CC BY
185
Примечания:
1. Энергосбережение - перспективный вид бизнеса // Энергополис. - 2009. - № 1-2.
2. Данные Международного энергетического агентства (МэА), в долл. США, Энергосбеоежение №1-2009. С15.
*ОЭСР - Организация экономического сотрудничества и развития.
3. Указ Президента РФ от 7 мая 1995 года № 472 «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года» // СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1739.
4. Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2001 года № 796 «О федеральной целевой программе "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года» // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4621.
5. СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1551
6. Приведено по данным СПС «Консультант- плюс».
7. СЗ РФ. 2002. № 52. Ст. 5140
8. СЗ РФ. 2007. № 19. Ст. 2293
9. Предпринимательское (хозяйственное) право / Под ред. В. В. Лаптева, С. С. Занковского.- М., 2006.
10. Приведено по данным СПС «Консультант- плюс».
11. Табунщиков Ю. А. Выученные и невы1ученны1е уроки энергосбережения /Ю. А.Табунщиков // Энергосбережение. - 2009. - № 1.
12. По материалам сайта: http://www.ines-ur.ru/ page_188.html
13. СЗ РФ. 2002.№1.Ст. 1
14. СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. II). Ст. 5525.
15. П. 82 «Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31 августа 2006 года № 530 // СЗ РФ. 2006. № 37. Ст. 3876.
16. СЗ РФ. 2006. № 37. Ст. 3876.
17. СЗ РФ. 2006. № 37. Ст. 3876.
18. СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177
И.И. НЕБОЛЬСИНА, аспирантка (г. Воронеж)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭНЕРГЕТИКИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
В ХХ- ХХ! ВЕКАХ
Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором В.Г. Розенфель-дом, кандидатом юридических наук, доцентом В.А. Сиринько.
Аннотация. В статье анализируется зарубежный опыт государственного регулирования в сфере энергетики, который во многом применим для России в период продолжающегося реформирования энергетического комплекса страны. При этом подчеркивается важность развития диалога по расширению доступа российских энергоресурсов на мировые рынки между Россией, с одной стороны, США и Европейским союзом, с другой, и разработки международных конвенций, регулирующих энергетический рынок государств.
Ключевые слова: электрическая энергия, энергосистема зарубежных стран, Министерство энергетики, Федеральная Комиссия по регулированию электроэнергетики, Федеральные агентства по энергосбережению, оптовый рынок электроэнергии, розничный рынок электрической энергии, независимый регулятор рынка.
i.i. NEBOLSINA, Post-graduate student (Voronezh)
LEGAL CONTROL OF POWER INDUSTRY IN FOREIGN COUNTREIES
Abstract.The article reviews government control foreign experience in power industry which is applicable in Russia during power industry complex reforming.
The importance of development of power dialog between Russia and USA, Russia and European Union, and other countries, is emphasized in this article. The dialog promotes to widening access of Russian energy resources to the world markets, statutory acts projects discussion which is regulating the states power market.
Key terms: electric power, state power network system, Department of Energy, Federal Commission of Electric Power Regulation, Energy-saving Federal Agencies, electric power wholesale market, electric power retail market, independent market regulator.
- 103 -
Необходимость правового регулирования энергетики в Соединенных Штатах возникла в конце 19 века параллельно с возникновением первых энергокомпаний по уличному освещению, промышленной энергетике, бытовому освещению, в связи с их неэффективной организацией, чрезмерной специализированностью.
Самуэл Инсул, сотрудник компании Томаса Эдисона «Edison Electric Light» разработал важнейшие правовые концепции, которые до сих пор определяют регулирование отрасли и принципы ценообразования. Компанией Томаса Эдисона «Edison Electric Light» для расширения клиентской базы было упрощено и стимулировалось снижением тарифов, подключение новых абонентов к сети. Еще в 1898 году компания предложила, чтобы энергокомпании регулировались государственными агентами, которые будут устанавливать тарифы и стандарты обслуживания. Другие частные компании поддержали инициативу, рассчитывая, что вмешательство государства стабилизирует отрасль, повысит ее привлекательность для потребителей и инвесторов. В 1999 году законом конгресса США принято решение о создании государственных энергетических агентств. К 1916г. регулирующие агентства были сформированы в 33 штатах.
В обмен на лицензию, которая выдавалась на определенную территорию обслуживания, компания принимала на себя обязательство обеспечивать всех существующих и будущих клиентов на равных условиях и по предсказуемым ценам. Вмешательство государства оказалось неизбежным к энергокомпаниям как естественным монополиям — это позволяло избежать дублирования генерирующих и сетевых мощностей. В то же время государственное регулирование не препятствовало частному инвестированию, делало его более предсказуемым. Быстрый рост рынка электроэнергии привел к возникновению в отрасли крупных компаний, многие из которых превратились с течением времени в межотраслевые концерны (General Electric, Westing-house) [1].
В 1933 г. в США законом о государственных коммунальных энергокомпаниях холдингового типа (Public Utilities Holding Company Act) [2] было
создано Управление долиной реки Теннесси (ТВА) — федеральная корпорация для обеспечения навигации, контроля паводка, генерации электроэнергии, производства удобрений и экономического развития долины реки Теннесси — региона, особенно сильно пораженного Великой депрессией. ТВА была создана не только для строительства гидроэлектростанций и поставок электроэнергии, но и как региональное агентство экономического развития. Сфера деятельности ТВА покрывала большую часть штата Теннесси, а также штаты Алабаму, Миссисипи, Кентукки, Джорджию, Северную Каролину и Вирджинию. ТВА стала крупнейшей плановой организацией, управляемой федеральным правительством США.
Притом понимание связи между электроэнергетикой и экономическим развитием было навеяно успехом российского плана ГОЭЛРО, который начал демонстрировать крупные достижения на фоне беспрецедентной депрессии в западном мире. Преимущества централизованного планирования в те годы стали очевидны для многих стран.
В настоящее время ТВА по-прежнему является крупнейшей в США энергосистемой, находящейся в государственной собственности, и снабжает электроэнергией около 8,5 млн. потребителей в долине реки Теннесси. Компания действует в качестве оптового поставщика, продавая электроэнергию 158 розничным дистрибьюторам. По состоянию на 2005 г. генерация ТВА осуществляется на 11 тепловых электростанциях (ТЭС), 29 гидроэлектростанциях (ГЭС), 3 атомных электростанциях (АЭС). 62% структуры генерации пришлось на ТЭС, 28% — на АЭС и 10% — на ГЭС.
До создания ТВА частный сектор контролировал в США 94% генерации. Многие частные компании были затем приобретены федеральным правительством, а некоторые прекратили деятельность, оказавшись неспособными конкурировать с ТВА. В настоящее время большинство крупнейших гидроэлектростанций в США находится в федеральной собственности. Несмотря на часто звучащие обвинения компании в «социализме», неоднократные попытки приватизировать ТВА провалились.
Анализируя развитие энергетики США в этот период, можно отметить, что это совокупность многочисленных региональных структур — utilities, каждая из которых регулировалась местными органами власти. Система регулирования электроэнергетической отрасли в США осуществляется основными нормативно-правовыми актами - законом о коммунальных энергокомпаниях холдингового типа от 1935n(Public Utilities Holding Company Act) [3] и законом о регулировании коммунальных энергокомпаний от 1978г. На основании закона о регулированиии коммунальных энергокомпаний от 1978г. в США и частично в Канаде, тесно связанной с американским энергорынком, электропередающие компании действуют независимо от генерирующих и сбытовых компаний.
В стране к этому времени существуют 10 000 электростанций и миллионы километров линий электропередачи, совокупная стоимость которых оценивается в 800 млрд долл. Крупнейшая энергосистема США PJM располагает установленной мощностью 165 ГВт и обслуживает население в 51 млн. человек в штатах Атлантического побережья и Среднего Запада США.
Несмотря на контроль со стороны государства, затраты на амортизацию объектов электроэнергетики в США к 90-м годам 20 века превышали новые инвестиции. В результате происходит сокращение резервных мощностей. Согласно данным Министерства энергетики США, в период с 1996 по 2000 г. количество отключений мощности от 100 МВт и выше достигло 76. При этом среднее количество затронутых отключением потребителей приближается к полумиллиону человек. Эксперты Министерства энергетики США, анализируя причины ухудшающейся надежности энергоснабжения, пришли к выводу, что снижение роли человеческого фактора и повышение степени автоматизации с ее упрощенной логикой реакции на возникающие проблемы ведет к усугублению даже сравнительно небольших сбоев. Не менее полумиллиона километров ЛЭП, возраст многих из которых превышает 50 лет, должно было быть модернизировано с целью минимизации последствий сбоев в региональных энергосистемах.
Сложившаяся ситуация потребовала внесения изменений в законодательную базу США, с целью реформирования электроэнергетического сектора. Такими нормативно-правовыми актами стали - закон об энергетической политике от 1992г. (Energy Policy Act) и закон об энергетической политике от 2005г. (Energy Policy Act) [4].
Принятый Закон об энергетической политике (Energy Policy Act) 1992г. предоставил компаниям общего пользования право строительства своих электростанций в других штатах, за пределами своей зоны обслуживания. При этом они получают статус «исключенных оптовых генераторов», которые могут осуществлять оптовые поставки местной компании общего пользования, конкурируя с ее собственными станциями. Условия покупки электроэнергии от таких источников попадают под юрисдикцию Федеральной Комиссии по регулированию электроэнергии (ФЭРК), которая использует при установлении цены два основных подхода: традиционный подход на основе «стоимости обслуживания» и установление цен с помощью механизма конкуренции.
Федеральным законом «Energy Policy Act of 1992» были определены основные направления работы по энергосбережению в Соединенных Штатах Америки. Согласно этому закону была создана структура федеральных и местных агентств по энергосбережению, разрабатываются программы финансирования и поощрения работ по внедрению энергоэффективных технологий. Любой потребитель энергоресурсов обязан разработать и согласовать с административными органами план использования предоставляемых ему энергоресурсов в соответствии с требованиями Sec. 204. Integrated Resource Plans указанного закона.
Стоит особо отметить, что правовые вопросы энергосбережения в США решены на жесткой и обязательной основе. Пользователю энергоресурсами не предоставляется право выбирать или не выбирать путь энергоэффективного хозяйствования. Энергосбережение входит в число стратегических интересов США, которые понимают энергосбережение как способ уменьшить энергозависимость страны, сократить количество ввозимых нефтепродуктов, пе-
рейти на альтернативные источники энергии. У потребителя есть два варианта правомерного поведения: 1) потребитель энергоресурсов выполняет требования федеральных органов и органов местного штата по энергосбережению [5], или 2) платит штрафы за невыполнение этих требований.
Закон об энергетической политике (Energy Policy Act) 2005г. является планом по развитию энергетики на будущее, позволяющим в дальнейшем избежать серьезных системных аварий в отрасли. В Законе даны рекомендации и намечены перспективы дальнейшего развития энергетической отрасли США с учетом промежуточных результатов, полученных в ходе ее реформирования, перечислены важнейшие направления, на которых должны быть сосредоточены основные усилия, внимание и инвестиции. Этими направлениями являются: коммунальный и бытовой секторы, модернизация энергетической инфраструктуры для минимизации риска возникновения крупномасштабных аварий в будущем, развитие альтернативных источников производства энергии и экономичных транспортных средств, новые полномочия и обязанности для ФЭРК [6].
Переход к рынку в энергетике США имеет позитивные результаты как для производителей, так и для потребителей электроэнергии. В результате введения конкуренции тарифы для промышленности снизились вдвое, а для населения в полтора раза. Борьба за эффективность приводит к повышению рентабельности. В результате реформ энергетические компании увеличили совокупную прибыль в 2 раза, объем инвестиций увеличился в 3 раза. Но в практике реформирования энергетики США есть и отрицательный пример - это Калифорния, где в 2000 г. резко выросли тарифы и участились случаи ограничений в энергоснабжении потребителей, банкротство крупных компаний. Причиной энергокризиса послужили ошибки, допущенные при проведении реформирования. Дело в том, что в Калифорнии свободное ценообразование было введено только на оптовом рынке, а на розничном рынке цена осталась фиксированной. Когда возник дисбаланс спроса и предложения и на оптовом рынке стали расти цены, сбытовые ком-
пании были вынуждены продавать энергию по низкой фиксированной цене, поскольку регулирующие органы ее не повышали. В результате компании, занимавшиеся продажей электроэнергии, обанкротились. А поставщики из других регионов отказались снабжать энергией банкротов ввиду их неплатежеспособности, чем усугубили дефицит.
Отрицательный опыт заставил Соединенные Штаты вернуться к более строгому регулированию энергетического бизнеса.
На сегодняшний день в США действует двухуровневая система регулирования электроэнергетики. Федеральный уровень регулирующих органов представлен Министерством энергетики США и Федеральной комиссией по регулированию энергетики (ФЭРК). Регулирование электроэнергетики на уровне отдельных штатов осуществляется комиссиями по коммунальному обслуживанию.
К полномочиям ФЭРК относится, прежде всего, регулирование коммерческих сделок между штатами, а также услуг по передаче электроэнергии по высоковольтным сетям. Комиссии по коммунальному обслуживанию осуществляют регулирование коммерческих сделок по продаже электроэнергии внутри штатов, а также контроль деятельности коммунальных энергокомпаний в пределах штата.
Задачи федеральных органов власти:
- стратегия развития отрасли;
- оптовая торговля электроэнергией;
- ценообразование;
- передача электроэнергии между штатами;
- некоммунальная генерация и федеральные генерирующие компании;
- оперативно-диспетчерское управление на межрегиональном уровне.
На федеральном уровне: Федеральная энергетическая комиссия применяет два типа отборочных оценок по анализу рынка. В рамках первой оценки определяется, составляет ли нагрузка заявителя основную часть от общего объема поставляемой энергии в период пикового использования системы. В рамках второй оценки устанавливается доля рынка заявителя в соотношении с сезонным предложением и спросом на рынке. На основе этих оценок ФЭРК может из-
мерить потенциал рыночной позиции в пиковом и во внепиковом периодах как в одностороннем порядке, так и совместно с другими продавцами. ФЭРК разработала аналитический подход для оценки возможности замены традиционного регулирования рыночным установлением цен в каждом конкретном случае. При этом комиссия принимает в учет следующие факторы:
- возможно ли использование рыночного потенциала продавца или покупателя на оптовом рынке;
- обладает ли продавец возможностью контроля над передающей сетью для ограничения доступа покупателя к альтернативным источникам электроснабжения;
- имеет ли место случай «сделки с самим собой», то есть сделки по покупке-продаже электроэнергии, осуществляемой между родственными компаниями (ФЭРК обычно не разрешает продавцам использовать договорную цену при осуществлении продаж родственным организациям, так как в этом случае у комиссии нет уверенности, что договорные цены стали результатом действительно рыночной сделки - сделки без внерыночных контактов между сторонами);
- существуют ли взаимные сделки между двумя регулируемыми компаниями (в данном случае предметом озабоченности ФЭРК является ситуация, когда два дочерних независимых производителя электроэнергии заключают между собой сделку о взаимных покупках у независимого партнера по сделке; в такой ситуации комиссия не может быть уверена в правильности назначения договорных цен и поэтому запрещает их использование).
Чтобы обеспечить конкурирующим производителям равные условия и возможности для поставок электроэнергии, федеральная комиссия приняла решение о создании независимого оператора передающей системы в масштабе каждого штата. Оставаясь собственником на оборудование для передачи электроэнергии, электрические компании передают оперативное управление передающими мощностями независимому оператору системы, который должен контролировать и управлять системой передачи, что подразумевает слежение за графиком поставки энергии, обеспечение необходимого количества элек-
троэиергии потребителям, контроль за качеством электроэнергии и т.д.
В основу расчета тарифов для энергокомпаний положен принцип возмещения затрат на обслуживание и обеспечение необходимой и достаточной прибыли, дающей возможность размещения ценных бумаг и финансирования инвестиционных программ.
Задачи региональных органов власти:
- торговля электроэнергией на потребительском рынке (в пределах штата);
- розничное распределение электроэнергии;
- контроль доступа к распределительным сетям;
- регулирование вопросов организации и деятельности в пределах штата коммунальных энергокомпаний.
На уровне штата в каждой территориальной области, охватываемой лицензией на деятельность (franchise area), электроэнергетическая отрасль подлежит традиционному регулированию тарифов со стороны регулирующей комиссии штата на основе норматива рентабельности.
Различные штаты выработали два основных подхода к развитию независимых генерирующих источников:
- административный, основанный на регламентации правил определения устраненных затрат и использовании стандартных положений контракта между компанией общего пользования и «квалифицированным производителем»;
- рыночный, основанный на аукционном способе выявления наиболее конкурентоспособных ресурсов для покрытия будущего спроса на энергию.
Повышение эффективности энергетического производства в США происходит в первую очередь в результате снижения внутренних непроизводительных затрат и замены устаревшего оборудования за счет реинвестирования получаемой прибыли. Процесс реструктуризации в этом случае занимает определенное время и подразделяется на ряд последовательных этапов. Значительную опасность в переходный период, как показали неожиданно острый кризис в Калифорнии и стремительное банкротство
крупных корпораций, представляют разнообразные махинации спекулятивного характера, вероятность которых в процессе отмены старых административных ограничений резко возрастает. Существенную роль в защите экономических интересов общества в таких условиях призваны сыграть специальные дополнительные меры государственного контроля и регулирования. В середине 90-х годов 20 века целью политики Европейского союза (ЕС) в области энергетики является открытие национальных энергосистем для общеевропейской конкуренции и инвестиций. Проведенные органами Европейского союза проверки выявили вовлеченность традиционных операторов в действия, направленные против конкуренции, на фиксацию цен. Поэтому штрафы для нарушителей, предусмотренные законодательством ЕС, могут достигать 10% их годовой выручки.
В 1996 году министры энергетики стран ЕС приняли согласованную директиву №96/92- ЕС [7] о либерализации отношений на внутреннем европейском энергетическом рынке. В соответствии с директивой должно быть изменено законодательство стран-членов ЕС и поэтапно открыт свободный выход потребителей на рынок электроэнергии.
Европейский союз сформулировал, что именно в национальной энергетической политике стран-членов препятствует открытию общеевропейских рынков газа и электроэнергии:
- Продолжающееся регулирование национальных цен, которое препятствует приходу внешних участников рынка. Цены на энергию в Испании, Франции, Эстонии и Латвии, по мнению ЕС, занижены, что препятствует инвестициям и экономии энергии. Чехия, Германия, Польша, Италия, Словакия и Литва не предоставляют достаточно информации об имеющем место контроле над ценами и его влиянии на конкуренцию.
- Недостаточная скорость расформирования систем передачи энергии. Большинство систем передачи по-прежнему контролируется поставщиками газа и электроэнергии и дискриминационный доступ третьей стороны к распределительным сетям. В некоторых странах, в том числе в Германии, Италии, Великобритании, преференции по-прежнему отдаются традицион-
ным поставщикам, в особенности по долгосрочным контрактам.
- Недостаточность подготовки независимых регуляторов рынка.
Отсутствие информации об общественных обязанностях операторов рынка и их влиянии на конкуренцию.
- Недостаточность информации о происхождении энергии, неясность ее источников.
Еще одним признанным препятствием является растущее общеевропейское доминирование таких бывших национальных монополий, как E.ON (Германия) и Gaz de France (Франция).
В сентябре 2007 г. Европейская комиссия призвала европейских производителей продавать свои распределительные сети, одновременно препятствуя их приобретению внешними покупателями, такими как Газпром. Иностранные компании, желающие войти на рынки газа и электроэнергии ЕС, должны отделить свои сбытовые активы и передающие сети от производства. Последнее требование явным образом направлено против Газпрома, который поставляет четверть потребляемого в Европе газа и уже проявлял интерес к приобретению европейских активов. Европейские энергокомпании контролируют производство и распределение их газа и электричества. Это доминирование дает им «стимул ограничивать новые инвестиции в пользу их конкурентов». По мнению ЕС, нужно привлечь миллиарды долларов в модернизацию европейских сетей, чтобы добиться соединения фрагментированных рынков и предотвратить отключения электроэнергии, сократить зависимость от использования природного газа.
В случае неповиновения энергетических компаний директивам ЕС будут применяться два действия: законодательное требование продажи или создание полностью независимых операторов сетей. В последнем случае энергокомпании смогут сохранить сети в своей собственности, но обязаны будут предоставлять их в аренду другим компаниям.
На протяжении уже десяти лет попытки ЕС дерегулировать рынок наталкиваются на жесткое сопротивление в таких ведущих странах, как Франция и Германия. Великобритания, Нидерланды, Дания, Бельгия, Финляндия, Румыния,
Испания и Швеция поддержали меры ЕС, а шесть других стран во главе с Францией и Германией их отвергли. Стратегический характер энергетического сектора, специфика зависимости Европы от импорта энергии, существенно отличающиеся черты национальных рынков (в том числе по составу энергобалансов), желание государств-членов ЕС сохранить максимум суверенитета в регулировании энергетических отношений - все эти факторы усложняют процесс разработки и принятия нормативных актов в сфере энергетики.
В целях увеличения эффективности использования энергии на уровне Европейского союза были приняты многочисленные нормативные акты, регламентирующие энергосбережение. Рынок энергетических услуг законодательным путем обязали развиваться таким образом, чтобы меры по энергосбережению стали его неотъемлемой частью. Энергосбережение вменяется в обязанности сетевым компаниям поставщикам энергоуслуг: электрическим сетям, поставщикам газа, угля, компаниям, работающим с отходами древесины и органическими отходами сельскохозяйственной деятельности, поставщикам транспортного топлива. Принятое в ЕС законодательство по внутреннему рынку энергии решает вопросы энергосбережения в основном по поставкам и транспортировке энергоносителей (так называемая "Зеленая книга" - Европейская стратегия для устойчивой, конкурентной и надежной энергетики, опубликована 8 марта 2006 года) [8]. Директивы ЕС, такие как "Директива европейского парламента и совета по эффективности использования энергии и энергетическим услугам" (Брюссель, 10.12.2003 СОМ, 739) [9] дополняют и развивают энергосберегающие инициативы. Принимаемые по энергосбережению меры, уменьшают энергетическую зависимость государств - членов Европейского союза от внешних поставщиков энергии, и кроме того, служат на благо экологии, по расчетам ожидается уменьшение выбросов парниковых газов к 2020 году на 20% по сравнению с уровнем 1990 года, стимулируется производство энергии из возобновляемых источников энергии. К 2020 году ЕС должен сократить использование первичной энергии на 20%. Соответствующие меры изложены в принятом в ок-
тябре 2008 года Плане действий по энергетической эффективности, при достижении этой цели экономия составит 100 млрд. евро., ежегодный выброс углеводорода сократится на 780 млн. т. Стимулированное законодательными актами соперничество энергосберегающих технологий должно существенно повысить результативность реформ внутреннего рынка энергоресурсов членов Европейского союза. При невыполнении потребителем требования о работе по согласованному плану энергоэффективного использования предоставляемых ему энергоресурсов к потребителю применяются санкции подпунктов 1, 2, 3 пункта (е) "Директивы европейского парламента и совета по эффективности использования энергии и энергетическим услугам" Бес.202 [10].
Первым в либерализации рынка электроэнергии в Европе в условиях рыночных отношений явилась Великобритания, вслед за ней Швеция, Финляндия, а так же Норвегия, не входящая в ЕС. Эти страны на сегодняшний день наиболее глубоко продвинулись в создании конкурентного рынка энергоресурсов, и все потребители, включая частных домовладельцев, могут выбрать себе поставщика электроэнергии. Так же конкурентный рынок электроэнергии функционирует в Германии, Японии, Бразилии, Аргентине, Чили и ряде других стран.
В Великобритании в 1989 г. была проведена либерализация газовой промышленности, что сформировало конкурентный рынок первичных энергоресурсов для генерации электроэнергии. Главными целями правительства Великобритании в реформе было повышение эффективности использования энергетических активов и привлечение международного капитала.
Великобритания (23% всей электроэнергии производится на АЭС) одной из первых либерализировала свою энергетическую отрасль и является примером мягкого регулирования. Произведенная электроэнергия распределялась между 12 региональными правлениями, также контролируемыми правительством страны, которые реализовали ее конечным потребителям. При проведении реформы было учтено, что электроэнергетика находилась в государственной собственности.
В 1989 г. был принят основной закон отрасли- Положение об электроэнергетике (the Electricity Act) 1989 года [11], в котором четко были расписаны роли всех участников реформ. На государственном уровне был принят «Сетевой кодекс» (Grid Code) [12]. Именно государственная собственность в электроэнергетике позволила проводить реформы, не оглядываясь на частных владельцев, исходя из поставленных задач. Было признано целесообразным выделить в отдельную энергокомпанию национальную электроэнергетическую сеть высокого напряжения совместно с диспетчерским управлением; образовать несколько генерирующих компаний, обеспечивающих основные объемы производства электроэнергии; приватизировать 12 распределительных энергокомпаний, обеспечивая оптовую закупку электроэнергии и продажу ее потребителям; создать специальную структуру, обслуживающую механизм продажи- покупки электроэнергии- Пул. В марте 2001 г. Пул был ликвидирован, ему на смену пришел рынок. В результате в первый же год действия нового механизма цены на электроэнергию упали более чем на 30%.
В приватизации и дерегулировании электроэнергетики Великобритании участвовали не только местные энергокомпании, но и многие крупные европейские компании, такие как Е.Оп и RWE (Германия), Electricite de France (Франция), американские частные фонды.
В результате реформы действительно произошли приток инвестиций и рост капитализации электроэнергетических компаний. Однако уже к концу 2003 г. все независимые энергосбытовые компании, которые своей конкуренцией сбивали цену на розничных рынках, были куплены какой-либо из шести крупнейших компаний, представляющей капиталы различных мировых финансовых центров на рынке Великобритании. В результате вновь возникла угроза постепенной монополизации энергетического рынка.
При проведении реформы электроэнергетики в Великобритании будущее АЭС оказалось под угрозой. Так как ядерная программа опиралась в основном на поддержку государства, то капитальные затраты при строительстве и эксплуатации АЭС оказались чрезмерными. В условиях конкурентного рынка компенсировать эти издержки было невозможно. Перед прави-
тельством страны встала задача их компенсации. В результате в 1990 г. был введен дополнительный налог на электроэнергию в пользу АЭС, который в 1996 г. был отменен.
На сегодняшний день в Великобритании функции по регулированию электроэнергетической отрасли осуществляет независимый регулятор рынка Ofgem, основной задачей которого является представление и защита интересов потребителей путем создания условий конкурентной среды, где это возможно, и путем регулирования только там, где это необходимо. Таким образом, регулирующий орган Великобритании стремится к достижению принципа оптимальности и сбалансированности применяемых регулирующих инструментов с целью повысить эффективность деятельности регулируемых субъектов.
В компетенцию Ofgem входит деятельность по контролю за соблюдением правил торговли электроэнергией NBTA - New Electricity Trading Arrangement, принятых на основе Закона о предприятиях общего пользования.
Также функциями Ofgem является:
- проведение аукциона заявок на поставку мощности и энергии;
- разработка и внедрение новых форм регулирования неконкурентных секторов отрасли;
- установление дифференцированных тарифов за использование основной электросети.
Функции Ofgem направлены прежде всего на лицензирование в электроэнергетике, включая:
- деятельность всех типов энергокомпаний (генерирующих, сетевой, энергоснабжающих),
- сооружение генерирующих источников свыше 50 МВт,
- выход крупных энергопотребителей на оптовый рынок,
- выход энергоснабжающих компаний вне зон обслуживания, а также на контроль:
- за обеспечением энергоснабжающими организациями перспективных потребителей регионов в мощности и энергии на 10 лет,
- соблюдением компаниями стандартов надежности и качества обслуживания,
- состоянием финансовой деятельности компаний и их экономической стабильностью,
- обеспечением дальнейшего развития конкуренции между производителями энергии и энергоснабжающими компаниями,
- разработкой методов оценки и анализа тарифов.
В своей работе регулятор Великобритании использует следующие методы:
- установление дифференцированные тарифов за использование основной электросети;
- лицензирование передачи энергии для SP Transmission, Scottish Hydro-Electric Transmission и National Grid Transco и контроль за исполнением лицензионных соглашений в отношении соблюдения технического процесса передачи энергии в условиях нового рышка и взаимодействия участников по выстраиванию процессов сетевого рынка;
- дифференциация платы за использование электросети между севером и юго-западом Великобритании, стимулирующая инвестиции в сооружение электросетей на юге страны и установки потребителей на севере;
- использование «золотой акции» от имени правительства, дающей решающий голос государству на собрании акционеров в обеих генерирующих компаниях National Power и Power Gen;
- проведение аукционов по заявкам на поставку мощности и энергии;
- деятельность по развитию основные электрических сетей Англии и Уэльса;
- контроль:
• за исполнением «Сетевого кодекса» (Grid Code) по соблюдению правил эксплуатации и функционирования основных электрических сетей, а также порядка подключения пользователей к сетям;
• исполнением запрета на одновременную продажу более 15% акций National Power и Power Gen в одни частные руки;
• соблюдением компаниями стандартов надежности и качества обслуживания; соблюдением правил торговли электроэнергией NETA;
• состоянием финансовой деятельности компаний и их экономической стабильностью.
Формирование органа регулирования происходит под управлением и по директиве Органов управления газового и электроэнергетического рынков, которые принимают все основные решения и приоритетную политику Ofgem.
Ofgem осуществляет свою деятельность, руководствуясь Положением о газовой отрасли (Gas Act) [13] 1986 года, Положением об элект-
роэнергетике (the Electricity Act) [14] 1989 года, Положением о компаниях общего пользования (the Utilities Act) 2000 года, Законом о конкуренции (Competition Act) 1998 года.
Следует отметить, что регулированию деятельности естественных монополий в странах ЕС уделяется особое внимание. Решение указанной задачи требует постоянного соблюдения баланса интересов участников регулируемого процесса. Очевидно, что регулирующий орган должен обладать высокой степенью общественного доверия, а регулируемые организации, в свою очередь,- уверенностью в объективности принимаемых органом решений. Значительный риск возникновения конфликта интересов связан с тем, что государство само является влиятельным его участником. Серьезное намерение государства в осуществлении эффективных мер регулирования будут очевидны при создании мощных, хорошо финансируемых независимых агентств по регулированию. В странах с либерализованными рынками электроэнергии все больше распространяется регулирование типа Ex- ante [15], предполагающее, что регулятор заранее берет на себя инициативу по установлению регулируемых тарифов и условий доступа к регулируемым услугам. В Российском законодательстве об энергетике следует учесть опыт стран ЕС, предусматривающий регулирование типа Ex- ante.
Анализ способов государственного регулирования и контроля в сфере энергетики США, Великобритании, Норвегии и других стран наиболее интересен с точки зрения определения стратегии модернизации электроэнергетики России, в том числе энергосбережения, в условиях ее приватизации и акционирования. Зарубежный опыт может оказаться полезен для построения новой производственно-организационной структуры, выработки принципов организации функционирования оптового рынка электроэнергии и методов регулирования деятельности независимых энергетических компаний.
Углубление и развитие Энергетического диалога между Россией и США, Россия- ЕС, другими странами ставит задачу дальнейшего уточнения целей и региональных приоритетов внешней энергетической политики России, включая расширение и облегчение доступа российских энергетических ресурсов на мировые рынки, привле-
чение иностранных инвестиций для модернизации российского ТЭК, рост энергосбережения и развитие ресурсной базы, укрепление позиций российских энергетических компаний на различных зарубежных региональных рынках сбыта.
Энергетический диалог мог бы стать удобной платформой для обсуждения проектов нормативных правовых актов, регулирующих энергетический рынок сторон. В результате российская сторона из положения «догоняющего игрока», оценивающего постфактум динамично принимаемые энергетическим Сообществом ведущих экономически развитых государств решения, могла бы превратиться в участника, активно вовлеченного в процесс разработки правил, регулирующих энергетический сектор в рамках Общего экономического пространства, через механизм консультаций.
Тот факт, что решения Энергетического диалога носят рекомендательный характер, и не имеют юридической силы, снижает их эффективность. В то же время опыт, накопленный в рамках диалога, может быть использован в рамках переговоров по энергетическим положениям нового Соглашения о партнерстве, которое даст начало поиску правового решения проблем, выявленных в ходе диалога.
Вероятно, что в рамках работы над новым Соглашением о сотрудничестве между Российской Федерацией и зарубежными странами усилия сторон будут сосредоточены на определении формулы взаимоотношений, позволяющей эффективно реализовать принцип равенства, который предполагает взаимное влияние и обоюдное движение навстречу. Индикатором успешности выработки такой формулы в энергетической сфере должны стать решения, выстраивающие необходимый баланс интересов производителей и потребителей, в том числе гарантирующие как надежность поставок, так и надежность спроса.
Примечания:
1. General Electric была основана в 1878 г. Томасом Эдисоном и первоначально называлась Edison Electric Light, но после объединения в 1892 г. с компанией Tomson Houston Electric получила свое современное название. В настоящее время General Electric — вторая компания в мире по рыночной капитализации (370 млрд долл. на второй квартал 2007 г.). General Electric владеет крупным подразделением — GE Money, которое осуществляет
потребительское кредитование по всему миру, включая Россию. Westing-house - основатель компании Джордж Вестингауз. К концу XIX в. «универсальная система Ве-стингауза» стала отраслевым стандартом передачи электроэнергии на большие расстояния. Первой крупной энергосистемой в США стала, энергокомпания Вестин-гауза, основанная на дешевой и обильной гидро-энер-гии Ниагарского водопада.
2. Законодательство США : http://polpred.com/ ?cnt=151&art=13052
3. Законодательство США: http://polpred.com/ ?cnt=151&art=13052
4. Законодательство США: http://polpred.com/ ?cnt=151&art=13052
5. Для поощрения массовой работы по энергосбережению созданы и совершенствуются разнообразные схемы финансирования и экономической помощи потребителям и производителям энергоресурсов. Так в документе "Description of Present Law Relating to Federal Tax Provisions That Affect Energy Production and Conversation"2, подготовленном Объединенным комитетом по налогообложению Конгресса США, описываются условия и схемы льготного кредитования предприятий малого и среднего бизнеса, занимающихся производством энергии из нетрадиционных видов топлива. Кредитование производства электрической энергии является частью кредитования коммерческих предприятий и выполняется по соответствующим правилам. Пункт IV со ссылкой на Sec. 45 упомянутого Федерального закона "Energy Policy Act of1992" определяет правила кредитования производства электрической энергии из ветра, биомассы безотходных производств и птичьего помета (Credit For Producing Electricity From Certain Renewable Resourses). Такой кредит выдается на срок до 10 лет.
6. Вигура, А.Н. Реформа энергетики- анализ мирового опыта/А.Н. Вигура/Академия энергетики.2007. №15(3).-С16.
7. Либерализация электроэнергетического рынка в зарубежных странах://www.minatom.ru/mass_media/7.2003/425/
8. Гудков, И.В. Построение системы энергетической безопасности: Зеленая книга ЕС об энергетической по-литике»/И.В. Гудков/Нефть, Газ и Право. 2006. №2.-С.47-54.
9. Гудков, И.В. Газовый рынок Европейского союза. Правовые аспекты создания, организации, функциониро-вания/И.В. Гудков/ М. 2007.-С.111.
10. 1) ОТСУТСТВИЕ ПЛАНА ЭНЕРГОСБЕРЕЖЕНИЯ. Если общий план использования энергоресурса любого клиента не представлен в течение 12 месяцев после того, как основные принципы согласованы с требованиями, или, если план не принят уполномоченным органом, и пересмотренный план не представлен повторно в течение 9 месяцев после даты такого отклонения, то уполномоченный орган должен наложить дополнительный налог 10% от стоимости энергоресурса на все количество энергии, полученное этим клиентом. Дополнительный налог должен оставаться в силе, пока план потребления энергоресурсов не будет одобрен для этого клиента. Если план не представлен в течение больше чем одного года после требуемой даты, дополнитель-
ный налог увеличивается до 20 процентов в течение второго года (или пропорционально сроку до одобрения плана) и до 30 процентов после второго года, или расторгается контракт такого клиента на закупку энергии. ( Sec. 202. Integrated Resource Plans, (e) Enforcement).
2) ОТКАЗ ОТ ВЫПОЛНЕНИЯ ОДОБРЕННОГО ПЛАНА. После одобрения приемлемого интегрированного плана потребления ресурса клиента, уполномоченный орган должна наложить 10-процентный дополнительный налог на весь ресурс, приобретаемый таким клиентом, если уполномоченный орган решает, что действия такого клиента не совместимы с утвержденным планом. Дополнительный налог должен остаться в силе, пока уполномоченный орган не решит, что действия клиента совместимы с утвержденным планом. Дополнительный налог должен быть увеличен к 20 процентам, если действия клиента будут вне согласия больше одного года и к 30 процентам после больше чем 2 лет, за исключением того, что никакой дополнительный налог не должен быть наложен, если клиент продемон-
стрирует движение к удовлетворению требований плана и, что усилие предпринято исходя из честных намерений, в целях выполнения одобренного плана").
11. Законодательство Англии и Уэльса: www.legislation.hmso.gov.uk/acts2000/20000027.htm
12. Законодательство Англии и Уэльса: www.legislation.hmso.gov.uk/acts2000/20000027.htm
13. Крутовой, Г.П. Зарубежный опыт реформирования электро энергетики /Г.П., Крутовой/Академия энергетики. - №15(13). С10.
14. Законодательство Англии и Уэльса: www.legislation.hmso.gov.uk/acts2000/20000027.htm
15. Ex- ante - форма регулирования электроэнергетики, когда регулятор заранее устанавливает тарифы, условия доступа к электрической сети. Регулирование Ex- ante соответствует требованиям Директивы ЕС. Форма регулирования Ex-post - регулируемая компания сама устанавливает тарифы и условия доступа, которые регулятор может впоследствии изменить в случае жалоб.
И.А. НАСОНОВА, кандидат юридических наук, доцент (г. Воронеж)
УЧАСТНИКИ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА СО СТОРОНЫ ЗАЩИТЫ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ ЗАЩИТУ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ДРУГИХ СУБЪЕКТОВ
Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, С.Н. Махиной, кандидатом юридических наук, доцентом М.А. Асташовым.
Аннотация. В статье рассматриваются особенности, характерные для участников уголовного судопроизводства со стороныг защиты, осуществляющих защиту прав и законных интересов других субъектов в уголовном судопроизводстве России. Также исследуется юридический состав, необходимый для приобретения лицом правового статуса участника данной группыг. Рассматривается вопрос о пределах самостоятельности субъектов уголовного судопроизводства со стороны защиты, осуществляющих защиту прав и законных интересов других лиц.
Ключевые слова: защитник, участник процесса, обвиняемыгй, подозреваемый, гражданский ответчик, юридический состав, процессуальное положение, профессиональный субъект защитыг, непрофессиональный субъект защитыг, основныге формыг процессуальной деятельности.
I. A. NASONOVA, candidate of justice sciences, the assistant professor (Voronezh)
PARTICIPANTS OF CRIMINAL LEGAL PROCEEDINGS FROM THE PROTECTION, CARRYING OUT PROTECTION OF THE RIGHTS AND LEGITIMATE INTERESTS OF OTHER SUBJECTS
Abstract. In clause features, characteristic for participants of criminal legal proceedings from the protection, the rights carrying out protection and legitimate interests of other subjects in criminal legal
г 113
