CC BY
42ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
УДК 342.951
Н. В. Макарейко
Нижегородская академия МВД России
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
Анализируются вопросы нормативного правового закрепления мер государственного принуждения в Кодексе административного судопроизводства. Определено их соотношение с мерами других форм государственного принуждения. Поднимаются проблемы нормативного правового регулирования государственного принуждения в административном судопроизводстве.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, государственное принуждение, административное принуждение, процессуальное принуждение, меры административно-процессуального обеспечения.
STATE ENFORCEMET IN THE ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS
The issues of normative legal fixng of state enforcement measures in the Code of Administrative Proceedings are analyzed. Their correlation with measures of other forms of state coercion is determined. The problems of normative legal regulation of state enforcement in administrative court proceedings are considered.
K e y w o r d s: administrative proceedings, state coercion, administrative coercion, procedural coercion, measures of administrative and procedural support.
Проблема государственного принуждения при отправлении административного судопроизводства относится к числу актуальных, что предопределено рядом факторов. Во-первых -новизной данного института (только 15 сентября 2015 г. вступил в силу КАС РФ). Во-вторых, применение мер государственного принуждения, в административном судопроизводстве влечет за собой наступление правоограничений, и в связи с этим существует потребность в определении границ такого воздействия. В-третьих, в теории государственного принуждения существует определенный дисбаланс в исследовании государственного принуждения применяемого в отраслях материального и процессуального права в пользу отраслей материального права. В этом отношении существует потребность в комплексном исследовании государственного принуждения в административном судопроизводстве (далее - меры административно-процессуального принуждения). Для ее реализации необходимо разрешить ряд взаимосвязанных теоретических задач:
© Макарейко Н. В., 2017
- выработать определение понятия государственного принуждения в административном судопроизводстве;
- исследовать формы государственного принуждения в административном судопроизводстве, дать их содержательную характеристику;
- проанализировать основания применения мер государственного принуждения в административном судопроизводстве;
- рассмотреть связь мер государственного принуждения в административном судопроизводстве с другими формами государственного принуждения, применяемыми в отраслях материального и процессуального права.
Отправление административного судопроизводства предполагает создание и применение соответствующей системы принудительного обеспечения. Тем самым меры государственного принуждения в сфере административного судопроизводства должны выступать качественной разновидностью государственного принуждения и быть носителями признаков последней.
Совершенно закономерным и доказанным является выделение в системе государственного принуждения самостоятельной формы государственного принуждения - процессуального
принуждения (обеспечения). О. Э. Лейст, исходя из деления нормативного правового регулирования на материальное и процессуальное, давал обоснование наличию соответствующих форм государственного принуждения1. Он отталкивается от посылки необходимости наличия соответствующей формы государственного принуждения для качественной защиты процессуальных отношений, что предопределено спецификой названного вида правовых отношений, которые выступают в качестве объекта правовой охраны.
Данная позиция нашла поддержку в работах ряда теоретиков2, а также в отраслевой литературе. И. А. Галаган акцентировал внимание на обеспечительном характере процессуального принуждения: «Материально-правовые санкции -это основа такого явления, как государственное принуждение, а процедурно-процессуальные санкции - вспомогательные (курсив наш. -Н. М.), призванные способствовать обеспечению нормального хода процессуальной деятельности по применению, в частности, материально-правовых санкций»3.
Наряду с этим в общетеоретической и отраслевой литературе высказывается отличная точка зрения. Так, по мнению В. В. Серегиной, меры процессуального обеспечения являются составным элементом мер пресечения4. Данную позицию разделяет Д. В. Осинцев, который, используя в качестве основания классификации мер административного принуждения стадии развития угроз развития безопасности, не обособляет в качестве отдельного вида меры процессуального принуждения (обеспечения), а причисляет их к мерам пресечения5.
С предложенным подходом нельзя согласиться. Меры процессуального принуждения обладают индивидуальными родовыми особенностями и не могут быть сведены к мерам пресечения. Вместе с тем нельзя отрицать того обстоятельства, что в ряде случаев они выполняют пресе-кательную (прекращающую) функцию, но это не является основанием отрицания их видовой самостоятельности.
Меры административно-процессуального обеспечения имеют соответствующее нормативное основание, т. е. получили нормативное правовое закрепление в КАС РФ6. Законодатель, по его мнению, свел меры процессуального обеспечения в главу 11 КАС РФ, которая получила соответствующее название, что следует признать вполне обоснованным с позиции законодательной техники и свидетельствует в пользу значимости данных средств в решении задач административного судопроизводства (ст. 3 КАС РФ). При этом закреплены как система (виды) мер административно-процессуального обеспечения
(ст. 116 КАС РФ), так и основания и порядок их применения (ст. 117 КАС РФ), правовая характеристика отдельных мер (ст. 118-123 КАС РФ), что свидетельствует о реализации законодателем комплексного подхода7.
Меры административно-процессуального принуждения образуют соответствующую систему. Основоположник теории систем Л. Берталанфи определял систему как комплекс взаимосвязанных элементов8. Реализации системного подхода при закреплении административно-процессуального принуждения позволяет в максимальной степени сформировать систему правовой охраны в сфере административного судопроизводства.
На первый взгляд может сложиться представление, что они определены исключительно в ч. 2 ст. 116 КАС РФ и включают: 1) ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова; 2) предупреждение; 3) удаление из зала судебного заседания; 4) привод; 5) обязательство о явке; 6) судебный штраф. Вместе с тем анализ КАС РФ позволяет заключить, что закрепление мер государственного принуждения, применяемых при отправлении административного судопроизводства, не ограничено главой 11 КАС РФ.
Так, в главе 7 КАС РФ закреплены меры предварительной защиты по административному иску, которые также относятся к мерам государственного принуждения9. Так, М. Ю. Ста-рилов, анализируя данный институт, отмечает его новизну для административного процесса, необходимость и взаимосвязь с аналогичными институтами других процессуальных отраслей права: «Предварительная защита по административному иску во многом сравнима с обеспечением иска (мерами обеспечения иска) в гражданском или арбитражном процессуальном праве»10.
К мерам предварительной защиты по административному иску относятся: 1) приостановление полностью или в части действия оспариваемого решения; 2) запрещение совершать определенные действия; 3) иные меры предварительной защиты по административному иску. В данном случае можно говорить, что перечень данных мер является «открытым». Подобная законодательная неопределенность в некоторой мере была преодолена посредством правовой позиции Пленума Верховного Суда РФ, который отметил, что к иным мерам предварительной защиты, которые могут быть приняты судом, в частности, относятся: наложение ареста на имущество, принадлежащее административному ответчику и находящееся у него или других лиц; возложение на административного ответчика, других лиц, в том числе не являющихся участниками судебного
процесса, обязанности совершить определенные действия или воздержаться от совершения определенных действий; приостановление взыскания по исполнительному документу, оспариваемому в судебном порядке11.
К сожалению, меры процессуального принуждения предусмотрены и другими нормами КАС РФ. Так, ч. 6 ст. 144 КАС РФ закреплено устное замечание, которое является мерой административно-процессуального принуждения и применяется к лицам, нарушающим порядок в судебном заседании или не подчиняющимся законным распоряжениям председательствующего в судебном заседании. Аналогичная ситуация сложилась с такой важной правовосстанови-тельной мерой, как компенсация (глава 26 КАС РФ). Она применяется в том случае, когда суд установит факт, что государственным органом, организацией, должностным лицом нарушено право истца на производство в разумный срок, в том числе и досудебное производство по уголовному делу, право на исполнение судебного акта в разумный срок.
Рассмотрение мер административно-процессуального принуждения позволяет констатировать, что им свойственны как согласованность элементов, так и дезорганизация. Дезорганизация данной системы влечет за собой разрушение равновесия системы, негативным образом сказывается на функционировании административно-процессуального принуждения. Проявление дисфункциональности заключается в игнорировании таких принципов стабильности системы, как: 1) совместимость элементов между собой; 2) совместимость (включенность) элементов системы с самой этой системой (отношение часть-целое).
Анализ норм КАС РФ, закрепляющих административно-процессуальное принуждение, позволяет заключить, что целесообразно предпринять шаги по систематизации административно-процессуального принуждения путем внесения соответствующих дополнений в главу 11 КАС РФ, исключив их из других структурных элементов данного кодифицированного нормативного правового акта.
Меры административно-процессуального принуждения применяются при наличии соответствующих фактических оснований. Основание применения меры административно-процессуального принуждения имеет принципиально важное значение, так как запускает соответствующий принудительный механизм в рамках отправления административного судопроизводства. Среди правоведов отсутствует единство во взглядах по данной проблеме, которые при определенных отличиях могут быть сведены в две группы.
В соответствии с первым подходом единственным основанием применения государственного принуждения выступает правонарушение. «Применение самого государственного принуждения допустимо лишь в случае противоправного поведения и в связи с таким поведением. Никакими иными соображениями использование мер принуждения обосновать нельзя»12.
Представители второго подхода отмечают, что в качестве оснований применения мер государственного принуждения могут выступать как правонарушения, так и другие юридические факты. Так, О. Э. Лейст отмечал, что «ряд принудительных мер, применяемых государственными органами, вообще не связан с охраной правопорядка, а преследуют другие цели (например, принудительное освидетельствование и принудительное лечение лиц, страдающих определенными заболеваниями)»13.
Обращение к редакции ч. 1 ст. 117 КАС РФ позволяет сделать вывод, что на законодательном уровне получил закрепление первый подход, так как определено, что меры процессуального принуждения применяются немедленно после совершения лицом соответствующего нарушения. Вместе с тем такой подход уместен, если меры административно-процессуального принуждения ограничивать исключительно главой 11 КАС РФ. Если же включить в их перечень и те, которые находятся в других главах КАС РФ, то можно констатировать, что наряду с правонарушениями, допущенными при отправлении административного судопроизводства, основаниями применения мер административно-процессуального принуждения могут выступать и другие юридические факты. Например, ч. 1 ст. 85 КАС РФ установлены следующие основания применения мер предварительной защиты по административному иску: 1) при наличии явной опасности нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление; 2) если защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер. По сути, в данном случае речь идет о правовой презумпции, которая рассматривается как «предположение о наличии или об отсутствии предметов, связей, явлений, основанное на связи между ними и предметом, связями, явлениями наличными, подтвержденными жизненной практикой»14.
Принимая во внимание вероятностный характер правовой презумпции как основания применения мер предварительной защиты по административному иску, следует исходить из
того, что опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц должна носить при этом явный характер в данный временной период и не могут быть устранены без применения названных мер.
При отсутствии соответствующих оснований применение мер защиты недопустимо. Так, Верховным Судом РФ было отказано в удовлетворении ходатайства Д. Ю. Дойхена о применении меры предварительной защиты по административному иску Д. Ю. Дойхена о признании недействительной позиции 717 Изменений, которые вносятся в перечень иного имущества, планируемого к приватизации в 2014-2016 гг., раздела II прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 гг., утвержденных распоряжением Правительства РФ от 18 июля 2015 г. № 1404-р. Основанием для принятия такого решения явилось то, что обстоятельств, свидетельствующих о существовании явной опасности нарушения прав, свобод и законных интересов Д. Ю. Дойхена либо невозможности или затруднительности их защиты без принятия мер предварительной защиты по административному иску, данным субъектом не было приведено и документально не подтверждено. Наряду с этим оспариваемое распоряжение не является нормативным правовым актом15.
Применение мер административно-процессуального принуждения влечет наступление соответствующих правоограничений. Закрепленные в законодательстве меры административно-процессуального принуждения содержат определенный правоограничительный потенциал, который реализуется путем применения соответствующей меры и приводит к конкретному урону, лишению, претерпеваемому субъектом, в отношении которого применяется государственное принуждение. Так, Д. Н. Нохрин при рассмотрении особенностей гражданско-процессуального принуждения отмечает, что при их реализации наступают «неблагоприятные последствия»16.
Очевидно, что правоограничения являются той движущей силой, которая заставляет принуждаемого изменить свое поведение в интересах принуждающего. В связи с этим необходимо обратить внимание на границы применения соответствующих мер, так как у правоприменителя имеется потенциальная возможность для усмотрения, а следовательно, на регулирование интенсивности наступления соответствующих лишений. При этом опасность представляет как минимальный объем правоограничений, вплоть до отказа от применения мер принуждения, так и максимальный, который, находясь в рамках
действующего законодательства, не соответствует тем целям, для достижения которых они применяются. Здесь существует проблема научного обоснования критериев пределов административно-процессуального принуждения, их нормативного правового закрепления и итоговой реализации.
Меры административно-процессуального принуждения применяются судом. Статьями 85, 117 КАС РФ определено, что данные меры применяются судом, т. е. он выступает тем субъектом, который, по сути, монополизирует права на их применение. Реализация мер административно-процессуального принуждения судом как уполномоченным субъектом является одним из важнейших критериев, который дает возможность отличить его от государственного произвола в данной сфере. Применение данных мер неуполномоченным субъектом влечет за собой признание акта применения названных мер ничтожным.
Меры административно-процессуального принуждения применяются в установленном процессуальном порядке. Данный признак находится в тесной взаимосвязи с предыдущим. Соблюдение процессуального порядка является одной из важных гарантий законности их применения. И. В. Панова акцентировала внимание на значимости процессуальной формы для юридической деятельности: «Юридическая деятельность является самостоятельной системой и представляет собой целенаправленную деятельность, которая в качестве основных интегральных факторов имеет цели, задачи, процессуальную форму. Процессуальная форма, как одна из главных систематизирующих факторов, упорядочивает все элементы содержания, обусловливает их организацию и взаимодействие, создает необходимый правовой режим для продуктивного ее осуществления»17.
Частями 3 и 4 ст. 117 КАС РФ определен порядок применения мер процессуального принуждения и их последующего оформления, что указывается судом в протоколе судебного заседания, а возражения лица, в отношении которого приняты такие меры, заносятся в протокол судебного заседания. О применении мер процессуального принуждения суд выносит определение. Учитывая различный правоогра-ничительный потенциал мер административно-процессуального принуждения предусмотрен упрощенный порядок их применения. Верховный Суд РФ определил, что применение такой меры процессуального принуждения, как ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова, не требует вынесения определения в виде отдельного судебного акта.
Разрешение вопроса о применении данной меры осуществляется председательствующим в судебном заседании, о чем указывается в протоколе судебного заседания18.
Административно-процессуальное принуждение носит целенаправленный характер. В самом общем виде цель рассматривается как «предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлено действие. ...Цель может стать силой, изменяющей действительность, только во взаимосвязи с определенными средствами, необходимыми для ее практической реализации»19. Цель административно-процессуального принуждения заключается в обеспечении должного процессуального порядка, что достигается посредством применения соответствующих мер.
В свою очередь, определенному виду мер административно-процессуального обеспечения свойственны соответствующие цели. Так, ч. 1 ст. 85 КАС РФ определено, что целью мер предварительной защиты по административному иску является защита прав, свобод и законных интересов административного истца, лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц, а также неопределенного круга лиц. Очевидно, что законодатель в общем виде сформулировал цель мер предварительной защиты по административному иску. О. А. Ястребов отмечал, что их предназначение состоит в том, чтобы:
«- предотвратить причинение вреда правам и законным интересам, в защиту которых заявлен административный иск;
- предотвратить действие в отношении административного истца неправомерных административных актов;
- обеспечить получение судом необходимых доказательств;
- исключить обстоятельства, способные затруднить или сделать невозможным реальное исполнение судебного решения по административному делу»20.
Законодателем при конструировании главы 11 КАС РФ не определена цель данного вида мер принуждения. Анализ содержания мер административно-процессуального принуждения, закрепленных в ст. 116 КАС РФ, позволяет констатировать, что данные меры ориентированы на достижение следующих целей: предупреждение нарушений законодательства об административном судопроизводстве; наказание лица, совершившего правонарушение при отправлении административного судопроизводства; обеспечение своевременного и правильного рассмотрения соответствующего дела.
Отдельная мера административно-процессуального обеспечения направлена на достижение
конкретной цели, что в конечном итоге приводит к упрочению процессуального порядка в административном судопроизводстве.
Изложенное позволяет определить административно-процессуальное принуждение как применяемый судом в установленном процессуальном порядке в отношении участников административного судопроизводства метод государственного управления, заключающийся в применении соответствующих мер, влекущих наступление лишений личного, материального или организационного характера в целях обеспечения процессуального порядка.
Взыскательный читатель, ознакомившись со статьей, увидит, что далеко не все задачи, анонсированные вначале, нашли свое разрешение. Объем статьи, к сожалению, не позволяет в полной мере осветить актуальные аспекты проблемы государственного принуждения в сфере административного судопроизводства. В своих будущих публикациях мы обратимся к дальнейшему исследованию данной проблематики, которая является актуальной, имеет значительные научные и практические перспективы.
1 См.: Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). М., 1981. С. 102-103.
2 См.: Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М., 2008. С. 39 ; Кожевников С. Н. Государственное принуждение : регулятивно-охранительное назначение, формы // Рос. юрид. журнал. 2011. № 2. С. 26.
3 Процессуальные нормы и отношения в советском праве / науч. ред. И. А. Галаган. Воронеж, 1985. С. 70.
4 См.: Серегина В. В. Государственное принуждение по советскому праву. Воронеж, 1991. С. 90-94.
5 См.: Осинцев Д. В. Методы государственного управления (административно-правовой аспект). Екатеринбург, 2013. С. 161-166.
6 В рамках заявленной статьи предметом исследования будут выступать меры, предусмотренные КАС РФ. Авторская позиция основывается на том, что с учетом уровня систематизации российского административно-процессуального законодательства, источниками мер административно-процессуального обеспечения наряду с КАС РФ выступают КоАП РФ и другие нормативные правовые акты, что актуализирует проблему их систематизации.
7 В дальнейшем мы обратимся к характеристике системы мер процессуального принуждения.
8 См.: Bertalanffy L. An Outline of General System Theory // British Journal for the Philosophy of Science. 1950. Vol. 1.
9 См.: Лупарев Е. Б. Соотносимость и соразмерность мер предварительной защиты по административному иску // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2015. № 3 (22). С. 97-103 ; Соколов А. Ю., Лакаев О. А. Правовая регламентация мер предварительной защиты по административному иску // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2015. № 4 (23). С. 183-189 ; Старилов М. Ю. Меры предварительной защиты по администратвиному иску как
новый процессуально-правовой институт: из цивилисти-ческого процесса в административный // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2017. № 1. С. 183-189 ; Ястребов О. А. Меры предварительной защиты как институт административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2016. № 12. С. 13-18.
10 Старилов М. Ю. Указ. соч. С. 73.
11 Пункт 27 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых опросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Рос. газета. 2016. 3 окт.
12 Фарукшин М. Х. Вопросы общей теории юридической ответственности // Изд. вузов : Правоведение. 1969. № 4. С. 29-30.
13 Лейст О. Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 30.
14 Бабаев В. К. Презумпции в советском праве. Горький, 1974. С. 14.
15 Об отказе в удовлетворении ходатайства о применении меры предварительной защиты по административ-
ному иску о признании недействительной позиции 717 Изменений, утв. распоряжением Правительства РФ от 18 января 2015 г. № 1404-р. : определение Верховного Суда РФ от 29 декабря 2015 г. № АКПИ15-1551. Документ опубликован не был.
16 Нохрин Д. Н. Государственное принуждение в гражданском судопроизводстве. М., 2009. С. 30.
17 Панова И. В. Юридический процесс: понятие, структура, виды // Правовая наука и реформа юридического образования : сб. науч. трудов. Вып. 9: Новое законодательство Российской Федерации : проблемы становления и развития. Воронеж, 1998. С. 143.
18 Пункт 44 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых опросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Рос. газета. 2016. 3 окт.
19 Философский словарь / под ред. И. Т. Фролова. 5-е изд. М., 1987. С. 534.
20 Ястребов О. А. Указ. соч. С. 14.
Нижегородская академия МВД России
Макарейко Н. В., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного права и процесса
e-mail: makareiko_nik@mail.ru тел.: 8 (831) 421-72-11
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Makareiko N. V., Doctor of Legal Sciences, Associate Professor, Professor of the Administrative Law and Process Department
e-mail: makareiko_nik@mail.ru tel.: 8(831)421-72-11
