CC BY-NC-ND
35
М.Ю. Погудаева
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1890-1915 гг.).
Одной из важнейших форм участия государства в экономике является государственное предпринимательство. Это особый вид предпринимательской деятельности, осуществляемый в рамках госсектора и связанный с участием госпредприятий в производстве и реализации товаров и услуг. При этом государство выступает самостоятельным субъектом хозяйствования, реализуя определенные общенациональные цели: структурную перестройку производства; смягчение отраслевых и территориальных диспропорций; стимулирование научно-технического прогресса; повышение эффективности экономики.
Государство в России традиционно являлось крупным самостоятельным субъектом хозяйствования. С наступлением эпохи капитализма экономическая деятельность государства претерпела существенные изменения: ее рамки расширились, структура усложнилась, она стала приобретать рыночный характер, возросла роль государственного предпринимательства. Данные процессы можно объяснить «неразвитостью внутреннего накопления капитала, слабостью частнокапиталистической промышленности, необходимостью для государства брать на себя некоторые хозяйственные функции и задачи, которые в развитых капиталистических странах с большим накоплением брал на себя частный капитал».
Как следует из официальных документов государственных ведомств и высказываний их руководителей, на госпредпринимательство возлагались следующие функции:
участие в преодолении технико-экономической отсталости страны и структурная перестройка экономики. Важнейшее значение при этом придавалось строительству и эксплуатации железных дорог, которые должны были связать промышленные центры и основные регионы страны, вызвать рост таких базовых отраслей промышленности, как угольная, железоруд-
М.Ю. Погудаева
ная, металлургическая и машиностроительная. Государство непосредственно осуществляло железнодорожное строительство, сдавало территории в концессии частным обществам для прокладывания железнодорожного полотна с последующим их частичным выкупом. За счет казны была создана сеть почто-во-телеграфной связи, организована агротехническая помощь сельскому хозяйству (опытные станции и животноводческие фермы, прокатные пункты и т. п.);
материальное обеспечение реализации общегосударственных целей: укрепление обороноспособности; поддержание фискальных монополий (винной); предоставление определенной социальной защиты некоторым категориям населения (организация общественных работ, бесплатный отпуск леса и т.п.); массовое переселение крестьянства в Сибирь, на Дальний Восток, в Казахстан, Среднюю Азию (перевозки железнодорожным транспортом, создание сельской инфраструктуры в новых районах и т. д.);
воздействие на традиционные уклады с тем, чтобы в них развивались элементы рыночного хозяйства, стимулировался рост негосударственных частнопредпринимательских форм;
антимонопольная деятельность: противостояние монополизации отдельных отраслей на основе поддержания низких цен на продукцию госпредприятий или установления их предельного уровня.
В конце XIX - начале XX в. в официальной статистике обычно приводили данные о доле госсектора в доходах госбюджета. Так, от казенных предприятий и имущества в доход госбюджета поступило в 1885 г. 80,5 млн руб., в 1905 г. - 1239,1 млн руб., в 1913 г. - 1966,2 млн руб. За четверть века их вклад в бюджет вырос (в текущих ценах) более чем в 24 раза, что свидетельствовало о расширении масштабов госсектора. Соответственно изменилась доля госсектора в доходах бюджета. В 1885 г. она составила всего 10%, в 1900 г. поднялась до 32%, с 1905 г. и вплоть до Первой мировой войны устойчиво держалась на уровне 60%. Однако надо учитывать, что в доходную часть бюджета фактически зачислялись общий объем производства товаров и услуг (валовая продукция), прибыль от государственного капитала и банковских операций, рентный доход с собственности, т. е. доходы, различающиеся по своему характеру. В доход от госсектора входили также поступления, связанные с участием казенных хозяйственных ведомств в прибылях частных обществ (железнодорожных, телефонных и др.) и действительные налоги
Государственное предпринимательство в Российской империи...
(винные акцизы). После исключения винных акцизов удельный вес госсектора в доходах бюджета был значительно меньше -43-45% в 1910-1913 гг. Однако и эта уменьшенная доля не отражала реального места госсектора в экономике страны. Вместе с тем о масштабах госпредпринимательства можно судить по параметрам его отдельных структурных элементов. В начале XX в. оно было представлено в промышленности военными, горными, спиртоводочными и лесопильными заводами. Самую крупную группу казенных предприятий составляли военные заводы. К ним примыкали горные заводы, также выпускавшие военную продукцию (в 1908 г. на 13 таких заводах было занято 40,5 тыс. рабочих, или 6,5% их общей численности в горной промышленности). Затем спиртоводочные заводы, поскольку государство являлось крупным производителем водки. Лесопильных заводов было всего 4 (в 1911 г.).
В инфраструктурных отраслях госпредпринимательство представляли железные дороги (70% их общей протяженности), речные суда, предприятия связи (казне принадлежала основная, так называемая правительственная, почтово-телеграфная и телефонная сеть); в лесном хозяйстве - лесничества, производившие заготовку и продажу леса; в сфере обслуживания сельского хозяйства - казенные конезаводы, элеваторы и зернохранилища, агрономические участки, прокатные и зерноочистительные пункты, опытные станции и т. п.
В полиграфии государство владело типографиями и коммерческими изданиями; в торговле - винными складами и магазинами, торговыми предприятиями в неосвоенных районах (на Крайнем Севере) и при казенных заводах; в банковском деле -Госбанком, его конторами, отделениями и т. д.; казенными курортами - 6 курортов на минеральных водах.
Ведущим направлением госпредпринимательства являлась деятельность казны в железнодорожном хозяйстве. Если обратиться к показателю вклада госсектора (без налоговых поступлений) в доход бюджета, то из 45% (в 1913 г.) на долю железных дорог приходилось около 25%.
При разработке тарифов упор делался на принцип прибыльности железных дорог, хотя нередко на первый план выдвигалось государственное регулирование грузопотоков в целях развития отдельных регионов или производств. Пассажирские перевозки, как и в других странах, были убыточны. Тем не менее по предложению министра финансов С.Ю. Витте в 1894 г. в России были установлены самые низкие цены на билеты при наибольших
М.Ю. Погудаева
удобствах для пассажиров (приспособления для сна, перевозка багажа и т. п.). После снижения цен выручка от пассажирских перевозок резко возросла, убытки казны сократились вдвое -с 40 коп. на одну пассажиро-версту до 18-20 коп., они стали ниже, чем в Германии (32-33 коп.) и США (43-48 коп.).
Как свидетельствуют данные за 1892-1900 гг., поступления за все перевозки превышали текущие эксплуатационные расходы. Казенные железные дороги имели даже чистый доход (на одну версту): в 1892 г. - 2695 руб., в 1900 г. - 4056 руб. Но эксплуатационные расходы не отражали всех затрат на железные дороги. Картина менялась с учетом затрат по основному капиталу (выплата процентов по облигационным займам и дивидендов по акциям, отчисления в резервный капитал и т. п.), капитальных затрат на улучшение железных дорог и снабжение их подвижным составом. Из 10 лет (1892-1901) лишь 5 лет казна получала прибыль от железных дорог, в течение же остальных 5 лет терпела убытки. Подобное положение сохранялось и в последующие годы. В течение пятилетия (1908-1912) чистый доход от эксплуатации казенных дорог составлял (в расчете на версту) от 2461 до 7363 руб. Но в 1908 и 1909 гг. железные дороги (включая частные) оказались для казны убыточными. В 1910, 1911, 1912 гг. они дали прибыль соответственно 164 млн, 128 млн и 157 млн руб.
Следующим важнейшим направлением госпредпринимательства была реализация винной монополии. Государство скупало у частных винокуренных заводов спирт. Его очисткой и изготовлением водки занимались как казенные, так и частные заводы, но под контролем Министерства финансов. Продажа спирта, вина и водочных изделий составляла исключительное право государства, производилась казенными предприятиями -складами и винными лавками.
По вкладу в доход бюджета (с учетом акцизных сборов) винная продукция занимала первое место (26% в 1913 г.), без акцизных сборов на ее долю приходилось 10%. Чистый доход от нее в 1912 г. исчислялся в 654 млн руб., что составляло 79% к валовому доходу.
По участию в формировании доходов казны далее следует поставить госпредпринимательство в такой отрасли, как связь. В доходах госсектора (без акцизов) почта, телеграф и телефон занимали 3,7% (1913 г.). Чистый доход определялся в 38 млн руб., или 34% к валовому доходу. Но в этой отрасли при оценке госпредпринимательства отмечались слабое обеспечение свя-
Государственное предпринимательство в Российской империи...
зью страны и медленный рост ее сети, низкое качество работы, дороговизна услуг, исключительно фискальный подход казны к отрасли. Получая крупный чистый доход, государство уменьшало затраты на расширение сети, по сравнению с развитыми странами Запада уровень расходов в госбюджете на почту и телеграф был самым низким: в 1905 г. в России - 2%, во Франции - 7, в Германии - 12, в Великобритании - 24, в США - 23%.
Существенный вклад в казну вносило лесное хозяйство: 2,7% доходов бюджета (1913г.), 57 млн руб. чистого дохода (1912г.). Государство занималось заготовкой и сбытом лесоматериала казенным и частным потребителям, строило лесопильные заводы. Предпринимательский доход был невелик, основную роль играл рентный доход (за передачу казенных лесных площадей под частные разработки, от продажи леса «на корню»). Лесной департамент входил в состав Главного управления землеустройства и земледелия, и лесной доход составлял 80% его доходов. За счет лесного дохода практически осуществлялась большая часть государственных инвестиций в сельское хозяйство.
Казенные промышленные предприятия (вместе с техническими заведениями и складами) занимали 2,7% в общей сумме доходов госбюджета (1913 г.). Среди этих предприятий основную роль играли горные заводы: из валового дохода в 22,4 млн руб. на долю горных заводов приходилось 17 млн руб. (свыше 75%). Государство стремилось перевести их на коммерческие основания. Казенным заводам предлагалось определять себестоимость выполненного заказа, к себестоимости «назначать» до 15% на прибыль. Из прибыли осуществлялись модернизация и расширение производства, 10% ее предназначалось на премирование администрации. Коммерческие основания представляли собой определенное приспособление госпредприятий к рынку, хотя, конечно, это еще не был рыночный режим хозяйствования. Для решения определенных общегосударственных задач приходилось отдавать предпочтение нерыночным методам хозяйствования. На казенные предприятия возлагались некоторые функции социальной помощи населению (например, отпуск продукции на льготных условиях). Горнопромышленные предприятия под объем производства в соответствии с утвержденной правительством сметой доходов и расходов получали из казны средства в виде операционного кредита, который возвращали из поступлений от производства продукции и услуг. Специальным целевым назначением выделялись средства на реконструкцию заводов, капитальный ремонт, приобретение оборудования, а также на
М.Ю. Погудаева
уплату промыслового налога и сборов с имущества. Финансирование горных заводов осуществлялось так же, как и железных дорог. Горный департамент ставил в заслугу казенным заводам особое качество ряда изделий и низкие цены по сравнению с частными заводами. В действительности у казенных заводов ценового превосходства не было и не могло быть из-за устаревшей технологии, несовершенной организации производства, низкого профессионального уровня руководящих кадров, которые формировались из отставных высокопоставленных военных и чиновников. На горных заводах применялась упрощенная система учета, в соответствии с которой в себестоимость отдельных видов продукции включались только текущие (операционные) расходы и не входили амортизационные отчисления, затраты на основной капитал (подобная система учета применялась и на железных дорогах). Была занижена оплата труда горнорабочих вследствие «привилегий», сохранившихся с феодальных времен (пользование казенными участками земли, лесом и т. п.). В целом работа казенных горных заводов характеризовалась низким уровнем хозяйствования, затратным механизмом при наличии огромных производственных запасов, не обеспеченных складскими помещениями.
На коммерческие основания переводились и военно-промышленные предприятия. После опыта деятельности двух крупнейших судостроительных заводов - Обуховского и Балтийского - Положением об управлении заводами Морского ведомства (от 3 декабря 1907 г.) был распространен такой режим хозяйствования на другие предприятия ведомства. Тем не менее на военных заводах хуже, чем на горных, был поставлен учет затрат, особенно при длительном производственном цикле (например, военные суда строились по 7 лет). Хотя в то же время на военных заводах лучше обстояло дело с амортизационными отчислениями, которые ежегодно списывались и направлялись на реорганизацию предприятий.
Сравнительный анализ эффективности государственного и частного предпринимательства проводился в первую очередь в железнодорожном хозяйстве. Именно здесь было развито крупномасштабное государственное предпринимательство, а частное пользовалось особыми льготами: внешние займы, по которым государство гарантировало выплату процентов и сумм ежегодного погашения; распространение облигаций частных обществ через систему государственных сберкасс с гарантированной выплатой до 5% дохода; предоставление
Государственное предпринимательство в Российской империи...
ссуд; казенные заказы на строительство железных дорог по завышенным ценам и т. п. Различные официальные органы (МПС, Минфин, ведомство госконтроля) рассчитывали и публиковали сравнительные данные о деятельности казенных и частных железных дорог.
Почти за полвека своей деятельности частный капитал в целом не доказал превосходства по сравнению с госпредпринимательством в этой отрасли. Но к концу XIX в. в связи с широкими масштабами качество казенного строительства также снизилось, затраты возросли, в нем процветали злоупотребления, хищения и т. п. Казенное хозяйство стало утрачивать былое превосходство.
Подобная ситуация сохранялась в последующие годы. Частные дороги получали большие чистые доходы от эксплуатационной деятельности, но пользовались приплатами казны. В госбюджете на «приплаты по гарантии частных железных дорог» в 1908 г. приходилось около Уз всех убытков от железнодорожного хозяйства, в 1909 г. - 1/2. Долги частных железнодорожных обществ казне составляли в 1909 г. 779,5 млн руб., в 1913 г. -825,8 млн руб. Эти суммы почти вдвое превышали эксплуатационные расходы казенных дорог. Вместе с тем с 1909 г. наметилась тенденция к сближению уровней доходности казенных и частных дорог. Различия в доходности стали объясняться не столько формой собственности, сколько структурой грузоперевозок (преобладание на частных дорогах сельскохозяйственных грузов, на казенных - промышленных, высокий удельный вес на последних так называемых хозяйственных грузов, предназначенных для поддержания жизнедеятельности самих дорог).
Обнаружились общие недостатки в работе казенных и частных дорог: сокращение расходов на усиление провозной способности сети и приобретение подвижного состава; неудовлетворительная организация диспетчерской службы; слабое развитие станций; излишняя централизация управления, жесткий контроль со стороны МПС; хищения, поборы с грузоотправителей; нарушение сроков доставки грузов.
Имеется сопоставление государственного и частного предпринимательства в другой инфраструктурной отрасли -связи. Частные общества функционировали в «телефонном деле», где располагали вдвое большим числом абонентов, чем казенные учреждения. Их сеть была лучше обеспечена переговорными пунктами и коммутаторами. Но ни качеством связи, ни телефонными тарифами они не отличались.
М.Ю. Погудаева
Ратуя за частное предпринимательство в сфере связи, Совет съездов представителей промышленности и торговли ссылался только на то, что одна «казна не в состоянии расширить это дело до пределов полного удовлетворения потребностям жизни».
Широкие планы технического перевооружения имевшихся казенных предприятий и строительства новых стали разрабатываться только накануне и в годы Первой мировой войны, но так и не были реализованы. Казенные заводы получали менее выгодные заказы. Из-за неустойчивых объемов заказов казенные горные заводы, чтобы не останавливать производство, работали «на склад», накопив запасов на 50 лет. Убытки казны от переплат по заказам частным предприятиям были больше, чем от деятельности собственных заводов. На переплатах частным предприятиям госбюджет ежегодно терял на рубеже XIX-XX вв. по 15 млн руб.
Казенные заказы частным заводам по завышенным ценам практиковались в военном производстве. Эти цены нередко были вдвое выше затрат. Из сверхприбылей выплачивались высокие дивиденды, огромные вознаграждения членам правлений, управляющим и т. п., а также взятки чиновникам, распределявшим казенные заказы. Стимулирование частного капитала «приплатами по гарантиям» и переплатами по заказам осуществлялось за счет налогоплательщиков. В стране росли прямые и особенно косвенные налоги. С позиций налогоплательщика, казенное хозяйство оказывалось предпочтительнее частного. Неудивительно, что в разных слоях российского общества имелось много сторонников казенного хозяйства, к которому тоже предъявлялись серьезные претензии и выдвигались требования совершенствования хозяйственного механизма, изживания убыточности и казнокрадства, перестройки таких ведомств, как Министерство путей сообщения и Горный департамент.
Несформированность госпредпринимательства, отсутствие в нем комплекса предприятий базовых отраслей стало очевидным уже перед мировой войной. Из-за острых диспропорций в развитии российской экономики (топливный, металлический «голод») особенно уязвимыми оказались железные дороги, полностью зависевшие от частных предприятий в снабжении нефтью, углем, металлом. Двум министерствам (путей сообщения, торговли и промышленности) поручалось организовать добычу 50-60 млн пудов нефти в год, что удовлетворяло потребности госсектора. Планировалось создание угольных шахт. Накануне войны Министерством путей сообщения был разработан проект
Государственное предпринимательство в Российской империи.
строительства на юге крупнейшего в стране металлургического завода. В 1915 г. известные отечественные экономисты М.И. Туган-Барановский, М.И. Фридман и А.И. Шингарев выступили даже за «монополизацию государством» (путем выкупа) акцизных отраслей промышленности (сахарной, табачной, спичечной и нефтяной), а также торговли чаем.
Регулирующая роль госпредпринимательства в российской экономике в первую очередь связана с железнодорожным строительством. Собственно предпринимательством в железнодорожном хозяйстве и заказами частным предприятиям государство добилось формирования в экономике страны базовых отраслей промышленности (угольной, металлургической, машиностроительной).
Казенное железнодорожное предпринимательство в сочетании с организацией массового переселения крестьянства на окраины и созданием там сельской инфраструктуры способствовало освоению отдаленных районов.
В целом можно сказать, что результативность регулирующей деятельности госпредпринимательства зависит в первую очередь от государства как предпринимателя: оно должно четко осознавать свои функции и роль, последовательно применять избранные средства и методы целенаправленного влияния на экономику, предвидеть последствия этого влияния на различных уровнях.
Литература
Девятый очередной съезд представителей промышленности и торговли. Доклад Совета съездов «Русская промышленность и фискальные монополии». СПб., 1915. С. 6-7, 12. Лященко П.И. История народного хозяйства СССР. М., 1956. Т. II. С. 187.
Мигулин П.П. Наша новейшая железнодорожная политика и железнодорожные займы (1893-1902 гг.). Харьков, 1903. С. 335-336, 339-340. Отчет Горного департамента за 1908 г. СПб., 1910. С. 534-535. Статистический ежегодник на 1914 год (издание Совета съездов представителей промышленности и торговли). СПб., 1914. С. 357-358, 367, 395, 397, 416-417, 419, 679-681.
