CC BY
35Государственное регулирование электроэнергетики в США: особенности модели и возможности рецепции в России
Гайдаржи Ксения Сергеевна
магистрант факультета управления и политики, МГИМО (У) МИД России, kgaydarzhi@mail.ru
Одним из значимых игроков международного энергетического рынка являются США. Учитывая то, что США, как и Российская Федерация, являются федеративным государством, которое включает в себя целый ряд субъектов (штатов), представляется необходимым проанализировать американский опыт организации и регулирования электроэнергетического сектора. Основной целью статьи является анализ правовых и организационных основ, а также особенностей современной системы электроэнергетического рынка в США. На основе данного анализа выделяются ключевые достоинства и недостатки этой системы. Отдельные преимущества предлагается использовать для реформирования российского законодательства об электроэнергетике и основных параметров государственного управления электроэнергетической отраслью.
Ключевые слова: электроэнергетика, энергия, государственное управление, естественные монополии, энергетические районы, энергетическое право
Одним из значимых игроков международного энергетического рынка являются США. Учитывая то, что США, как и Российская Федерация, являются федеративным государством, которое включает в себя целый ряд субъектов (штатов), представляется необходимым проанализировать американский опыт организации и регулирования электроэнергетического сектора.
Необходимо понимать, что централизованная система генерации электрической энергии сформировалась в США в период с 20 по 30-ее годы XX века, продолжая существовать по настоящее время. Специфической особенностью указанной страны является то, что субъекты федерации -штаты, имеют достаточно широкие полномочия по целому ряду вопросов осуществления государственного управления. Указанная особенность распространяет свое действие и на государственное управление электроэнергетической отраслью.
В этой связи, фактически, в США сформировалась полноценная система двойного управления электроэнергетической отраслью, однако по отдельным вопросам, регулирование осуществляется либо исключительно федерацией, либо исключительно штатами [1].
Для начала необходимо рассмотреть вопрос о структуре электроэнергетической отрасли в США. Электрическая энергия генерируется (вырабатывается) различными способами, наиболее распространенным является переработка газа. В 2020 г. в Соединенных Штатах выработано 4079 ТВт/час электрической энергии. При этом выработка электрической энергии осуществляется одновременно как государственными, так частными организациями. Структура генерации электрической энергии в США в 2020 г. представлена ниже на Рисунке 1.
Рисунок 1. Ресурсы, используемые для генерации (производства) электрической энергии в США в 2020 г. (в %) Источник: составлено автором на основании данных Управления энергетической информации США (Е1А) [2].
сч сч о
С4 СЧ
Необходимо отметить, что США относятся к англо-саксонской правовой семье, для которой не свойственно установление в большинстве случаев нормативно-правовых актов в типичной для отечественной юриспруденции письменной форме. Имеющиеся в правовой системе США писаные законодательные акты чаще всего представляют собой собрание общепринятых обычаев и общественных норм, которые облечены в законодательную форму и объединены в Кодекс Соединенных Штатов (U.S. Code), распространяющий свое действие на территорию всей страны.
Одним из основополагающих законодательных актов в области электроэнергетики является «Федеральный закон об энергетике» (Federal Power Act) (далее по тексту - Закон об энергетике США), принятый в 1935 г. [3] и входящий в Раздел 16 Кодекса США, объединяющий законодательство в области защиты окружающей среды и использования энергетических ресурсов.
Указанный федеральный закон изначально рассматривался в качестве одной из частей «Федерального закона о водных ресурсах», принятого в 1920 г., однако, с развитием науки и техники, а также в связи с повсеместной электрификацией населенных пунктов, было принято решение о выделении этой части в отдельный закон.
Закон об энергетики США устанавливает общие положения о порядке производства (генерации) и передачи электрической энергии в адрес потребителей, в то же время, в рамках закона определяются основные требования к субъектам производства (генерации) электроэнергетического ресурса. Важным аспектом указанного законодательного акта является то, что им были изменены функции и направления деятельности, созданной в 1930-г.) Федеральной энергетическая комиссии, просуществовавшей до 1977 г.
Указанный федеральный орган власти Соединенных штатов Америки осуществлял контрольные и надзорные полномочия в отношении субъектов генерации энергии, в том числе - электрической. В то же время, в осуществлении государственной управленческой деятельности Комиссия осуществляла разработку рекомендацией для организаций и предприятий, которые осуществляют свою экономическую деятельность в сфере выработки энергии.
В то же время, на указанную федеральную комиссию возлагались правомочия по определению порядка осуществления расчетов за используемую электрическую энергию.
Комиссия являлась достаточно значимым органом в области осуществления контрольно-надзорных мероприятий в сфере генерации энергии и ее поставки конечным потребителям.
Возвращаясь к рассмотрению Закона об энергетике США, как фундамента для складывания взаимоотношений между государством, производителями, продавцами и отдельными категориями потребителей электроэнергии. Федеральный закон также предъявлял особые требования для получения лицензии на строительство зданий, которые
предполагалось использовать для генерации электрической энергии, а также устанавливал обязанность штатов принять региональные законодательные акты, определяющие требования к строительству частной недвижимости, предполагающей ее электрификацию.
Впервые в истории США было определено, что поставка электрической энергии должно осуществляться непрерывно, за исключением случаев, которые не зависят от поставщика электрической энергии. Вместе с тем, четко определялось, что цена на энергоресурсы должна соответствовать требованиям о недопустимости завышения цен и необходимости объективности тарифов на энергию.
В 1977 г. был принят «Закон об организации Министерства энергетики» [4], который установил общие права и обязанности Министерства (департамента) энергетики США. В числе прочего, данный акт устанавливает, что указанный орган государственной власти осуществляет политику в области обеспечения электроэнергетической безопасности. Так, данный нормативно-правовой акт определяет, что Министерство энергетики США управомочено на принятие актов, регулирующих вопросы осуществления электроэнергетической деятельности, в том числе - по вопросам организации генерации, передачи энергии и мощности, а также оперативно-диспетчерскому управлению в указанной сфере.
В то же время, указанный нормативно-правовой акт упразднил ранее существовавшую Федеральную энергетическую комиссию и передал ее полномочия Федеральной комиссии по регулированию энергетики, при этом, указанный контрольно-надзорный орган имел те же функции и направления деятельности.
Одним из основных направлений деятельности Комиссии по регулированию энергетики является лицензирование деятельности в области энергетики, а также одобрение и разрешение размещения объектов энергетики. Вместе с тем, на указанный орган государственной власти в США возложены полномочия по регулированию осуществления торговли электрической энергией между разными штатами, а также порядок установления цен на оптовых рынках электроэнергии.
Немаловажное значение в сфере регулирования электроэнергетической отрасли в Соединенных штатах Америки имеет «Закон об энергетической политике» (Energy Policy Act) [5], принятый Конгрессом США в 1992 г.
Указанный нормативно-правовой акт являлся прогрессивным для своего времени, в связи с тем, что он установил новое направление осуществления государственной электроэнергетической политики США, определив, что одним из приоритетных способов генерации рассматриваемого энергоресурса является использование экологических ресурсов, таких, как солнечная, ветряная, водная и иные виды энергии.
В то же время, указанный законодательный акт определил, что потребители электрической энергии, как и ее производители, обязаны соблюдать требования об эффективности использования
энергии, не допуская случаи, когда указанный ресурс используется излишне.
Объяснением данной позиции явилось то, что власти США попытались снизить затраты на производство энергии и ее поставку, а также уменьшить негативное воздействие, оказываемое на окружающую среду при генерации электричества. В то же время, указанный законодательный акт определил, что одним из направлений деятельности органов власти в области электроэнергетики является повышение уровня контроля за данной сферой.
Так, в данном нормативно-правовом акте указывается на необходимость развития в штатах деятельности органов, целью деятельности которых будет осуществление контроля за эффективностью использования электрической энергии. В то же время определялось, что при осуществлении строительства новых объектов соответствующие субъекты обязаны обеспечить повышенную энергетическую безопасность, в том числе, путем минимизации использования электроэнергии и создания условий для ее рационального использования.
Указанные нормативно-правовые акты имеют определяющее значение для всей отрасли электроэнергетики, в связи с тем, что они создают фундаментальное правовое поле, направленное на юридическое регулирование рассматриваемой отрасли. Как отмечено в науке, целый ряд вопросов, связанных с отдельными специфическими сферами отрасли электроэнергетики в США регулируется и другими нормативно-правовыми актами, нашедшими свое закрепление на федеральном уровне [6].
Рассматривая вопросы государственного регулирования и управления электроэнергетической отраслью экономики в Соединенных штатах Америки, необходимо отметить, что государство разделено на три крупных района, среди которых: Западный, Восточный и штат Техас. Каждый из районов включает в себя несколько территорий, в том числе и штатов, которые между собой объединены одной электрической сетью. В то же время, в рамках указанных территориально-энергетических объединений имеет место быть единый энергетический рынок, который может взаимодействовать с другими рынками страны, а также с отдельными штатами.
При этом данная система отдельными авторами рассматривается как достаточно эффективная, так как она подразумевает:
- создание единых рынков в рамках той или иной территории;
- независимость энергосистемы отдельной территории, что повышает ее энергетическую безопасность;
- возможность самостоятельного участия в отношениях по торговле энергией;
- высокий уровень управленческой эффективности указанных территориальных электроэнергетических объединений, в связи с возможностью осуществления регуляторного влияния на данные энергосистемы [7].
Указанная мера, как отмечается в науке, является достаточно эффективной, в связи с тем, что, в
первую очередь, облегчается государственное регулирование консолидированных субъектов федерации.
В этой связи предлагается рассмотреть возможность рецепции опыта США на отечественную почву: рекомендовать объединение в отдельные электроэнергетические регионы субъектов Российской Федерации, которые входят в один федеральный округ. Учитывая то, что электрические сети в стане в большинстве случаев физически объединены между собой, указанная мера видится вполне применимой для российской действительности.
При этом, учитывая то, что в США объединяется не менее 20 штатов, а в рамках действующих в России федеральных округов субъектов РФ чаще всего меньше, видится, что указанная мера найдет свое применение в Российской Федерации. В то же время, на территории округа видится возможным создание управляющих электроэнергетических компаний, которые будут консолидировать деятельность всех субъектов электроэнергетики, осуществляющих свою деятельность на в конкретном федеральном округе.
Далее необходимо рассмотреть вопрос об уровне экономической концентрации на рынке электроэнергетики. На сегодняшний день в США действует более 3000 электроэнергетических компаний, из которых более 2000 имеют государственное участие, в связи с чем органы государственной власти, уполномоченные на решение вопросов в области электроэнергетики имеют возможность непосредственного регулирования деятельности указанных предприятий. Количество частных электроэнергетических компаний (организаций) существенно ниже - чуть менее 1000 [8].
В то же время, Министерство (департамент) энергетики США и Федеральная комиссия по регулированию энергетики США имеет ряд административных и экономических мер регулирования электроэнергетической отрасли в США посредством применения контрольных и надзорных мероприятий, а также с помощью применения штрафных санкций и внесения капитала в качестве инвестиций с целью закрепления собственной роли в организации.
Указанные цифры показывают, насколько децентрализованной является система электроэнергетики США. В России же в качестве одной из проблем указанного сектора является высокий уровень его монополизации. Фактически, российский законодатель путем закрепления в федеральном законодательстве [9] отдельных положений признал, что электроэнергетическая отрасль является сферой, которая подвержена формированию естественных монополий. В этой связи возникает проблема, состоящая в том, что отдельные организации и компании практически полностью занимают определенные территориальные рынки, не допуская на них иных, в то числе, частных электроэнергетических производителей.
Как указывают отдельные авторы, фактически, в Российской Федерации система естественных мо-
СО
8) *
О X
а
а
8) О
т
V
сч сч о
С4 С4
нополий в электроэнергетике существенно превысила разрешенные антимонопольным законодательством пределы, в связи с чем, новые участники рынка электрической энергии не могут «войти» на рынок, а монополист получает возможность диктовать собственные условия на определенных территориях [10].
В этой связи видится необходимым установление в законодательстве отдельных положений, которые бы позволили частным участникам рынка электроэнергетики осуществлять деятельность наравне с естественными монополистами. Для достижения указанной цели видится необходимым закрепить в федеральном законодательстве об электроэнергетике положения о «конгломерате частных субъектов рынка электроэнергии».
С целью обеспечения возможности свободного участия в экономических отношения по генерации и передаче электрической энергии, а также с целью противодействия естественным монополиям, видится необходимым предоставлять частным организациям, желающим осуществлять деятельность в рассматриваемой отрасли или же уже осуществляющим такую деятельность, возможность объединения в конгломераты, которые могут включать в себя:
- предприятие по генерации энергии;
- предприятие по передаче энергии потребителям;
- предприятия по обслуживанию электрических сетей, в том числе - на объектах потребителей;
- предприятия, осуществляющие расчетно-кассовое обслуживание потребителей;
- предприятий, осуществляющие ликвидацию аварийных ситуаций на электрических сетях.
Считается, что объединение частных (негосударственных) организаций, осуществляющих деятельность в области электроэнергетики, положительно скажется на указанном рынке, по различным причинам. Во-первых, будет ликвидирована полная монополизация рынка одним поставщиком, что будет полностью соответствовать требованиям антимонопольного законодательства. Во-вторых, будет обеспечена возможность упрощенного государственного регулирования деятельности в области электроэнергетики, осуществляемой негосударственными организациями, в связи с тем, что они будут объединены в конгломерат, который действует в одном направлении экономической деятельности.
Третьей положительной чертой предложенной идеи является то, что указанные конгломераты будут заинтересованы в осуществлении электрификации или же взятии под собственное управление низкорентабельных районов, с целью расширения собственной сферы деятельности.
Выводы
1. Система государственного регулирования (управления) электроэнергетической отраслью в Соединенных Штатах Америки включает в себя обширную нормативно-правовую базу, которая пред-
полагает регулирование как основных (фундаментальных), так и специфических вопросов осуществления регулирования рассматриваемой системы.
2. С организационной точки зрения система регулирования электроэнергетики включает в себя Министерство энергетики США и Федеральную комиссию по регулированию энергетики США, которые осуществляют регулирование данной сферы путем установления общих требований к отрасли, правил определения тарифов и порядка проведения торговли энергоресурсами между штатами.
Учитывая то, что абсолютное большинство действующих в США энергокомпаний имеют долю государственного участия, органы власти имеют возможность оказания непосредственного воздействия на них, участвуя в оперативном управлении.
3. Вся территория Соединенных Штатов поделена на три энергетических региона, включающие в себя ряд штатов, объединенных единой электрической сетью. Каждый из них образует самостоятельную электроэнергетическую систему, которая действует как самостоятельная единица, в отношении которой осуществляется государственное регулирование. В свою очередь, каждый регион может самостоятельно осуществлять собственную экономическую и управленческую деятельность. Аналогичные меры предлагаются к внедрению и в России в рамках существующей системы федеральных округов.
Литература
1. Аржаев Ф.И. Энергетическая политика США. Статистика, современное состояние и основные направления развития // Скиф. 2017. № 16.
2. ELECTRICITY [Электронный ресурс] // U.S. Energy Information Administration. URL: https://www.eia.gov/electricity/data.php (дата обращения: 01.04.2022).
3. Federal Power Act [Электронный ресурс] // ENERGY.GOV. URL: https://www.energy.gov/sites/prod/files/2019/10/f67/Fe deral%20Power%20Act_2019_508_0.pdf (дата обращения: 01.04.2022).
4. Department of Energy Organization Act [Электронный ресурс] // Legal Information Institute. URL: https://translated.turbopages.org/proxy_u/en-ru.ru.88551ccf-625dfa16-8a2aac26-74722d776562/https/www.law.cornell.edu/topn/depart ment_of_energy_organization_act (дата обращения: 01.04.2022).
5. Energy Policy Act Of 1992 [Электронный ресурс] // ENCYCLOPEDIA.COM. URL: https://www.encyclopedia.com/environment/energy-government-and-defense-magazines/energy-policy-act-1992 (дата обращения: 01.04.2022).
6. Хлопов О.А. Новые подходы в энергетической стратегии администрации Д. Трампа и их влияние на внешнюю политику США // Вестник РГГУ. Серия: Политология. История. Международные отношения. 2018. № 1 (11).
7. Кашаев Ш.Р. Опыт государственного регулирования тарифов на электроэнергию в США // Известия вузов. Проблемы энергетики. 2009. № 1-2.
8. Карьгина Е.С. Электроэнергетика США: от угля к ветру // ЭП. 2019. № 3.
9. Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 34. ст. 3426.
10. Бандилет А. Н. Электроэнергетика: возможности реформирования естественной монополии // Пространство экономики. 2015. № 4.
State regulation of the electric power industry in the USA: features of the
model and possibilities of reception in Russia Gaidarzhi K.S.
MGIMO (U)
One of the significant players in the international energy market is the United States. Given that the United States, like the Russian Federation, is a federal state that includes a number of subjects (states), it seems necessary to analyze the American experience in organizing and regulating the electric power sector. The main purpose of the article is to analyze the legal and organizational foundations, as well as the features of the modern system of the electric power market in the United States. Based on this analysis, the key advantages and disadvantages of this system are highlighted. Some advantages are proposed to be used to reform the Russian legislation on the electric power industry and the main parameters of state management of the electric power industry. Keywords: electric power industry, energy, public administration, natural monopolies, energy districts, energy law
References
1. Arzhaev F.I. US energy policy. Statistics, current state and main directions
of development // Skif. 2017. No. 16.
2. ELECTRICITY [Electronic resource] // U.S. Energy Information Administration. URL: https://www.eia.gov/electricity/data.php (accessed 04/01/2022).
3. Federal Power Act [Electronic resource] // ENERGY.GOV. URL: https://www.energy.gov/sites/prod/files/2019/10/f67/Federal%20Power% 20Act_2019_508_0.pdf (accessed 04/01/2022).
4. Department of Energy Organization Act [Electronic resource] // Legal
Information Institute. URL: https://translated.turbopages.org/proxy_u/en-ru.ru.88551 ccf-625dfa16-8a2aac26-
74722d776562/https/www.law.cornell.edu/topn/department_of_energy_o rganization_act (accessed 04/01/2022).
5. Energy Policy Act Of 1992 [Electronic resource] // ENCYCLOPEDIA.COM.
URL: https://www.encyclopedia.com/environment/energy-government-and-defense-magazines/energy-policy-act-1992 (accessed 04/01/2022).
6. Khlopov O.A. New approaches in the energy strategy of the Trump
administration and their impact on US foreign policy // Bulletin of the Russian State University for the Humanities. Series: Political Science. Story. International relationships. 2018. No. 1 (11).
7. Kashaev Sh.R. Experience of state regulation of electricity tariffs in the USA
// Izvestiya vuzov. Energy problems. 2009. No. 1-2.
8. Kargina E.S. US electric power industry: from coal to wind // EP. 2019. No.
3.
9. Federal Law of August 17, 1995 No. 147-FZ "On Natural Monopolies" //
Collected Legislation of the Russian Federation. 1995. No. 34. Art. 3426.
10. Bandilet A. N. Power industry: the possibility of reforming the natural monopoly // Space of Economics. 2015. No. 4.
u
8) *
О X
n
a
8) О
т
V
