CC BY
26
Шаповалов Д.В. ©
Магистрант, международный финансовый факультет Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва
ГОСУДАРСТВЕННОЕ МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ:
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ, ОПЫТ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ (НА МАТЕРИАЛАХ НОВОУРАЛЬСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА)
Аннотация
В статье рассматриваются характеристика сферы культуры, её роль и принципы управления, описываются финансовые аспекты и перспективы развития на примере Новоуральского городского округа.
Ключевые слова: сфера культуры, бюджет, финансовое обеспечение. Keywords: cultural sphere, budget, financial provision.
Наличие развитых управленческих институтов на всех уровнях управления от государственного до муниципального является важным элементом существования любого государства. В зависимости от уровня и сферы управления таких структур различаются цели, функции, принципы и методы их действия. Суть управления заключается в целенаправленной деятельности соответственно государственных или муниципальных органов или отдельных должностных лиц, состоящих на государственной службе.
Предназначение государственного управления - реализация на практике выбранного политического курса. Основным инструментом здесь является законотворческая деятельность. Иными словами, управление данного рода обеспечивается путем выработки и утверждения различного рода законодательных, правовых и иных актов, а объектом регулирования - отношения граждан.
Муниципальное управление связано с воздействием органов муниципального управления на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета, эффективного использования и развития инфраструктуры.
Муниципальные органы не вырабатывают законов. Продуктом их деятельности являются различного рода нормативно - правовые акты (постановления, распоряжения, приказы), касающиеся использования муниципальных активов. Кроме того, в функции муниципального управления входит принятие решений об установлении местных налоговых сборов, объеме местного бюджета, программах развития территории и другое.
Выделяют правовой, политический и управленческий подходы, которые служат основой формирования государственного управленческого аппарата. Первый из них в качестве основного приоритета называет правовую защиту граждан. Второй - выдвигает доктрину максимально полного воплощения народной воли. Третий во главу угла ставит требование наибольшей эффективности работы государственной машины.
Внутри муниципального управления также существует принцип разделения властей: исполнительная власть сосредоточена в руках главы администрации муниципального образования, законодательная — в руках городского совета, например в форме Думы, а судебная — в руках городского суда и муниципального подразделения министерства юстиции.
Формирование и осуществление культурной политики является одной из важнейших задач государства и во многом определяет его жизнеспособность и место в цивилизованном мире. Государственная политика в области культуры представляет собой совокупность
© Шаповалов Д.В., 2016 г.
принципов и норм, которыми руководствуется государство в деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры.
Правовые основы управления данной отраслью составляют: Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с изменениями и дополнениями), иные правовые акты государственных органов, принятые по вопросам управления культурой, которые, как правило, специализированы для каждого сектора, таких как музейное и библиотечное дело, кинематография, театральная деятельность и другие. Органы управления культурой образуют единую систему, утвержденную Указом Президента РФ (от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»
Федеральным органом, проводящим государственную политику в области культуры и искусства является Министерство культуры Российской Федерации. Оно осуществляет также координацию деятельности других органов в этой сфере.
Главными задачами Министерства являются: создание условий для сохранения и развития культуры всех народов, проживающих на территории Российской Федерации; реализация государственной политики в области охраны и популяризации историко-культурного наследия Российской Федерации; координация международных культурных связей: обеспечение государственной поддержки профессионального искусства и др.
Аналогичные задачи и функции в пределах своей компетенции осуществляют соответствующие органы управления культурой субъектов федерации: министерства культуры - в республиках, департаменты, управления, комитеты и отделы культуры - в автономных образованиях, краях, областях и городах федерального значения. Именно в их непосредственном ведении находится большинство объектов культуры.
Управление сферой культуры также является важным направлением и муниципальной политики, во многом определяющим комфортность проживания населения на муниципальной территории и осуществляется через органы местного самоуправления.
Местное самоуправление является одновременно формой самоорганизации граждан и, в этом качестве, инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами и элементом рыночной экономической системы.
Муниципальная политика в сфере культуры строится на основе общих принципов государственной политики. Федеральный закон № 131-Ф3 (от 06.10.2003) года относит к вопросам местного значения поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами организаций культуры, организацию библиотечного обслуживания, охрану и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения.
Для осуществления этих функций в структуре администрации Новоуральского городского округа создан Отдел культуры с правами юридического лица. В своей деятельности Отдел руководствуется соответствующими нормативно - правовыми актами Правительства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и положением «об Отделе культуры Администрации Новоуральского городского округа», утвержденным Решением Думы (от 30.05.2013 № 59).
Отдел наделен следующими полномочиями: работники отдела обеспечивают и несут ответственность за осуществление исполнительно-распорядительных полномочий Администрации в области культуры и искусства, организуют разработку и реализацию мероприятий, направленных на обеспечение жителей городского округа услугами в области культуры и искусства; участвуют в разработке и принятие местных нормативов финансирования культуры, формировании местного бюджета. Отдел является главным распорядителем бюджетных средств в отношении подведомственных бюджетополучателей, перечень которых утверждается Администрацией городского округа и совместно с Комитетом по имуществу - учредителем этих учреждений.. В структуре отдела 3 штатных
единицы, которые замещают 3 работника. Их должности имеют статус муниципальной службы. Кроме того, в структуру Отдела включены 2 единицы по техническому обеспечению, которые не являются муниципальными служащими.
В ведомственной подчиненности Отдела находятся 4 бюджетных учреждения: «Театр музыки, драмы и комедии», «Театр кукол», «Историко-краеведческий музей», «Публичная библиотека»; 3 автономных учреждения культуры "Дом культуры», «Киноцентр», «Центральный парк»; 2 учреждения дополнительного образования детей - «Детская школа искусств», «Детская художественная школа».
Для реализации полномочий главного распорядителя бюджетных средств (регулирование финансовых потоков в сфере культуры, формирование панов финансово -хозяйственной деятельности и контроль), а также бухгалтерскому и экономическому обслуживанию учреждений с целью экономии финансовых ресурсов бюджета создано муниципальное казенное учреждение «Центр бухгалтерского обеспечения», которое также функционально подчинено отделу культуры.
Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов и в значительной мере определяют уровень развития социальной сферы. Финансово -экономическую основу составляют средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения социальной сферы, другое движимое и недвижимое имущество.
Новоуральский городской округ, который является территорией присутствия Госкорпорации РОСАТОМ расположен в 67 километрах на юго-западе областного центра города Екатеринбург и объединяет 6 населенных пунктов. Площадь города около 10 и лесного массива около 40 тыс. гектаров.
Это один из первых и основных центров атомной промышленности на Среднем Урале и имеет статус закрытого территориального образования. Закрытые города всегда были привилегированными поселениями. Неудобства проживания в них компенсировались значительными социальными льготами и экономическими выгодами: гарантия трудоустройства и стабильная повышенная заработная плата, бесплатное государственное страхование, повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения и другие меры социальной защиты.
Все это обеспечивало приток людей на территорию города, не смотря на ограничения, вызванные статусом. В 60-х годах 20 века население города составляло около 100 тыс. человек.
Экономической основой Новоуральска всегда были 3 отрасли - атомная, представленная градообразующим предприятием УЭХК, автомобилестроение -автомобильный завод «АМУР» - и строительство. Доходы от этих отраслей большей частью обеспечивали потребности города и населения.
Новые реалии экономики, связанные с конкуренцией отечественных производителей с опережающими в технологическом плане западными предприятиями, в значительной мере изменили структуру производства и услуг города. Уральский электрохимический комбинат реорганизован в открытое акционерное общество, и, в целях снижения себестоимости продукции, произвел реструктуризацию путем выделения непрофильных активов в самостоятельные предприятия. В 2002 году прекратил существование строительный
комплекс, в 2012 году принято решение о ликвидации самого крупного в городе машиностроительного завода.
В результате политики проводимой в стране преимущества статуса ЗАТО на сегодняшний день утеряны и в современных условиях наличие его является фактором, ограничивающим приток инвестиций, развитие частного бизнеса и рыночной экономики. Население постепенно сокращается за счет оттока молодежи, которые уезжают в поисках перспективной работы и на сегодняшний на территории ЗАТО проживает 95,1 тыс.человек.
Таким образом, в двухтысячные годы город вошел с моноструктурной экономикой. Градообразующее предприятие доминирует в экономике и на рынке труда города, остальные секторы экономики, особенно потребительские, недостаточно развиты.
Муниципальное имущество делится на две части:
- имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное более чем за 70 муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение;
- местные финансы - это средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которое составляет муниципальную казну.
Бюджет городского округа в связи с реформой бюджетной системы с 1995 года является дотационным, и его доходная часть формируется за счет:
- безвозмездных перечислений (включая дотации ЗАТО) из вышестоящего бюджета в объеме около 62% от общего объема доходов;
- налоговых и неналоговых доходов в объеме 38% от общего объема доходов; Среди наиболее значительных налогов - налог на доходы физических лиц - 81,4 %.
Около 4,5 млрд.рублей по налоговым платежам, перечисляется ежегодно в областной бюджет, тогда как возвращается в бюджет округа в виде безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета менее 50%, что конечно снижает финансовую самостоятельность местного бюджета. В расчете на одного жителя округ отдает в областной бюджет чуть более 51 тыс. руб.
Затраты бюджета на реализацию полномочий в сфере культуры начиная с 2013 года растут и в 2014 году этот показатель составил 6,7% от общих расходов бюджета.
Таким образом, несмотря на снижение финансовой самостоятельности и наполняемости бюджета муниципального образования, пока территория является достаточно благополучной и выделяет средств на обеспечение жизнедеятельности сферы культуры больше средне областного показателя (4,5%).
Сфера культуры Новоуральского городского округа характеризуется достаточно высоким уровнем развития и давними традициями. Обширная многопрофильная сеть организаций культуры и искусства охватывает следующие виды культурной деятельности: театральное, музыкальное, изобразительное искусство, музейное и библиотечное дело, культурно -досуговую и образовательную деятельность. В это сфере работает более 600 человек. Каждый горожанин посещает учреждения культуры не менее 8 раз в год.
Муниципальная сеть учреждений культуры нуждается в государственной поддержке, поскольку в силу особенностей городского округа, специфичного менталитета и снижающейся платежеспособности населения, отсутствия альтернативных поставщиков неприбыльных социальных услуг они остаются основным производителем услуг культуры и социально ориентированного досуга для жителей. Из-за неудовлетворительного состояния материально-технической базы сложно конкурировать с коммерческими формами организации досуга учреждениями областного центра, находящегося в доступной близости. Для получения некоторых видов услуг молодежь выезжает в Екатеринбург, что снижает возможность получения учреждениями доходов от платных услуг и соответственно увеличивает нагрузку по их содержанию на бюджет.
Проводя реформу бюджетной системы и органов местного самоуправления Правительство поставило задачи перед органами управления культурой провести реструктуризацию сети и модернизацию деятельности муниципальных учреждений культуры, поэтапно перейти от сметного финансирования учреждений к финансированию под бюджетное задание, то есть перейти к бюджету, ориентированному на результат.
С 1 января 2009 года вступили в силу нормы Бюджетного кодекса, предусматривающие обязательность установления муниципальных заданий для всех муниципальных учреждений и иных некоммерческих организаций, оказывающих муниципальные услуги или выполняющих работы для муниципальных нужд.
Муниципальное задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказываемых услуг, выполняемых работ. Нормами Федеральных законов № 174-ФЗ № 7-ФЗ и Бюджетного Кодекса Российской Федерации регулируется процесс разработки и утверждения муниципальных заданий
С 1 января 2012 года Финансирование учреждений, подведомственных Отделу культуры, в Новоуральском городском округе осуществляется на основании муниципального задания.
Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания осуществляется на основе нормативной стоимости единицы каждого муниципального задания с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества учреждений и расходов на уплату налогов на имущество. Специалистами Отдела культуры разработаны положения о методике расчета нормативной стоимости единицы муниципального задания, методике и порядке формирования муниципального задания и контролю его исполнения, о порядке выделения субсидий на иные цели. В соответствии с этими нормативными актами предусмотрено 3 вида субсидий: субсидии на оказание муниципальной услуги (выполнение работы); субсидии на содержание имущества; субсидии на иные цели, например на сохранение и развитие материально - технической базы учреждений.
В соответствии с бюджетным Кодексом задание формируется на 3 года. В разработке задания принимает участие не только главный распорядитель бюджетных средств, но и само учреждение, предложения которого о потребностях в услугах и возможностях по их оказанию учитываются при составлении задания.
Сегодня 80 % финансирования выделяемого на обеспечение сферы культуры осуществляется на основании муниципального задания и 15 % - в форме субсидий на иные цели. Средства расходуются на оказание 9-ти видов услуг и на выполнение ремонтов учреждений, а также на ремонт и приобретение необходимого профильного оборудования.
Недостатком при таком финансировании, характерным именно для сферы культуры, является отсутствие утвержденных нормативов, на основе которых должен осуществляться расчет единицы стоимости услуги, а также недостаток средств у органов местного самоуправления, которые необходимы для обеспечения полноценной деятельности учреждений. На практике в большинстве муниципальных образований имеющиеся финансовые средства распределяются по статьям затрат на муниципальное задание. Следует отметить, что Новоуральский городской округ в этом отношении не является исключением. В полом объеме в составе нормативной стоимости учитываются только затраты на оплату труда, которые в структуре нормативной стоимости составляют от 85 до 95 %.
Еще одной задачей проводимого в стране реформирования бюджетной системы является реформирование сети учреждений с целью оптимизации бюджетных расходов.
В городском округе сегодня создана единая библиотечная система; проведена работа по изменению профиля театра оперетты; выведены 102 ставки категории «младший обслуживающий персонал» из учреждений культуры.
В результате: сокращены расходы на заработную плату работающих в сфере культуры на 30 млн.рублей; улучшилось качество и доступность библиотечных услуг для жителей
округа. В результате расширения репертуарной политики выросла средняя заполняемость зала тетра на 20 %, что обеспечило рост доходов учреждения, и соответственно снизило бюджетную нагрузку.
Начато создание единой клубной системы. Завершено объединение муниципального дома культуры и 3-х клубов в населенных пунктах. Поставлена задача создания филиала, который обеспечит сохранение услуг, оказываемых некоммерческим учреждением культуры ДК УЭХК - работа 20 детских творческих коллективов, в которых занимается более 500 детей. Учреждение находится в стадии ликвидации.
Современная ситуация в организации культурной деятельности общества характеризуется рядом сложных новых целей и нерешенных новых задач. В последние годы Правительство Российской Федерации, региональные власти и муниципалитеты уделяют большое внимание стратегиям развития культуры. На федеральном уровне и в регионах создаются отраслевые и секторные стратегии и концепции развития культуры в горизонте времени до 2030 года.
В Новоуральском городском округе реализуются мероприятия региональной программы «Развитие культуры в Свердловской области до 2020 года" и муниципальной программы «Развитие культуры в Новоуральском городском округе" на 2014-2018 годы, (утвержденной постановлением Администрации НГО от 27 декабря 2013 года № 3338-а).
Разрабатывается стратегии развития культуры городского округа, основанием для которой послужили Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации", Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020-2030гг., в которых сформулированы основные требования к разработке отраслевых стратегий. В 2014 году создан и работает Общественный Совет по независимой оценке качества работы учреждений культуры.
Новоуральский городской округ в силу исторических и экономических особенностей имеет свои сильные и слабые стороны. К сильным можно отнести: значительный культурный потенциал, обусловленный развитой сетью учреждений культуры, наличие высококвалифицированных кадров; муниципальная политика, направленная на поддержку и развитие сферы; наличие учреждений дополнительного образования в сфере искусства, создающих условия для подготовки талантливой молодежи; целевой подход к развитию каждого учреждения культуры.,
К слабым сторонам относятся: недостаточная рентабельность учреждений сферы, высокая дотационная зависимость; физически и морально изношенные основные фонды; потребность в усилении материально - технической базы учреждений, в том числе в сельских населенных пунктах; нехватка площадей; ограниченное, статусом ЗАТО, число потенциальных потребителей услуг, снижение численности населении; менталитет населения бывшего благополучного города, которое не готово оплачивать полную стоимость услуг, оказываемых учреждениями. Долгое существование в системе особых социальных и экономических льгот сформировали у жителей города неготовность к переменам и большей самостоятельности в социально-экономической жизни. В контексте диверсификации экономики и изменения общего курса развития города это требует специальной культурной политики и дополнительных программ по активизации предпринимательского потенциала населения;
Органы местного самоуправления и городское сообщество в разрабатываемой стратегии определяют миссию сферы культуры городского округа как «создание условий, гарантирующих населению возможность доступа к ценностям культуры, информационным ресурсам, обеспечивающих гармоничное развитие личности, социальную мобильность членов гражданского общества, развитие творческого потенциала».
Литература
1. О местном самоуправлении в Российской Федерации : федеральный Закон от 06.06.1991 № 15501 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 29.
2. Дубовицкий В. А. Государство и развитие культуры/ В.А.Дубовицкий.- Минск: «Наука и техника».-2009.-822с.
3. Генисаретский О. И. Культурная политика: вызовы и ответы/ О.И.Генисаретский.-М.: «Сфинкс».-2009.-256с.
4. Востряков Л. Ю. Россия и ее регионы: приоритеты и новые принципы региональной культурной политики/ Л. Ю.Востряков - Изд. 6-е -СПб.: «Издательский дом Герда».-2008.-448с.
5. Луховская O.K. Государственное регулирование процессов управления экономикой культуры/ О.К.Луховская// Вестник МГУКИ.- №5 (20).- 2007.-302 с.
6. Малышева М.А. Теория и методы современного государственного управления: учебно-методическое пособие.-СПб:НИУ ВШЭ-Санкт-Петербург.-2011.-280с.
7. Понкин И.В. Актуальные проблемы развития системы государственного и муниципального управления в условиях административной реформы.-М: Изд-во РАГС.-2010.-42с.
8. Смирнов И.Т. Обновление культуры: проблемы и перспективы/ И.Т.Смирнов.-М.: «РАУ».- 2008. - 149с.
9. Шекова E.JI. Менеджмент в сфере культуры (Российский и зарубежный опыт) / E.JI. Шекова. — СПб.: Алетейя, 2006. — 186 с.
