CC BY
297
ОТРЯСЛЕЙЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЯЧКИ И ПРЯКТИКИ
УДК 342
Макарейко Николай Владимирович Makareyko Nikolay Vladimirovich
кандидат юридических наук, доцент, докторант кафедры теории и истории государства и права Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
candidate of sciences (law), doctoral candidate of the Department of theory and history of state and law Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Меры административно-процессуального обеспечения в административном судопроизводстве
Measures ensuring administrative procedure in administrative proceedings
В статье рассмотрены дискуссионные вопросы нормативного правового закрепления мер административно-процессуального обеспечения, применяемых при отправлении административного судопроизводства.
Ключевые слова: административное судопроизводство, государственное принуждение, меры административно-процессуального обеспечения.
The article discusses controversial issues of normative legal consolidation measures ensuring administrative procedure in administrative proceedings.
Keywords: administrative proceedings, state coercion, measures ensuring administrative procedure in administrative proceedings.
Одной из значимых законодательных новелл текущего года явилось принятие и вступление в силу с 15 сентября 2015 года Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ). Это стало значимым шагом на пути формирования правового государства, что обусловлено формированием процессуального механизма защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в сфере административных и иных публичных отношений.
Принятие КАС РФ позволило провести кодификацию значимого объема нормативного материала, который регламентировал отношения, связанные с отправлением правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений. Такое законодательное решение направлено на повышение эффективности судебной власти, разрешение задач административного судопроизводства, определенных статьей 3 КАС РФ. Следует иметь в виду, что концептуальным положением судебной реформы в Российской Федерации является создание независимой судебной власти, способной эффективно защитить права и свободы человека и гражданина [1].
Вместе с тем, развитие процессуальных отношений, формирование новых процессуаль-
ных моделей, модернизация ранее существующих не только создает условия для защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, но и возможности для злоупотребления со стороны отдельных участников судебного процесса. В связи с этим возрастает проблема поиска, критического осмысления [2] и применения средств предупреждения и прекращения процессуальных нарушений. Важным средством противодействия такому поведению выступает государственное принуждение. Оно призвано нормализовать ситуацию и в итоге повысить эффективность отправления административного судопроизводства.
В научной литературе меры, применяемые в сфере процессуальных отношений, получили название процессуального обеспечения. Вместе с тем, выделение мер процессуального обеспечения в качестве самостоятельной формы государственного принуждения признается далеко не всеми правоведами и носит дискуссионный характер. Очевидно, что дифференциация правового регулирования на материальное и процессуальное предопределило наличие соответствующих форм государственного принуждения [3, с. 102—103]. Своеобразие
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2016, № 1 (33)
139
Макарейко Н.В. Меры административно-процессуального обеспечения в административном судопроизводстве
Макарейко Н.В. Меры административно-процессуального обеспечения в административном судопроизводстве
ОТРЯСЯЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ нячки И ПРЯКТИКИ
процессуальных отношений как объекта правового регулирования и обусловило наличие качественно обособленной формы государственного принуждения, в качестве которой выступает процессуальное обеспечение.
По мнению С.Н. Кожевникова, выделение процессуального обеспечения в системе государственного принуждения наряду с мерами предупреждения, пресечения, правовосстановления, юридической ответственности основывается на действующем законодательстве [4, с. 26]. Профессор Н.В. Витрук, рассматривая систему государственного принуждения, пишет: «В общей теории права и в отраслевых науках наряду с мерами юридической ответственности выделяют и другие формы государственного принуждения, а именно: меры профилактики (меры предупреждения, превенции); меры пресечения, меры процессуального обеспечения (курсив наш. — Н.М.); меры чрезвычайной (экстраординальной) правовой охраны; меры защиты и др.» [5, с. 39].
Авторы, отрицающие самостоятельный статус процессуального обеспечения, чаще всего относят его к мерам пресечения. Такая позиция объясняется тем, что в ряде случаев данные меры направлены на прекращения противоправных деяний в области процессуальных отношений. Примером является точка зрения
В.В. Серегиной, которая относит и рассматривает меры процессуального обеспечения в системе мер пресечения [6, с. 90—94]. Схожую позицию разделяют отдельные авторы в отраслевой литературе. Например, Д.В. Осинцев, который, задействуя критерий стадии развития угроз развития безопасности, в системе мер административного принуждения отказался от выделения мер процессуального обеспечения в отдельную группу, а рассматривает их в рамках мер пресечения [7, с. 161—166].
Некоторые авторы считают, что мерам процессуального обеспечения наряду с обеспечительными целями присущи и пресекательные. Так, при анализе мер принуждения, предусмотренных главой 27 КоАП РФ, в учебной литературе отмечают, что они «одновременно выполняют функции процессуальных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Это меры двойного назначения: и пресечения, и процессуального обеспечения» [8, с. 312]. Следует согласиться, что между мерами процессуального обеспечения и пресечения существует связь, но их отождествление является ошибкой и не способствует познанию их специфики, что не-
гативным образом сказывается на практике их применения.
Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики позволяет заключить, что меры процессуального обеспечения являются самостоятельной формой государственного принуждения. В качестве аргументов можно привести следующее. Во-первых, для них характерна своеобразная цель применения, которой выступает обеспечение процессуального правопорядка. Во-вторых, они применяются в рамках процессуальных отношений. В-третьих, их отличает собственная система. В-четвертых, они закрепляются в процессуальном законодательстве. В-пятых, они применяются уполномоченными субъектами процессуальных отношений. Очевидно, что можно продолжить приводить аргументы в пользу самостоятельности данной формы государственного принуждения, вместе с тем, правотворческая правоприменительная практика выступает наиболее убедительным доводом в пользу самостоятельного статуса мер процессуального обеспечения.
Меры процессуального обеспечения являются далеко не однородным явлением. Их дифференциация предопределяется прежде всего нормативным правовым основанием. В этой связи можно выделить меры процессуального обеспечения, регламентированные нормами административно-процессуального, арбитражно-процессуального, гражданско-процессуального и уголовно-процессуального законодательства. Формируя соответствующую отрасль процессуального законодательства, субъект правотворчества принимает меры по созданию соответствующей системы мер государственного принуждения, которые направлены на создание условий для решения соответствующих процессуальных задач.
Развитие процессуального законодательства и, прежде всего, административно-процессуального предопределило повышенное внимание к данной проблематике на страницах научной и учебной литературы. Анализ научной литературы, посвященной рассмотрению мер административно-процессуального обеспечения, позволяет заключить, что наиболее часто объектом изучения выступали меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Такое положение имеет под собой вполне логическое объяснение. Во-первых, данная группа мер получила закрепление в кодифицированном законодательстве (КоАП РФ, ранее КоАП РСФСР). Во-вторых, эти
140
Юридическая наука и практика
ОТРЯСЛЕЙЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЯЧКИ И ПРЯКТИКИ
меры наиболее часто применялись и применяются сотрудниками органов внутренних дел, а ученые, работающие в системе МВД, активно занимаются изучением специфики данных мер процессуального обеспечения.
Изменение административно-процессуального законодательства, на что нами было обращено внимание в начале статьи, требует преодоления существующего пробела, и в связи с этим обращение к мерам административно-процессуального обеспечения, предусмотренным КАС РФ, является вполне закономерным.
Меры процессуального обеспечения в КАС РФ сведены в главу 11, которая получила название «Меры процессуального принуждения». С точки зрения законодательной техники с таким решением можно согласиться. В законодательстве дано определение понятия мер процессуального принуждения, под которыми понимаются «установленные настоящим Кодексом действия, которые применяются к лицам, нарушившим установленные в суде правила и препятствующим осуществлению административного судопроизводства» (ч. 1 ст. 116 КАС РФ). Вполне логичным является законодательное закрепление системы мер процессуального принуждения, которая включает следующие виды мер: 1) ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова; 2) предупреждение; 3) удаление из зала судебного заседания; 4) привод; 5) обязательство о явке; 6) судебный штраф.
В статье 117 КАС РФ закреплен общий механизм применения мер процессуального принуждения. В частности, определено, что они должны применяться немедленно после совершения лицом соответствующего правонарушения. Это позволяет сделать вывод, что в качестве единственного основания их применения выступает факт совершения правонарушения при отправлении административного судопроизводства. Наряду с этим закреплен важный принцип применения мер процессуального принуждения, а именно оперативность. Между обнаружением факта совершения правонарушения и соответствующим правовым реагированием судьи должен пройти минимальный временной промежуток. Очевидно, такое законодательное решение предопределено потребностью обеспечения должного правового порядка при отправлении административного судопроизводства. Важной гарантией прав принуждаемых является возможность применения только одной меры процессуального принуждения. В связи с этим
можно сделать вывод, что все меры процессуального принуждения, предусмотренные КАС РФ, относятся исключительно к основным, хотя это не получило официального нормативного правового закрепления, но такой вывод логически следует из буквального толкования текста закона.
Частями 3 и 4 статьи 117 КАС РФ определен порядок документального оформления применения отдельных мер процессуального принуждения. При этом субъект, в отношении которого применены меры процессуального принуждения, имеет право обжаловать подобное решение судьи, что является весомой гарантией обеспечения законности в ходе применения данных мер государственного принуждения. В статьях 118—123 КАС РФ дается характеристика отдельныхмер процессуального принуждения.
Рассмотрение мер государственного принуждения, закрепленных в главе 11 КАС РФ, ставит вопрос — сведены ли все меры административно-процессуального обеспечения в данный раздел или нет? К сожалению, ответить на этот вопрос утвердительно не представляется возможным. Об этом свидетельствуют, прежде всего, меры, изложенные в главе 7 КАС РФ «Меры предварительной защиты по административному иску». Данные меры направлены на защиту прав, свобод и законных интересов административного истца и он же выступает инициатором их применения. В этих целях суд в соответствие счастью 2 статьи 85 КАС РФ может полностью или частично запретить совершать определенные действия, а также принять иные меры предварительной защиты. Наличие данных мер процессуального обеспечения продиктовано необходимостью создания условий для дальнейшего рассмотрения административного иска по существу, так как время с момента его заявления и до вынесения итогового решения позволяет административному ответчику причинить значительный урон правам, свободам и законным интересам административного истца и лишить потенциальной возможности реального исполнения судебного акта.
Сравнительный анализ процессуального законодательства позволяет заключить, что подобные меры предусмотрены и в других отраслях процессуального законодательства. Так, главой 8 АПК РФ закреплены обеспечительные меры, применяемые в рамках арбитражного судопроизводства. Они направлены на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя. Эти меры могут быть применены как по инициативе истца, так и иныхучастников арбит-
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2016, № 1 (33)
1П1
Макарейко Н.В. Меры административно-процессуального обеспечения в административном судопроизводстве
Макарейко Н.В. Меры административно-процессуального обеспечения в административном судопроизводстве
ОТРЯСЯЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ нячки И ПРЯКТИКИ
ражного процесса. При этом такое принудительное реагирование допускается на любой стадии арбитражного процесса. Целью в этом случае является затруднение или невозможность исполнения судебного акта, предотвращение причинения значительного ущерба заявителю.
Обращает на себя внимание, что в отличие от КАС РФ законодатель в статье 91 АПК РФ определил систему обеспечительных мер. Вместе с тем, этот перечень является «открытым», так как суд вправе применить и иные обеспечительные меры, а также одновременно может быть принято несколько обеспечительных мер. Такое законодательное решение представляет широкие возможности для судебного усмотрения, позволяет более качественно обеспечивать последующую деятельность по исполнению судебных решений. Вместе с тем, заключает в себе существенную опасность, так как суд в этом случае имеет реальную возможность для злоупотребления.
Мы считаем, что отказ законодателя от закрепления системы мер предварительной защиты по административному иску является существенным технико-юридическим дефектом и во многом будет провоцировать юридические ошибки. Вместе с тем, законодатель все же закрепил отдельные меры предварительной защиты. Так, статьей 211 КАС РФ предусмотрена такая мера принуждения, как запрет применения оспариваемого нормативного правового акта или его положений. Он может быть применен в качестве меры предварительной защиты по административному иску об оспаривании нормативного правового акта.
В качестве меры предварительной защиты по административному иску о признании незаконными решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями в соответствии со статьей 223 КАС РФ возможно применение приостановления действия оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановление совершения в отношении административного истца оспариваемого действия. В свою очередь, в качестве меры предварительной защиты по административному иску о взыскании обязательных платежей и санкций может быть наложение ареста на имущество административного ответчика, но при этом его размер не должен превышать объема заявленныхтребований (ст. 288 КАС РФ).
Анализ норм КАС РФ позволяет заключить, что и другие меры государственного принуждения не получили закрепления в главе 11
КАС РФ. Например, частью 6 статьи 144 КАС РФ предусмотрено применение устного замечания. Закономерно возникает вопрос, а является ли данная мера принудительной или ее следует отнести к мерам убеждения? По нашему мнению, она обладает всеми признаками, которые позволяют сделать вывод о ее принудительном характере. Во-первых, ее фактическим основанием является нарушение порядка в судебном заседании или неподчинение законным распоряжениям председательствующего в судебном заседании, то есть правонарушение. Во-вторых, применяется к лицам, участвующим в административном судопроизводстве. В-третьих, она может предварять применение мер процессуального принуждения. Это позволяет сделать вывод о том, что устное замечание целесообразно включить в статью 116 КАС РФ, закрепляющую систему мер процессуального принуждения.
Аналогичная ситуация сложилась с такой важной правовосстановительной мерой, установленной статьей 259 КАС РФ, как компенсация. Она применяется в том случае, когда суд установит факт, что государственным органом, организацией, должностным лицом нарушено право истца на производство в разумный срок, в том числе и досудебное производство по уголовному делу, право на исполнение судебного акта в разумный срок.
Говоря о проблемах процессуального принуждения при отправлении административного судопроизводства, нельзя обойти стороной такой проблемный вопрос, как обоснованность включения в систему данных мер судебного штрафа. Это связано с тем, что административный штраф является средством реализации такой формы государственного принуждения, как юридическая ответственность. Об этом свидетельствуют, в частности, статья 3.5 КоАП РФ, статья 46 УК РФ.
Мы разделяем по этому вопросу позицию
С.Л. Кондратьевой: «Юридическая ответственность — всегда институт материального права, реализующийся в соответствующей процессуальной форме... Юридическая ответственность есть развивающееся материальное правоохранительное отношение» [9, с. 4—5].
Наряду с этим имеет место отличная точка зрения, сторонники которой считают, что целесообразно расширить типологизацию юридической ответственности путем включения в нее процессуальной ответственности. В этой связи А.А. Павлушина отмечает: «Выделение самостоятельной процессуальной ответственности
142
Юридическая наука и практика
ОТРЯСЯЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЯЧКИ И ПРЯКТИКИ
есть также не что иное, как «укрупненная» типология ответственности, несущая больше научного смысла, чем просто указание на предметную область действия, как классификационный признак» [10, с. 397]. С такой позицией согласиться нельзя. Это обусловлено материальноправовой природой института юридической ответственности, ее универсальным характером, способностью обеспечивать правопорядок в различных сферах, в том числе и процессуальных отношений.
С нами солидарен Д.Н. Нохрин, который при анализе проблемы государственного принуждения в гражданском судопроизводстве отметил, что «лишено достаточных оснований объединение мер ответственности, предусмотренных ГПК РФ, в новый самостоятельный вид юридической ответственности — гражданско-процессуальную ответственность. Правомерным и заслуживающим внимания является выделение категории “ответственность в гражданском судопроизводстве”» [11, с. 84]. Автор приходит к закономерному выводу, что в сфере гражданского судопроизводства применяются меры юридической ответственности и других форм государственного принуждения. В связи с этим следует говорить не о гражданско-процессуальной ответственности, а об ответственности в гражданском судопроизводстве.
К сожалению, законодатель в КАС РФ закрепил нормы ответственности, то есть использовал модель, реализованную в арбитражном (ст. 119—120, 330—332 АПК РФ), гражданском (ч. 3 ст. 57; ч. 2 ст. 140; ст. 159, абз. 2 ч. 4 ст. 162;
ч. 2 ст. 168; ч. 2 ст. 226; ч. 4 ст. 246; ч. 2 ст. 249 ГПК РФ) и уголовном судопроизводстве (ст. 118 УПК РФ). На первый взгляд может показаться, что процессуальное законодательство свидетельствует в пользу самостоятельного статуса института процессуальной ответственности, мы же считаем, что имеет место существенная технико-юридическая проблема, которая игнорируется законодателем.
Анализируя вопрос нормативного правового наложение судебного штрафа в ходе отправления административного судопроизводства, нельзя обойти вниманием вопрос его размеров. Сравнительно-правовой анализ штрафов, установленных в области арбитражного, гражданского, уголовного и административного судопроизводств, позволяет сделать вывод, что размер штрафа в области административного судопроизводства значительно выше. Дает ли это основание сделать вывод, что отношения в области административного судопроизводства
более значимые по сравнению с другими процессуальными отношениями? Очевидно, что это не так и в этой связи существует необходимость обеспечения соответствия между значимостью объекта правоохраны и применяемыми штрафными санкциями.
Проанализировав нормы главы 17 КоАП РФ, мы пришли к выводу, что ответственность, установленная рядом норм данной главы, направлена на охрану установленного порядка деятельности суда (ст. 17.3 КоАП РФ). Аргументом в пользу нашей позиции является то, что субъект правонарушения — участники процессуальных отношений. В связи с этим процессуальное законодательство целесообразно «освободить» от норм, устанавливающих юридическую ответственность.
Нашу позицию разделяет П.П. Серков: «К признанию же процессуальной ответственности как вида юридической ответственности нет правовых предпосылок и объективной необходимости. Действующие нормы уже свидетельствуют о неоправданном усложнении доктрины юридической ответственности» [12, с. 421].
Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы.
1. Институт принуждения в административном судопроизводстве нуждается в совершенствовании.
2. Необходимо расширить систему мер процессуального принуждения, предусмотренных главой 11 КАС РФ, путем включения мер предварительной защиты по административному иску.
3. Целесообразно унифицировать процессуальный порядок применения мер процессуального принуждения.
4. Необходимо «освободить» процессуальные отрасли права от норм, устанавливающих ответственность за нарушения установленного порядка отправления судопроизводства.
5. Реформирование правового регулирования института государственного принуждения позволит повысит эффективность отправления административного судопроизводства.
Примечания
1. О парламентских слушаниях «О ходе реализации концептуальных положений судебной реформы в Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 24 декабря 1998 г. № 569-СФ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 1, ст. 51.
2. Ремизов П.В. Критика законодательства: теория, практика, техника: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2012.
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2016, № 1 (33)
143
Макарейко Н.В. Меры административно-процессуального обеспечения в административном судопроизводстве
Макарейко Н.В. Меры административно-процессуального обеспечения в административном судопроизводстве
ОТРЯСЯЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ нячки И ПРЯКТИКИ
3. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). М., 1981.
4. Кожевников С.Н. Государственное принуждение: регулятивно-охранительное назначение, формы // Российский юридический журнал. 2011. № 2.
5. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности: монография. М., 2008.
6. Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. Воронеж, 1991.
7. Осинцев Д.В. Методы государственного управления (административно-правовой аспект): монография. Екатеринбург, 2013.
8. Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999.
9. Кондратьева С.Л. Юридическая ответственность: соотношение норм материального и процессуального права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.
10. Павлушина А.А. Теория юридического процесса: итоги, проблемы, перспективы развития / под ред. В.М. Ведяхина. Самара, 2005.
11. Нохрин Д.Г. Государственное принуждение в гражданском судопроизводстве: монография. М., 2009.
12. Серков П.П. Административная ответственности в российском праве: современное осмысление и новые подходы: монография. М., 2012.
Notes
1. On the parliamentary hearings On the implementation of the conceptual provisions of the judicial reform
in the Russian Federation: resolution of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation of December 24, 1998 № 569-SF // Collection of legislative acts of the RF 1999. № 1, art. 51.
2. RemizovP.V. Legislative criticism: theory, practice, technique: dissertation... candidate of legal sciences. Nizhny Novgorod, 2012.
3. Leist O.E. Sanctions and responsibility in Soviet law (theoretical problems). Moscow, 1981.
4. Kozhevnikov S.N. State compulsion: the regulatory and protective purpose, form // Russian legal magazine. 2011. № 2.
5. Vitruk N. V. The general theory of legal responsibility: monograph. Moscow, 2008.
6. Seregina V. V. State compulsion by the Soviet right. Voronezh, 1991.
7. Osintsev D.V. Methods of public administration (administrative-legal aspect): monograph. Ekaterinburg, 2013.
8. Administrative law: the textbook / ed. Y.M. Kozlov, L.L. Popov. Moscow, 1999.
9. Kondratieva S.L. Legal liability: the ratio of material and procedural law: author's abstract... candidate of legal sciences. Moscow, 1998.
10. Pavlushina A.A. The theory of the legal process: results, problems and prospects of development / ed. V.M. Vedyahin. Samara, 2005.
11. Nokhrin D.G. State coercion in civil proceedings: a monograph. Moscow, 2009.
12. Serkov P.P. Administrative responsibility in the Russian law: current understanding and new approaches: a monograph. Moscow, 2012.
144
Юридическая наука и практика
