CC BY
50
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2008. № 3
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
В.А. Погребинская
ПРОМЫШЛЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ В КОНЦЕ
XIX - НАЧАЛЕ XX в.
Современная экономическая ситуация характеризуется тем, что новые институты формируются при официальном отрицании сложившихся российских традиций. Фактически данные институты часто находятся в плену худших сторон традиций. Переходность современной ситуации объективно предполагает сочетание старого и нового. Может ли государство регулировать сочетание старого и нового в управлении экономикой? Ответ на этот вопрос включает знание того, как складывалась традиция управления промышленностью. В этой связи актуальна проблема организации промышленных объединений в начальный период индустриализации, который так же как современный период, был переходным. Тогда начинался переход от аграрной структуры к индустриальной, сейчас происходит переход от индустриальной структуры к постиндустриальной. И тогда и сейчас промышленная политика России зависела от институциональных особенностей России. Знание таких особенностей — один из надежных путей предотвращения ошибок, тяжело оплаченных российским обществом.
Основная проблема организации промышленности в конце XIX — начале XX в. заключалась в отсутствии правового обеспечения промышленных объединений. Хозяйственное право России в части организации промышленных объединений отражало значительное запаздывание хозяйственного законодательства в сравнении с потребностями развития экономики. Необходимость достаточно крупного капитала для развития промышленности и недостаток финансовых средств у отдельных предпринимателей предопределили бурное развитие акционерных обществ в России в последней трети XIX — начале XX в. В промышленности это были в основном синдикаты, т.е. монополистические объединения, сохраняющие юридическую и в значительной степени производственную самостоятельность, но утрачивающие коммерческую самостоятельность. Из организованных в 1881—1899 гг. 1014 акционерных компаний к концу периода осталось 558 компаний, или 55%, а доля сохраненного в них капитала составила 45,5% по отношению к началу периода. В следующем периоде — 1900—
1913 гг. — сохранилось 58,9% акционерных обществ, а доля сохраненного к концу периода капитала составляла 60%; в предвоенный период — 1914—1917 гг. — эти показатели оставались на уровне 82,2 и 96,2% соответственно. По этим данным можно судить о нарастании устойчивости акционерных компаний и укрупнении их капитала. Законодательных норм, регулирующих оформление и деятельность монополистических объединений, в России в тот период не существовало. Но в уголовном и гражданском законодательстве были статьи, предусматривающие наказание участников соглашений монопольного типа. Согласно ст. 913 и 1180 Уложения о наказаниях, промышленники и торговцы могли быть подвергнуты наказаниям в виде штрафа и даже ареста за стачки1, сделки и другие соглашения, направленные на повышение цен на продовольственные товары и предметы первой необходимости. Статья 242 Уголовного уложения 1903 г. предусматривала наказание в виде тюремного заключения торговцев и промышленников, чрезмерно повышавших цены на продовольственные товары или предметы первой необходимости по соглашению с другими промышленниками и торговцами.
Смысл ст. 913 и 1180 Уложения о наказаниях, введенных в законодательство еще в середине XIX в., как и ст. 242 Уголовного уложения 1903 г., которая совпадала со старыми нормами, сводился к тому, что монополии в России были лишены формального права на существование. Указанные статьи предоставляли правительству возможность применения карательных мер по отношению к объединениям монополистического характера.
Административная и судебная практика 80—90-х гг. XIX в. и даже начала 1900-х гг. в России знала отдельные случаи признания незаконными синдикатских соглашений. В 1880-е гг. по делу о синдикате иголок коммерческий суд вынес определение о незаконности синдикатского договора. В 1895 и 1903 гг. на том же основании незаконности синдикатских соглашений было отказано в исках Киевскому сахарному синдикату и польскому синдикату клеевых фабрик. В 1890-х — начале 1900-х гг. было закрыто
1 Термин «стачка» (от глагола «стакнуться») был общепринят в русской экономической литературе до конца 20-х гг. XX в. Он соответствовал английскому «collusion», ныне переводимому как «сговор». Приведем определение Д.И. Пихно: «Стачками вообще называются соглашения между самостоятельными представителями той или иной экономической группы населения, коими регулируются условия производства, сбыта или потребления товаров и услуг с целью устранения конкуренции». Термин «стачка» использовал П.А. Бибиков при переводе А. Смита в 1806 г., тогда как в первом переводе Н. Политковского в этом значении использовался термин «заговор» (см. предисловие В. Гальперина к книге: Тироль Ж. Рынки и рыночная власть. Т. 1. СПб., 2000).
несколько обществ, имевших характер синдиката. Так, в 1909 г. петербургским Присутствием об обществах было закрыто Общество петербургских кирпичных заводчиков, признанное синдикатом2.
Хотя подобные случаи и были, но не они характеризуют политику правительственных органов в отношении синдикатов. Как правило, правительство не чинило препятствий возникавшим монополиям. Напротив, многие из монополий оформились и развернули свою деятельность с одобрения и согласия и при прямой поддержке правительства. Об этом ярко свидетельствует история подготовки и оформления многих монополистических объединений. К оформлению в виде акционерных обществ некоторые наиболее крупные монополистические объединения прибегали для того, чтобы избежать неудобств «нелегального» существования, лишавшего их открытости при заключении коммерческих сделок, и выступлений в качестве юридического лица при судебных тяжбах. С другой стороны, официальное оформление делало монополии уязвимыми в обвинениях пост. 913, 1180 и 242 в незаконности объединений. Практика оформления и существования синдикатов в России свидетельствует о том, что самый надежный путь для них заключался в поддержке правительства в виде специальных разрешений. Показательны в этом смысле сахарный синдикат, синдикат керосинозаводчиков (1892), утвержденный на семилетний срок «под наблюдением и контролем Министерства финансов», синдикаты в металлургическом и транспортном машиностроении. Деятельность синдикатов сопровождалась противостоянием между помещиками и промышленниками, монополиями и немонополизированными предприятиями, монополиями между собой как внутри отдельных отраслей промышленности, так и между отраслями.
В условиях отсутствия законодательства правительство как арбитр в постоянных тяжбах между монополистами либо бездействовало, либо действовало «незаконными» путями.
Средние и мелкие предприниматели были бессильны вести борьбу с монополиями экономическими средствами. Они пытались прибегнуть к посредничеству правительства, надеясь на то, что правительство силой закона станет на защиту их интересов. Однако правительство, оказывавшее монополиям активную поддержку в их отдельных конфликтах с помещичьим классом, связанных в основном с захватом земель, богатых источниками сырья, с еще большей последовательностью проводило политику
2 См.: Крупнина Т.Д. К вопросу о взаимоотношениях царского правительства с монополиями // Исторические записки. М., 1956. Т. 57. С. 145.
защиты монополий в тех случаях, когда речь шла о противостоянии мелкой и средней буржуазии.
Жалобы и ходатайства, поступавшие в Министерство торговли и промышленности, игнорировались чиновниками. В деле министерства об учреждении «Продамета» сохранилось одно из писем с жалобами на «противозаконную» деятельность по завышению цен, насильственное устранение конкурентов. На письме одним из чиновников министерства была наложена резолюция: «Товарищу министра доложено. Приказано оставить без последствий»3.
Таких примеров можно привести множество. Одной из форм поддержки промышленных синдикатов были казенные заказы. Громадные злоупотребления в их распределении вызвали необходимость так называемых сенаторских ревизий. В 1908—1912 гг. были проведены ревизии военного и морского министерств (сенатор Гарин), общественных и правительственных учреждений в Привислинском крае и Варшавском военном округе (сенатор Ней-гарт), Сибирской железной дороги (сенатор Медем). Проверки выявили незаконные связи монополий с государственным аппаратом. Подкуп монополиями чиновников, согласно материалам проверок, был постоянной практикой. Сенатор Нейгарт пришел к выводу, что для получения подряда заказа или поставки синдикаты выделяли специальные суммы для уплаты «вознаграждений» должностным лицам. Сложилась разветвленная система подкупа. Она строилась из выдачи чиновникам, начиная с высших и кончая техническими служащими, определенных сумм, единовременных или регулярных. При заключении договоров чиновники выговаривали для себя определенный процент от сделки, достигающий, по нашим подсчетам, уровня порядка 10%. Многие синдикаты имели в правительственных учреждениях постоянных агентов — высоких «влиятельных лиц», которые продвигали их дела.
Создание Министерства торговли и промышленности (1906) и одновременно Совета съездов представителей промышленности усилило представительство промышленников в государственном аппарате, но не привело в выработке «законных правил» взаимодействия государства и монополий. В этих условиях особую роль играли отдельные личности, налаживающие подобное взаимодействие. Среди них выделяется Н.С. Авдаков, состоящий в одно и то же время председателем правления десятка акционерных обществ в угольно-металлургической, судостроительной и золотопромышленности. Одновременно Авдаков возглавил общеимперский Совет съездов, был членом совета при Министерстве промышленности и торговли. Материалы российской прессы
3 Там же. С. 151.
1906—1914 гг. свидетельствуют о том, что деятельность крупных промышленников осуществлялась в борьбе с земскими организациями и помещиками. Именно запрос в Думе, организованный земцами-октябристами и вызвавший перепалку между помещиками и крупнокапиталистической прессой, стал толчком к принятию правительством решения в январе 1909 г. о составлении «правил о предпринимательских организациях». Было проведено специальное совещание под руководством товарища министра торговли и промышленности Миллера, которое разрабатывало меры для борьбы с синдикатами на основе тех сведений, которые давали сами синдикаты через разосланные опросные листы. В результате было предложено при выдаче казенных заказов оказывать предпочтение предприятиям, не состоящим в соглашениях, и передавать заказы за границу каждый раз с предварительного согласия Министерства торговли и промышленности. Практическое применение этого решения при распределении в 1909 г. заказов на поставки для казенных железных дорог вылилось в предоставление 52% поставок фирмам «Продугля» и 48% поставок вне-синдикатским предприятиям4.
Попытки создания синдикатского законодательства в 1909— 1914 г. осуществлялись в условиях, когда оскудение дворянского сословия сопровождалось все возрастающими размерами перехода земель из рук помещиков в руки городской буржуазии за счет акционерного землевладения. Проблема ограничения акционерного землевладения становится основным при обсуждении законопроекта в 1911 г.
Промышленники добивались от правительства принятия закона об отделении права на недра от права на поверхность земли. Такое отделение означало бы узаконение права монополистов и на недра и на поверхность, так как никакие горные работы невозможно проводить без использования поверхности земли. Поэтому принятие закона означало бы узаконение прав горнопромышленных монополий на захват крестьянских земель.
Переход надельных участков в личную собственность крестьян в связи с разрушением общины позволил монополистам поставить перед правительством вопрос о занятии промышленниками крестьянских земель, богатых полезными ископаемыми. В 1909 г. Горный департамент провел особое совещание по вопросу о праве распоряжаться недрами в связи с дроблением земельной собственности. На этом совещании представители Совета съезда горнопромышленников Юга России заявили, что они считают
4 См.: Гефтер М.Я. Регулирование деятельности синдикатов и трестов в России // Исторические записки. М., 1955. Т. 54. С. 177.
необходимым предоставить горнопромышленнику право занять необходимые ему участки поверхности. Совещание поддержало требования монополистов, установив принцип обязанности мелких собственников уступать горнопромышленникам участки поверхности земель, идущих под разработки полезных ископаемых, и право горнопромышленников «занимать потребные им для работ участки поверхности»5 после внесения в местное казначейство залога, гарантирующего вознаграждение владельца за занимаемую площадь. Размеры вознаграждения и другие условия отчуждения на совещании не оговаривались. В 1909 г. Горный департамент решился внести в Думу такой хищнический законопроект. В 1910 г. был внесен другой законопроект, в котором интересы монополий были также максимально учтены: устанавливался принцип принудительной бессрочной аренды крестьянских земель, богатых полезными ископаемыми, и насильственной консолидации участков в единую горную собственность. Этот законопроект после нескольких обсуждений был принят Думой.
Промышленные монополии, недовольные существовавшими в России арендными отношениями, усиленно добивались от правительства специального закона о принудительном удлинении сроков аренды земель, богатых ископаемыми, до полной выработки (истощения) месторождений. Кроме аренды важным средством захвата источников сырья являлась скупка земельных владений промышленными компаниями.
Крупные монополисты к началу XX в. закрепили за собой значительную земельную собственность. Из 101,7 млн десятин частновладельческой земли 3,7 млн десятин принадлежало 1042 торгово-промышленным, фабричным и прочим компаниям6.
Большая часть земельного фонда, сосредоточенного в руках промышленных капиталистов, представляла собой остаток полукрепостнической земельной собственности. К ней относились так называемые посессионные имения на Урале, являвшиеся прямым пережитком крепостнических латифундий. Такой тип сращивания монополистов с земельными собственниками был особенностью России. Но наряду с подобным сращиванием шел и чисто капиталистический процесс концентрации земельной площади в руках крупных акционерных компаний. В 1913 г. земельные владения акционерных промышленных обществ в России составили 5665,8 тыс. десятин, из них 3167 тыс. десятин принадлежали
5 ЦГИАЛ. Ф. 37. Оп. 67. Д. 491. Л. 34. Цит. по: Лившиц Я.И. Монополии в экономике России. М., 1961. С. 274.
6 См.: Ливший Я.И. Указ. соч. С. 275. Десятина — русская единица земельной площади, равная 1,09 гектара.
горнорудным, угольным, нефтяным и металлургическим обществам7. Собственность на землю, недра которой содержали ископаемые, стала одним из средств лишения конкурентов возможности покупки земли и использования ее богатств для подрыва монополии синдикатов, особенно в горнорудной, угольной и нефтяной отраслях.
Утвержденные царем 18 апреля 1914 г. Правила об акционерных обществах вводили ограничения акционерного землевладения до 200 десятин, с тем чтобы помешать переходу больших площадей в руки «безымянного капитала, стремящегося извлечь прибыль путем последующей распродажи этих земель»8. Правила подтверждали явочный порядок регистрации для мелких предприятий с численностью рабочих до 16 человек. Все другие акционерные общества должны были пользоваться разрешениями Совета министров или губернаторов и других местных органов в зависимости от размера и значительности предприятий.
Наряду с правовым регулированием промышленная политика осуществлялась через государственный сектор, хозяйственная деятельность которого включала:
1) передачу объектов госсобственности в частное использование и получение рентного дохода;
2) самостоятельное использование объектов госсобственности на коммерческих (железнодорожный транспорт) или некоммерческих (военное производство) началах;
3) усилия, направленные на оказание государственной помощи различным категориям населения. В этих видах деятельности сочетались рыночные и нерыночные методы.
Одним из видов хозяйственной деятельности государства была деятельность по использованию природных ресурсов.
Большая часть природных ресурсов, находящихся в госсобственности (земли, леса, недра), передавалась в частное пользование.
Казенные земли, применяемые для получения рентного дохода, к концу 1913 г. составляли 9,6 млн десятин. Из них 7,2 млн десятин были разделены на 54,8 тыс. укрупненных участков (так называемые «оброчные статьи») и сдавались в аренду с торгов путем аукционов (25%) или без торгов, на льготных условиях (75%). Предельные сроки аренды были с торгов — 24 года, без торгов — 12 лет; платежи вносились два раза в год9.
7 Там же.
8 Цит. по: Гефтер М.Я. Указ. соч. С. 188.
9 См.: Лапина С.Н. Государственный сектор в экономике России. Уроки исторического опыта// Материалы для обсуждения. ИЭ РАН. VI.. 1994. С. 13.
Валовой доход от частного использования казенных земель постоянно возрастал от 8 млн руб. в 1904—1908 гг. в среднем за год до 12,4 млн руб. в 1909—1913 гг.
Чистого дохода эта деятельность не приносила. Расходы на содержание казенных земель и подготовку их к использованию частными производителями, на уплату земского сбора с этих земель (составлявшего до 80% расходов) не покрывались доходами (в 1901—1902 гг. расходы составляли 6,9 млн руб., доходы — 6,5 млн руб.)10.
Хозяйственная деятельность казенных промышленных предприятий регулировалась Положением об управлении казенными заказами (1898).
По положению они должны были строить свою хозяйственную деятельность на «коммерческих основах». Им предлагалось определять себестоимость выполненного заказа (наряда), к себестоимости «назначать» до 15% на «прибыль». За счет прибыли следовало осуществлять модернизацию и расширение производства. На премирование администрации предназначалось 10% прибыли.
Но в реальности полноценных «коммерческих оснований» не получилось. В выступлениях руководителей хозяйственных ведомств и депутатов в Госдуме, в официальных документах подчеркивался нерыночный режим хозяйствования казенных предприятий, их главной задачей признавалось удовлетворение «казенных потребностей». Некоторое снижение доли казенных заказов и возрастание доли частных заказов в производстве продукции для продажи наметилось в годы предвоенного подъема. Так, в горнорудной промышленности к 1911 г. доли частных и казенных заказов почти сравнялись. Они составили соответственно 49 и 51% в общем объеме отгруженной продукции. Это позволяет говорить о формировании смешанного механизма хозяйствования в этой отрасли. Но уже после 1912 г. ситуация изменилась. В связи с реализацией программ перевооружения армии и флота было принято решение ограничить производственную деятельность горных заводов выполнением только казенных заказов.
Госсектор находился в тесных взаимоотношениях с негосударственным сектором. Взаимосвязанность двух секторов выражалась в следующих формах:
— передаче в частное пользование объектов госсобственности;
— создании в рамках госсектора инфраструктурных условий для функционирования негосударственного сектора;
— производстве госсектором определенного объема продукции для негосударственного сектора. Но более существенным было
10 Там же.
то, что госсектор являлся крупнейшим потребителем отдельных видов продукции негосударственного сектора (уголь, нефть, «железнодорожные принадлежности»);
— «переливе» форм собственности. Государство то приватизировало казенные железные дороги, то национализировало посредством выкупа частные дороги; продавало казенные и покупало частновладельческие земли сельскохозяйственного назначения; покупало частные (военные) и продавало казенные заводы.
Во взаимодействии государственного и негосударственного секторов были сложности, особенно в отношениях между казенными и крупными частными предприятиями или частномонопо-листическими объединениями. Законодательные акты закрепили равные условия хозяйствования казенных и частных предприятий (единый Устав, единые тарифы и правила эксплуатации железных дорог; единый Горный устав и т.п.). На практике равные условия не соблюдались. Государство широко стимулировало крупное частное предпринимательство. Частные предприятия получали казенные заказы по завышенным ценам; им предоставлялись льготы (бесплатное пользование природными ресурсами и премии) при выпуске импортозаменяющей продукции; государственные кредиты (в 1909 г. — 282 млн руб.). Государство спасало частные крупные предприятия от банкротств, скупая их акции и облигации.
Стимулируя частное предпринимательство, правительство одновременно пыталось держать его под своим контролем. В стране существовал разрешительный характер образования акционерных обществ (на уровне Совета министров) и крупных частных индивидуальных предприятий (на уровне губернаторов и иных местных органов в зависимости от значимости предприятий). Явочный порядок регистрации распространялся только на мелкие предприятия с численностью рабочих до 16 человек. Из-за отсутствия специального антимонопольного законодательства издавались многочисленные инструкции, распоряжения, определявшие условия функционирования частного капитала. Но чи-новно-административный контроль и мелочная регламентация деятельности капиталистических предприятий в области финансов, промышленности, торговли были недостаточно эффективны, процесс монополизации усиливался. Противодействие ему правящие круги все более видели в казенном хозяйстве.
Сотрудничество государственного и негосударственного секторов проходило в условиях противостояния государственного и частномонополистического предпринимательства. Острые противоречия возникали в связи с тем, что госсектор осуществлял антимонопольную функцию, выступал регулятором цен как дер-
жатель значительной части природных ресурсов, как производитель определенной продукции и как крупнейший покупатель промышленной продукции негосударственного сектора.
В зависимости от направленности экономических интересов в российском обществе произошло разделение на сторонников казенного и сторонников крупного частного хозяйства. Наиболее активными сторонниками казенного хозяйства являлись правительственные структуры (министерства торговли и промышленности, путей сообщения, военные ведомства), многие депутаты Госдумы, где шли острые дебаты о формах хозяйства, предлагали меры по ограничению развития крупного частного предпринимательства (например, установить предел рентабельности промышленных предприятий в 8%). Сильные антимонополистические настроения в российском обществе выливались в предубеждения против крупного частного капитала как неспособного решать национальные проблемы России. Этому капиталу ставилось в вину искусственное сдерживание производства нефти, угля, металла. Россия еще перед Первой мировой войной переживала «топливный», «металлический» голод.
Решительными противниками казенного хозяйства являлись торгово-промышленные круги. Они были против дальнейшего «огосударствления» экономики, выступая за изменение характера индустриализации путем внедрения «нового духа», частнопредпринимательского, в систему хозяйствования. Правительство обвинялось в создании особых условий для казенных заводов в результате бюджетного финансирования и независимости от рыночной конъюнктуры. На совещаниях крупнейших предпринимательских организаций неизменно давались отрицательные оценки деятельности казенных предприятий.
Одновременно со стороны торгово-промышленных кругов делались попытки соединения госпредпринимательства с частным по примеру Германии, где государство входило своим капиталом в частномонополистические объединения. Был разработан, но не принят проект совместного акционерного общества. Перед началом, а затем в годы Первой мировой войны в экономической политике правительства обозначился курс на расширение госсектора и его самообеспечение. Двум министерствам (путей сообщения, торговли и промышленности) поручалось организовать добычу 50—60 млн пудов нефти в год, что удовлетворяло потребности госсектора. Планировалось строительство угольных шахт, крупных высокотехнологичных военных заводов.
В годы Первой мировой войны ускорилось образование государственно-монополистического капитала. Противостояние двух форм хозяйствования не только сохранилось, но и усилилось.
Образовалось новое поле соперничества государства и монополий — военное регулирование экономики. Были созданы двойные органы регулирования народного хозяйства: государственные (Особые совещания и Комитеты по обороне, продовольствию, топливу, перевозкам, борьбе с дороговизной и т.п.) и монополистические (система военно-промышленных комитетов). Эти органы не столько сотрудничали, сколько находились в состоянии острой конкурентной борьбы, что трагически влияло на экономику страны.
Необходимость централизации хозяйства в годы Первой мировой войны сопровождалась усилением его бюрократизации. Конкретные исторические обстоятельства сложились так, что в этот период бюрократия была представлена в основном слабыми по характеру, профессионально неподготовленными, не умеющими государственно мыслить людьми. После гибели П.А. Столыпина, который был среди них наиболее ярким исключением, процесс деградации бюрократического аппарата стремительно набирал силу.
