CC BY
67
Государственное регулирование агробизнеса в условиях кризиса: опыт и проблемы
В.А. Шибайкин, к.эн, Саратовский ГАУ им. Н.И. Вавилова
Абсолютное большинство государств в мире рассматривает сельское хозяйство и продовольственный рынок как систему, не способную к полному саморегулированию и требующую поддержки для компенсации неизбежных потерь отрасли в рыночных условиях. Размер этой платы в отдельных странах достигает 70% стоимости продукции сельского хозяйства [1].
Аргументов увеличивающейся регулирующей роли государства несколько. Помимо стратегической роли сельского хозяйства в обеспечении продовольственной безопасности, агробизнес является основой сельских поселений, воспроизводящих природную среду и национальные ландшафты, народные традиции и образ жизни. Специфика отрасли заключается в пространственной рассредоточенности
производства, более высоком органомическом составе капитала, сезонности работ, многообразии форм деятельности. Разница в сроках затрат и получения продукции достигает в растениеводстве 10—12 месяцев, в животноводстве — двух лет и более.
В аграрной сфере проявляется неспособность рынка обеспечить производство важных благ в требуемых объёмах, устранять внешние экстерналии и противостоять монополии переработчиков и торговли. Несовершенство рынка нейтрализуется созданием соответствующих институциональных структур и участием государства в решении проблем.
Современные тенденции изменения аграрных политик характеризуются постепенным ограничением мер «жёлтой» корзины в пользу мероприятий, проводимых в рамках «зелёной» корзины, то есть приоритетом экологической и социальной направленности сельского хо-
зяйства. Требования ВТО обусловили переход в государственной помощи с поддержки производства к поддержке доходов фермеров через так называемые несвязанные меры. Теперь государственные выплаты привязаны к показателям базовых периодов (для США — 1995 г., для ЕС — 2000—2002 гг.), не стимулируют рост производства и подлежат постепенному сокращению.
В России система государственного регулирования агробизнеса за годы реформ претерпела существенные изменения. Её современный каркас заложен Федеральным законом от 29.12.2006 г. №264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» и Государственной программой «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 годы». Цели и инструменты государственной аграрной политики конкретизированы в федеральных целевых программах по социальному развитию села и сохранению и восстановлению плодородия почв, а также ряде отраслевых целевых программ. Госпрограмма закрепила на пять лет конкретные параметры финансовой поддержки отрасли, механизмы и индикаторы реализации мероприятий, в том числе меры таможеннотарифного регулирования, налоговой политики. В рамках этой программы субсидии, выделяемые сельскохозяйственным предприятиям России, в соответствии с принятыми федеральными и региональными законодательными актами идут по 76 направлениям, которые можно объединить в несколько групп (рис. 1).
7
6%
6
8%
2
18%
3
2%
4 32%
1 — содержание подведомственных структур;
2 — целевые субсидии и субвенции;
3 — затраты капитального характера;
4 — формирование и использование федерального фонда
семян;
5 — ФЦП «Повышение плодородия почв России»;
6 — ФЦП «Сохранение и восстановление плодородия почв
и агроландшафтов»;
7 — ФЦП «Социальное развитие села до 2012 г.»;
8 — Взнос в уставные капиталы кредитных организаций;
9 — Взнос в уставный капитал лизинговой компании;
10 — Прочие.
Рис. 1 - Направления финансирования АПК России
Почти треть расходов консолидированного бюджета направляется на формирование фонда семян, 18% приходится на целевые субсидии и субвенции. Более 7 млрд. руб. уходит на содержание государственного аппарата управления аграрной сферой. При этом большое количество направлений государственной поддержки ведёт к громоздкости системы контроля за бюджетными расходами, их дублированию. Это приводит агробизнес к волоките и административным барьерам при оформлении и получении субсидий.
В мировой практике уровень вмешательства государства в развитие аграрного сектора измеряется либо по показателям удельного веса сельского хозяйства в бюджетных расходах, либо при помощи индекса АМР (агрегированной меры поддержки). АМР представляет собой отношение суммы всех видов государственной помощи, прямо влияющей на доходы фермеров, к стоимости валовой продукции (валовому доходу) сельского хозяйства. Расчёты показывают, что совокупный уровень поддержки российского агробизнеса, как видно из рисунка 2, значительно ниже, чем во многих развитых странах — Канаде, США, а также в посткоммунистических странах. Так, удельный вес субсидий в выручке от реализации российских сельскохозяйственных товаропроизводителей составляет всего 7,6%, хотя и имеет тенденцию к увеличению (на 3 п.п. по сравнению с 2004 г.). В Саратовской области в 2007 г. аналогичный показатель по продукции животноводства составил 9%, растениеводства
— 5%, что свидетельствует о символичности данной поддержки.
Если в начале реформ основная нагрузка по финансированию поддержки ложилась на федеральный бюджет, то в настоящее время основной вклад в формирование консолидированных расходов на аграрный сектор вносит региональный бюджет. Так, в Саратовской области доля регионального бюджета в финансировании сельского хозяйства в 2005 г. составляла 65%, в 2006 г. — 63%, в 2007 г. — 60%, т.е. стала опять проявляться тенденция увеличения доли федеральных расходов [2].
По данным рейтинга крупнейших производителей сельскохозяйственной продукции [3] Всероссийского института аграрных проблем и информатики, Российское государство, несмотря на проведённую приватизацию, остаётся крупным собственником сельскохозяйственных организаций. Доля ГУПов, МУПов и предприятий, учредителями которых являются государственные и муниципальные органы власти, в общей численности крупных и средних сельскохозяйственных организаций (СХО) составляет 15%. При этом государственные и муниципальные агрохолдинги, преобладая по числу входящих в них СХО, численности занятых
Рис. 2 - Уровень бюджетной поддержки сельского хозяйства в 2002-2005 гг. (в % на единицу валового дохода)
и площади сельхозугодий, значительно отстают от негосударственных агрохолдингов по доле в выручке и особенно по доле в прибыли (21,1%
— негосударственные агрохолдинги и лишь 3,9%
— государственные). Наиболее рентабельны СХО, входящие в агрохолдинги с иностранными головными компаниями (25,9% — более чем вдвое выше среднего по крупным и средним СХО), наименее рентабельны — государственные агрохолдинги (4%). Муниципальные агрохолдинги убыточны (—12,5%). Это ещё раз подтверждает, что государство является менее эффективным собственником, чем бизнес.
Выбор между рынком и государством как противоположными механизмами координации является выбором между различными типами несовершенства: рыночный механизм предполагает трансакционные издержки рыночных сделок и эскалацию власти, а получение государством монопольного права на использование власти также приводит к росту трансакционных издержек внутри государственного аппарата. В связи с этим существуют пределы роста как рынка, так и государства, когда каждый из этих институтов выступает гарантом не во всех, а лишь в определенных взаимодействиях.
Таким образом, конструктивное решение проблемы предполагает признание наличия «провалов» обоих типов и сравнительный анализ эффективности альтернативных механизмов как результирующего прироста общественного благосостояния, баланса выгод и издержек разных групп экономических агентов.
Общий объём бюджетной поддержки сельского хозяйства на 2009 г. не только не уменьшен, а наоборот, увеличен более чем в полтора раза
— до 182,8 млрд. руб. Доля отрасли в финансировании антикризисных мер по разделу 2.2 «Поддержка отдельных отраслей экономики» составила почти 25%.
Предлагаемые меры сводятся, в основном, к совершенствованию действующих механизмов и порядков финансирования аграрного сектора, но именно эти механизмы и порядки не только не обеспечили стабилизации в сельском хозяйстве, эффективности его работы, но и привели к системному кризису.
Важный тезис касается ситуационности выбора. Не существует абсолютной границы государства и оптимальных размеров государственного вмешательства в экономическую и социальную жизнь безотносительно к конкретным историческим, геополитическим, национальным, отраслевым и временным условиям. Сельское хозяйство России имеет ряд существенных объективных и субъективных особенностей — ведение деятельности в климатических зонах рискованного земледелия и т.д. Эти особенности обусловливают глобальную неконкурентоспособность, т.е. ставят отечественного сельскохозяйственного производителя в худшие условия на рынке по сравнению с производителями развитых стран. Объективные межотраслевая и глобальная неконкурентоспособно-сти российского агробизнеса являются факторами существенного повышения планки государственного протекционизма, компенсирующего потери аграрной сферы. Третьим фактором усиления государственного регулирования в настоящее время становится экономический кризис и вступление экономики России в стадию рецессии.
Однако эффективность государства как регулятора агробизнеса связана не только с увеличением компенсирующего воздействия и оптимизации используемых инструментов и методов. Во-первых, для создания не только «большого», но и «сильного» государственного регулирования необходимо выработать единые критерии оценки эффективности использования средств господдержки и усилить контроль за их целевым использованием.
Во-вторых, объяснение причин кризиса только провалами рынка и обоснование таким образом необходимости расширения государственного вмешательства не вполне корректны. Существует угроза продвижения групповых интересов путём подмены понятий (вместо провала государства — провал рынка) [4]. Поэтому важно разрушить сложившийся стереотип восприятия государственного вмешательства как единственного способа преодоления кризиса.
Государственное вмешательство в экономику не является единственным способом преодоления «провалов» рынка. Помимо него, спектр альтернативных институциональных схем отраслевого регулирования агробизнеса включает в себя режимы саморегулирования (делегированного и добровольного), а также сорегулирования. Добровольное саморегулирование предполагает установление и поддержание правил субъектами отрасли без какого-либо одобрения или специальной защиты со стороны государства (за исключением общих норм контрактного права или норм, относящихся к объединениям хозяйствующих субъектов).
Мировой опыт показывает, что данные режимы в ряде случаев могут эффективно дополнять, а иногда и заменять государственное регулирование, обеспечивая снижение государственных расходов, большую гибкость и лучший учёт интересов участников рынка. К таким случаям относятся способность бизнеса создать правила, отвечающие общественным интересам, и способность эффективно контролировать соблюдение этих правил.
Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» [5] официально закрепил право союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей на участие в формировании и реализации государственной аграрной политики. На основании Закона разработан специальный регламент взаимодействия с ними, государство выделяет на их развитие по 300 млн. руб. ежегодно. Более 40 союзов и ассоциаций в сфере АПК заключили соглашения с Мин-сельхозом России по реализации мероприятий Государственной программы развития сельского хозяйства на 2008—2012 годы. Их представители вошли в состав экспертной комиссии по оценке реализации Госпрограммы в 2008 г. и подготовке первого национального доклада о ходе и результатах её реализации [6].
Однако, несмотря на осуществлённые шаги, привлечение ассоциаций производителей к участию в разработке и реализации аграрной политики остаётся на низком уровне, в то время как использование их институциональных и финансовых ресурсов могло бы существенно по-
высить эффективность государственного вмешательства на агропродовольственных рынках, стать эффективной формой частно-государственного партнёрства.
Помимо выработки государственной аграрной политики к сферам, в которых развитие сорегулирования возможно и оправдано с точки зрения интересов агробизнеса и общественных интересов в целом, можно отнести:
— разработку нормативных актов, целевых и антикризисных программ;
— разработку национальных стандартов;
— формирование ценовой политики на сырьё и конечную продукцию;
— координацию работы по внедрению научнотехнических программ, инноваций и технологической модернизации отрасли;
— мониторинг текущей ситуации на рынке, в т.ч. цен, себестоимости, объёмов переработки;
— стимулирование потребления продукции здорового образа жизни через социальную рекламу;
— выявление недобросовестных участников рынка, контроль за качеством выпускаемой продукции;
— частно-государственное партнёрство в реализации инвестиционных и социальных проектов.
Представляется, что привлечению ассоциаций к участию в государственной аграрной политике способствовала бы компенсация ассоциациям производителей, отвечающим требованиям Закона «О развитии сельского хозяйства», 50% расходов на разработку инициативных технических регламентов, на организацию собственных систем сбора и распространения рыночной информации, согласованных с Единой системой информационного обеспечения АПК, на финансирование аграрно-прикладных научных исследований, проводимых в интересах своих членов.
Литература
1. Государственная поддержка сельского хозяйства в Самарской области. URL: http://www.agro-inform.ru/2007/01/point.htm
2. Об областном бюджете за соответствующий период:закон Саратовской области [Электронный ресурс] URL: http:// www.saratov.gov.ru/budget/
3. Кто кормит Россию. Лучшие российские агрохолдинги достигли эффективности мировых лидеров // Российская Бизнес-газета.2007. 18 декабря (№ 634).
4. Шаститко А. Мировой финансовый кризис — возможность для ремонта институтов? // Вопросы экономики. 2008. №12. С. 136-137.
5. Развитии сельского хозяйства: федеральный закон — [Электронный ресурс] URL: http://www.government.ru/content/ governmentactivity/rfgovernmentdecisions/archive/2000/07/27/ imported-news898.htm
6. Перечень отраслевых союзов и ассоциаций АП К, заключивших соглашения с Минсельхозом России по реализации мероприятий Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 годы. URL: http://www.mcx.ru/documents
