CC BY
44
© Колтонюк К. А., Истомина Н. А., 2010
Министерство финансов Свердловской области
620075, РФ, г. Екатеринбург, ул. Ленина, 34 Контактный телефон: (343) 371-09-60 e-mail: [email protected]
Министр
КОЛТОНЮК Константин Александрович
ИСТОМИНА Наталья Александровна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 252-17-44 e-mail: [email protected]
Трансформация механизма межбюджетных отношений в субъекте Федерации
Ключевые слова: межбюджетные отношения; регион; муниципальное образование; Свердловская область; областной бюджет; налоговые доходы; нормативы; трансферты; планирование.
Аннотация. Проведено исследование принципиальных элементов межбюджетных отношений в субъекте РФ (на примере Свердловской области) в 2011 г. по сравнению с 2001 г.; обоснованы причины трансформации.
Современная бюджетная политика РФ в качестве одного из базовых направлений предусматривает создание стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях [1]. При всем многообразии элементов бюджетной деятельности в субъектах РФ и муниципальных образованиях есть сфера, совершенствование которой обеспечивает наиболее значительные последствия как для регионов, так и для муниципальных образований - это межбюджетные отношения. Повышение качества управления бюджетным процессом в регионах и муниципальных образованиях объективно должно сопровождаться внедрением в сферу меж-бюджетных отношений правовых, технологических, информационных и иных новаций.
Развитие межбюджетных отношений в субъектах РФ (т. е. отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в бюджетной сфере) на среднесрочную перспективу определяется Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. [2]. Предстоит масштабная работа по реализации выделенных в Концепции направлений. Вместе с тем за последние годы межбюджетные отношения в субъектах РФ претерпели значительные и принципиальные изменения (трансформаций). Поэтому исследование трансформаций механизма межбюджетных отношений с 90-х годов XX века по настоящее время в конкретных субъектах РФ (в том числе в Свердловской области) следует признать актуальным, а его результаты считать информационной базой для дальнейшего развития межбюджетных отношений в соответствии с указанной Концепцией.
Для формирования выводов о трансформации межбюджетных отношений в Свердловской области проведем исследование их основных системообразующих элементов в 2001 и 2011 гг.
Как известно, в практической плоскости системообразующими элементами меж-бюджетных отношений являются: распределение доходов между различными уровнями власти и управления; движение финансовых потоков (трансфертов) из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты1. По этим двум направлениям и будет построено настоящее исследование.
Следует отметить, что, несмотря на вступление в силу с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса РФ, организация межбюджетных отношений в субъектах РФ до 2004 г. определялась региональным законодательством. Каждый регион самостоятельно устанавливал параметры финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями в рамках общий требований Бюджетного кодекса. В Свердловской области в 2001 г. (как и в предыдущие годы) ежегодно устанавливались нормативы отчислений от доходов областного бюджета, передаваемых местным бюджетам. Важно отметить, что такие нормативы предусматривались как по федеральным налогам, подлежащим зачислению в областной бюджет, так и по региональным налогам. В табл. 1 представлены нормативы отчислений от доходов областного бюджета (в части нормативов, единых для всех муниципальных образований), передаваемые местным бюджетам.
Таблица 1
Нормативы отчислений от доходов областного бюджета Свердловской области, передаваемые местным бюджетам в 2001 г., % [3]
Источник дохода Норматив отчислений
Акцизы на спирт этиловый, спирт питьевой, спиртосодержащие растворы и пр., производимые на территории области 5
Налог с продаж 60
ЕНВД, уплачиваемый юридическими лицами 22
Налог на имущество предприятий 50
Лесные подати и арендная плата за пользование лесным фондом 59
Помимо унифицированных нормативов для всех муниципальных образований в 2001 г. в Свердловской области устанавливались дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты по двум налогам, являвшимся доходными источниками областного бюджета, - налогу на прибыль предприятий и организаций и налогу на доходы физических лиц (табл. 2).
Таким образом, в 2001 г. для Свердловской области была характерна широкая практика предоставления местным бюджетам отчислений от доходов областного бюджета. Сокращение ее масштабов связано с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ в 2004 г. [4]. Принципиальным был запрет на установление ежегодных нормативов отчислений по доходам для нижестоящих бюджетов и введение минимального периода закрепления таких нормативов, равного трем годам. Поэтому в анализируемом 2011 г. в установление дополнительных нормативов отчислений от доходов областного бюджета местным бюджетам предусмотрено только по одному налогу - налогу на доходы физических лиц - и только в связи с заменой этими нормативами части дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (табл. 3). По другим источникам доходов областного бюджета передача местным бюджетам нормативов отчислений не предусмотрена.
1 Роль отрицательных трансфертов (т. е. межбюджетных трансфертов, поступающих из нижестоящих бюджетов в вышестоящие) не является значительной.
6 (32) 2010
Известия УрГЭУ < 87
Таблица 2
Нормативы отчислений от налога на прибыль и налога на доходы физических лиц, передаваемые местным бюджетам в 2001 г., % [3]
Муниципальное образование Норматив по налогу на прибыль Норматив по НДФЛ
Город Верхняя Пышма 13,16 73,0
Город Асбест 73,16 83,2
Город Верхний Тагил 56,31 84,8
Город Екатеринбург 4,21 59,4
Город Ивдель 28,95 76,4
Город Каменск-Уральский 32,63 79,8
Город Качканар 77,37 84,8
Город Кировград 49,47 84,0
Город Краснотурьинск 0,00 44,1
Город Красноуральск 98,42 84,8
Город Нижний Тагил 23,16 76,4
Город Первоуральск 54,21 78,1
Город Полевской 35,26 67,9
Город Серов 94,74 84,0
Город Среднеуральск 45,49 83,2
Город Сухой Лог 51,58 80,6
Поселок Пелым 4,21 67,9
Ревдинский район 37,89 83,2
Рефтинский 9,47 78,1
Прочие муниципальные образования 100,00 84,8
Таблица 3
Нормативы отчислений от доходов областного бюджета по НДФЛ, передаваемые местным бюджетам в качестве замены части дотаций, % [5]
Муниципальное образование Норматив по НДФЛ
Город Алапаевск 70,0
Арамильский городской округ 55,0
Городской округ Верхний Тагил 54,0
Городской округ Красноуральск 63,0
Городской округ Красноуфимск 40,0
Городской округ «город Лесной» 28,0
Городской округ Нижняя Салда 67,0
Новоуральский городской округ 37,0
Городской округ Пелым 32,0
Североуральский городской округ 49,0
Городской округ Сухой Лог 63,0
Как было сказано выше, вторым существенным элементом межбюджетных отношений является движение финансовых потоков из вышестоящего бюджета (бюджетов) в нижестоящие бюджеты. Наибольшее значение для муниципальных образований имеют дотации, так как они, по сути, обеспечивают создание определенных стандартов, минимальных уровней оказания бюджетных услуг на местном уровне даже при отсутствии (или низком уровне) собственных доходов местных бюджетов.
В условиях 2001 г. потребность в дотациях для муниципальных образований определялась по особой схеме (табл. 4). В расчет принимались учтенные расходы местных
бюджетов, кредиторская задолженность и плановые доходы с учетом дополнительных нормативов.
Таблица 4
Определение потребности в дотациях местным бюджетам в 2001 г.1
1 2 3 4 5
Планово-расчетные расходы местных бюджетов (+) Кредиторская задолженность местного бюджета* (-) Закрепленные доходы (-) Налог с продаж (по дополнительному нормативу) (-) ЕНВД (по дополнительному нормативу)
6 7 8 9 10
(-) Акцизы (по дополнительному нормативу) (-) НДФЛ (по дополнительному нормативу) (-) Налог на имущество организаций (по дополнительному нормативу) (-) Налог на прибыль организаций = Общий доход (3 + 4 + 5 + 6 + 7 + + 8 + 9)
Превышение расходов над доходами = = Размер дотации (1) + (2) - (10)
Примечание. * По финансированию расходов на жилищно-коммунальное хозяйство.
Принципиальное изменение практики планирования дотаций было обусловлено введением в Бюджетный кодекс РФ требования о расчете бюджетной обеспеченности муниципальных образований и использовании уровня бюджетной обеспеченности как единственного критерия определения потребности в дотациях. Бюджетная обеспеченность в Свердловской области с 2006 г. рассчитывается на основе индексов налогового потенциала и индексов бюджетных расходов муниципальных образований. Условие предоставления дотаций отражено на рисунке.
Уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования
Критерий выравнивания бюджетной обеспеченности, установленный Правительством Свердловской области
Условие предоставления дотаций местным бюджетам в Свердловской области в 2006-2011 гг.2
Сравнительный анализ межбюджетных трансфертов в 2001 и 2011 гг. позволяет сделать вывод о значительном увеличении направлений предоставления целевых трансфертов - субвенций и субсидий - местным бюджетам. Если в 2001 г. направлений, связанных с обеспечением отдельных государственных полномочий, т. е. предполагавших предоставление субвенций, было только четыре, то в 2011 г. местные бюджеты получают как субвенции по многим направлениям, так и субсидии - трансферты, предусматривающие софинансирование расходов областным и местными бюджетами.
Проведенное исследование подтверждает сформулированный ранее тезис о существенной трансформации механизма межбюджетных отношений в субъекте РФ. По мнению авторов, причины такой трансформации можно разделить на две группы: объективные - развитие социально-экономических отношений в РФ и Свердловской области (изменение численности населения, количества предприятий и организаций, динамики товарооборота и промышленного производства и др.); увеличение степени дифференциации муниципальных образований региона; кроме того, в эту же группы следует отнести и изменение бюджетного законодательства РФ как фактор,
1 Составлено авторами на основании [3].
2 Составлено авторами.
6 (32) 2010
Известия УрГЭУ ■* 89
Таблица З
Целевые трансферты местным бюджетам в Свердловской области в 2001 и 2011 гг. [3, S]
2001
Субвенции
1. На выплату компенсации за книгоиздательскую продукцию
2. На финансирование льгот сотрудниками милиции общественной безопасности
3. На регистрацию актов гражданского состояния
4. На осуществление государственного архитектурно-строительного контроля
2011
Субсидии
1. На организацию питания в муниципальных общеобразовательных учреждениях
2. На денежные выплаты работниками учреждений здравоохранения
3. На организацию отдыха детей в каникулярное время
4. На обеспечение жильем молодых специалистов в сельской местности
5. На капитальный ремонт гидротехнических сооружений
6. На возврат перепрофилированных зданий дошкольных учреждений
7. На строительство и реконструкцию зданий дошкольных учреждений
8. На капитальный ремонт зданий муниципальных образовательных учреждений
9. На строительство и реконструкцию жилых домов
10. На строительство лыжных баз и иных спортивных сооружений и др.
Субвенции
1. На обеспечение прав граждан в области образования (в части расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений и пр.)
2. На осуществление государственного полномочия Свердловской области в части мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг
3. На выплату ежемесячного вознаграждения за классное руководство
4. На осуществление государственного полномочия Свердловской области по учету, хранению и использованию архивных документов и др.
не зависящий от региона (прежде всего речь идет об изменениях налогового законодательства);
субъективные: изменение бюджетной политики (бюджетных приоритетов) и бюджетного законодательства Свердловской области, внедрение новых программ и проектов, реализуемых совместно регионом и муниципальными образованиями; состояние (уровень доходов) областного бюджета Свердловской области.
Источники
1. О бюджетной политике на 2010-2012 годы і Бюджетное послание Президента Российской Федерации // Сайт Президента РФ. Режим доступа і www.kremlin.ru.
2. Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года // Сайт Министерства финансов РФ. Режим доступа і http://www1.minfin.ru.
3. Об областном бюджете на 2001 год і областной закон Свердловской области от 22 декабря 2000 г. № 43-О3.
4. О внесении изменений в Бюджетный Кодекс РФ в части регулирования межбюд-жетных отношений і федер. закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ.
5. Об областном бюджете на 2011 год і областной закон Свердловской области от 26 ноября 2010 г. № Ш-ОЗ.
