CC BY
149
И. С. Нафиков
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕССОВ ОГРАНИЧЕНИЯ И СУЖЕНИЯ
СФЕРЫ ТЕНЕВОЙ ЭКОНОМИКИ (ИЗ ОПЫТА РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН)
Ключевые слова: теневая экономика, теневой сектор, теневые операторы, теневые капиталы, теневые доходы, «серый» рынок труда, легализация доходов, коррупция, организованная преступность.
В статье рассматриваются проблемы государственно-правового регулирования процессов ограничения теневой экономики. Анализируется правовой опыт Республики Татарстан. Вносятся предложения по переадресации теневых капиталов в инвестирование социально-полезных программ.
Keywords: shadow economy, shadow sector, shadow operators, shadow capital, shadow income, "grey" labour market, money laundering, corruption, organized criminality.
This article discusses the problem ofpublic-law restrictions processes of the shadow economy. The author analyses the legal experience of the Republic of Tatarstan. The author makes offers on redirection the shadow of capital for investments in socially useful programmes.
Теневая экономика долгое время оставалось недостаточно изученным явлением. В последние десятилетия этой проблеме в экономической литературе стало уделяться определенное внимание. Однако правовая система, а вместе с ней - и правовая наука, должным образом еще не очертили круг этого асоциального явления в переплетении всех его криминогенных признаков. До последнего времени правовое воздействие ограничивалось лишь уголовно-правовым запретом отдельных видов экономического поведения в части разрозненных фрагментов проявлений теневой экономики.
Вместе с тем, в российской правовой системе в настоящее время появился ряд нормативных источников, направленных на системное преодоление явления теневой экономики.
Наибольшую практическую ценность в вопросах оценки масштабов теневой экономики представляет Постановление Госкомстата РФ от 31.01.1998 № 7 (в редакции от 27.06.2005) «Об утверждении Основных методологических положений по оценке скрытой (неформальной) экономики».1 Указанным Постановлением утвержден ряд таких положений: по расчету основных параметров скрытой (неформальной) экономики, по определению общего объема промышленного производства с учетом оценки деятельности неформальной экономики и ряд методических указаний по расчету указанных показателей в ряде отраслей экономики. Применение указанных положений позволит в какой-то мере определить масштабы теневой экономики в России и, возможно, разработать механизм противодействия и государственно-правового влияния на рассматриваемые явления и процессы.
Попытка определения размеров теневой экономики предпринималась в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 19 ноября 1997 года № 1908-П ГД «О проекте Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем»: «По оценкам экспертов, размеры теневой (незаконной) экономической деятельности в целом превысили уровень 25% валового внутреннего продукта.
Объем теневого розничного оборота товаров и услуг достиг 58% их легального оборота на потребительском рынке. До 40% алкогольной продукции, поступающей на внутренний рынок, производится нелегально. По оценкам Госналогслужбы России, незаконные доходы только от неуплаты акцизов составляют при этом не менее 5 триллионов рублей. Незаконные доходы финансовых компаний, полученные вследствие уклонения их от выполнения своих обязательств перед вкладчиками, составили 20 триллионов рублей... Основная часть доходов от незаконной, в том числе преступной деятельности в сфере экономики используется для расширения экономической базы теневого и криминального предпринимательства, проникновения на гарантированные и высокодоходные рынки вложения капитала в Российской Федерации, вывоза капитала за рубеж, достижения иных целей, связанных с неконтролируемым вводом средств, составляющих такие доходы, в легальный оборот (легализацией). Предупреждение и пресечение такой деятельности не может быть обеспечено применением исключительно уголовно-правовых мер. Международный опыт показывает, что для противодействия указанным негативным явлениям в сфере экономики необходимы согласованные меры административного и финансового контроля за операциями юридических и физических лиц с денежными средствами и имущест-вом...»2 В результате в целях противодействия легализации незаконных доходов соответствующий федеральный закон был принят, что сыграло значительную роль для противодействия негативным процессам в сфере экономики.
С учетом международного опыта и рекомендаций Специальной финансовой комиссии (ФАТФ) были разработаны также методические рекомендации Центробанка России по вопросам организации работы по предотвращению проникновения доходов, полученных незаконным путем, в банки и
3
иные кредитные организации.
Однако это - попытки отраслевого регулирования. Целостная же стратегия преодоления тене-
вых явлений в экономике на федеральном уровне до настоящего времени еще не принята.
Представляет интерес законодательство Республики Татарстан, где, как показывает анализ имеющихся нормативно-правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, этот вопрос наиболее проработан.
В Программе социально-экономического развития Республики Татарстан на 2011-2015 годы4 выделен специальный раздел, где дается характеристика проблем, связанных с теневой экономикой, и предложены конкретные меры противодействия.
По классификации, предлагаемой Программой, теневая экономика охватывает три сектора: подпольный бизнес (запрещенные законом виды деятельности), неофициальная экономика (легальные виды экономической деятельности, где произведенные продукты и услуги не учитываются органами статистики, в том числе "конвертные" способы оплаты труда) и фиктивная экономика (приписки, спекулятивные сделки, взяточничество, мошенничество). Прежде всего это
- сокрытие доходов, неуплата налогов, фиктивные финансовые операции и финансовые махинации. Теневая экономика в большинстве случаев включает в себя легальные виды экономической деятельности, но скрываемые или преуменьшаемые по объемам с целью уклонения от уплаты налогов, социальных взносов, предписаний по охране труда, выполнению санитарных и иных норм.
В качестве наиболее распространенных причин увеличения масштабов теневой экономики в Программе указаны высокий уровень налогообложения, экономическая нестабильность в стране, финансовые кризисы и недостаточная защищенность прав собственности, в том числе инвестиционных вложений. К ним же отнесены пробелы федерального законодательства, умелое использование которых формально может считаться законным, в силу чего иногда сложно определить незаконность теневой экономики. По этой причине границы нелегального бизнеса находятся в постоянном движении, сопровождая новации нормативной правовой базы.
Программой выделяется еще один тип теневых доходов, которые в системе национальных счетов идентифицируются как смешанные доходы. По данным органов статистики, в сельском хозяйстве доля теневого сектора составляет более 90%, а в сфере торговли - порядка 60% добавленной стоимости. Отмечается, что не только формирование доходов, но и их использование (расходы на конечное потребление и накопление) способствует увеличению масштабов теневой экономики, поскольку в ряде случаев расходы осуществляются из источников, официально не зарегистрированных.
В рассматриваемой Программе делается вывод, что теневую экономику невозможно преодолеть полностью, но можно уменьшить ее масштабы. Объем теневого сектора экономики в России (также и в Татарстане), по данным из различных источников, оценивается в размерах от 14% до 40% ВВП, в то время как в Германии и США - порядка 10%.
Общий объем теневой экономики, по данным Программы, имеет следующую структуру: 48%
- торговые операции (в том числе наркобизнес), 16%
- проституция и игорный бизнес, 15% - строительные и бытовые услуги, 10% - транспортные перевозки, 7% - образование и здравоохранение, 4% -прочие. Значительной сферой теневой экономики как в стране, так и в республике является сфера управления бюджетными средствами, что, в частности, подтверждают результаты анализа закупок и продаж на республиканской электронной торговой площадке.
Существует довольно объемный сектор услуг, предоставляемых на этапе предварительной подготовки различного рода документов: привлечение юридических или физических лиц к заполнению деклараций, бланков для получения удостоверения личности, экологических паспортов и так далее.
При предоставлении услуг в таких отраслях, как здравоохранение, образование, жилищнокоммунальное хозяйство, распространена оплата со стороны потребителя тех услуг, которые должны предоставляться ему бесплатно. Это касается приема детей в детские дошкольные учреждения, финансирования отдельных сфер деятельности в общеобразовательных школах, приобретения за счет своих средств медикаментов, оплаты проведения хирургических операций, а также различного рода подношений.
В рассматриваемой Программе определены масштабы вредного влияния теневой экономики на развитие отраслей (секторов) экономики. К ним отнесены:
• повышение риска снижения эффективности экономики в связи с ростом масштабов теневой экономики;
• распространение теневых отношений в обществе (формирование своего рода "культуры" теневых экономических отношений, например не предусмотренные нормативными правовыми актами действия потребителей по финансированию предоставленных им услуг в таких сферах, как здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство и так далее);
• возникновение нелегальных теневых экономических рынков;
• расширение масштабов рынка административных услуг;
• сращивание теневых структур с органами власти;
• лоббирование принятия нормативных правовых актов, узаконивающих сложившиеся или создаваемые новые схемы теневой экономики;
• продажа государственного и муниципального имущества по цене значительно ниже его рыночной стоимости, а также имущества предприятий, находящихся в процедурах банкротства;
• увеличение потерь бюджета при аренде государственной и муниципальной собственности;
• частое изменение налогового законодательства;
• значительный уровень безработицы;
• низкая заработная плата и задержка выплаты заработной платы;
• низкая конкурентоспособность выпускников учебных заведений при трудоустройстве по причине отсутствия стажа работы и профессиональных навыков;
• низкая культура управления акционерным капиталом (центром ответственности за управление всеми сферами деятельности предприятия является наемный менеджер, а не его собственники);
• отсутствие социальных и трудовых гарантий государственным и муниципальным служащим после ухода их со службы;
• несоблюдение действующего законодательства и несовершенство нормативных правовых актов.
Результаты приведенного в Программе анализа деятельности ряда предприятий, имеющих задолженность по выплате заработной платы, показали, что в то же время ими вкладываются ресурсы в развитие непрофильного бизнеса. Руководители подобных предприятий при наличии задолженностей по налогам и заработной плате регулярно получают заработную плату, социальный пакет и дополнительные бонусы, приобретают дорогостоящие автомобили. Сохраняются неофициальные способы оплаты труда, а также фирмы-однодневки, через которые заключаются фиктивные договоры. Результаты анализа структуры затрат подрядных организаций, реализующих программу социальной ипотеки, показывают, что фактическая заработная плата, выплачиваемая работникам, заметно отличается от величины заработной платы, заложенной в плановую калькуляцию.
Аналогичная ситуация, согласно выводам Программы, сложилась в сфере добычи, переработки и реализации общераспространенных полезных ископаемых. Объем добытых песчано-гравийных смесей лишь наполовину используется татарстанскими предприятиями при строительстве и реконструкции объектов, хотя по объему этих работ должен быть использован весь добытый материал. Заметим от себя, что это обстоятельство может свидетельствовать и о значительном завышении объемов строительно-монтажных работ.
Каждый третий работник (из числа только официально оформленных) имеет более одного рабочего места. Вместе с тем "серый" рынок труда (работники, не оформляющие свои отношения с работодателями) составляет около 450 тыс. человек (каждый четвертый трудоспособный), что свидетельствует о больших масштабах теневой экономики. При этом такие граждане не участвуют в накоплении своего пенсионного капитала.
В Программе делается вывод, что существует неофициальное сотрудничество чиновников и предпринимателей. Фактически функции государства приватизированы отдельными чиновниками, которые выполняют или не выполняют свои обязанности в зави-
симости от своей частной заинтересованности в конкретном случае. Утверждается, что существует хорошо сформатированный рынок административных услуг. Именно поэтому уплата налогов рассматривается бизнесом как дополнительная нагрузка, вызванная оплатой названных административных услуг.
Программой предложены мероприятия по решению проблем, связанных с теневой экономикой. Среди них:
• предложения о внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» о запрете переригистрации фирм в случае наличия у них задолженности по обязательным платежам;
• предложения по стимулированию создания саморегулируемых организаций в секторах экономики, наиболее подверженных влиянию теневой экономики;
• разработка порядка учета общераспространенных полезных ископаемых на основе анализа производства, ввоза и потребления этой продукции;
• разработка порядка выявления граждан, имеющих неоформленные трудовые отношения;
• перевод административных регламентов предоставления государственных услуг в электронную форму;
• предложения по внесению изменений в федеральное законодательство о декларировании расходов государственных и муниципальных служащих, руководителей государственных и муниципальных предприятий,
• и ряд других мер.
Специальные меры противодействия негативным проявлениям теневой экономики были предложены также в Стратегии развития легкой промышленности Республики Татарстан на период до 2015 года, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 декабря 2010 г. № 1167.5 В ней, в частности, отмечается, что объем нелегального импорта и неучтенного (подпольного) производства более чем в два раза превышает уровень легального производства и импорта. В условиях усиления экспансии контрабандной и контрафактной продукции рынок все более и более приобретает полукриминальный характер, проявлением которого являются потери федерального бюджета и бюджета Республики Татарстан от нелегальных операций. Ежегодно из-под налогов (неуплаты налога на добавленную стоимость и пошлин на продукцию теневого сектора и других налогов) выводится продукции почти на 650 млрд. рублей (в целом по Российской Федерации).
В приведенном документе так же анализируются причины, прогнозируются вредные последствия и предлагаются меры преодоления теневых явлений в экономике отрасли.
В высших государственных органах Республики Татарстан достигнуто понимание, что в условиях теневой экономики повышается риск коррупционных проявлений. Не случайно, в Татарстане еще в 2005 году (ранее федерального центра и других субъектов федерации) была разработана и принята Стратегия антикоррупционной политики Республики Татарстан, утвержденная Указом Президента Республики Татарстан от 8 апреля 2005 № УП-127.6
В развитие принятых правовых актов по преодолению теневых явлений в экономике в республике был предпринят ряд организационных мер.
Так, создана электронная торгово-
информационная площадка (ЭТИС), позволяющая сделать прозрачным механизм государственного и муниципального заказа.
Реализована в глобальной коммуникационной сети «Интернет» и успешно действует информационная программа «Электронное Правительство», где любой гражданин может отследить режим работы любой из ветвей власти, проконтролировать документооборот, в том числе прохождение собственных обращений. Все государственные и муниципальные органы республики интегрированы в указанную программу.
При Кабинете министров республики создана межведомственная комиссия по противодействию «серому» рынку труда и легализации доходов.
Достигнута ясность, что из явлений теневой экономики произрастает (и подпитывается ею) организованная преступность. В связи с этим в течение более десяти лет правоохранительными органами республики при координирующей роли прокуратуры и политической поддержке руководства республики ведется активная и целенаправленная работа по противодействию организованной преступной деятельности. Так, за эти годы в республике были разгромлены преступные сообщества и банды «Хадишенские», «Двадцатьдевят-
ники», «Тагирьяновские», «Мамшовцы», «Сороко-восьмушники», «Курицинские», «Боксеры», «Зван-ка», «Жилка», «Квартала», «Севастопольские» и многие другие; экстремистские сообщества «Исламский Джамаат», «Хиз-бут-тахрир». Изъяты огромные арсеналы оружия. Возвращены законным владельцам, в том числе государству, незаконно выведенные из их владения имущественные комплексы. Руководители и участники (несколько сотен привлеченных к уголовной ответственности) осуждены к длительным срокам наказания, в том числе в виде пожизненного лишения свободы.
Таким образом, положительный опыт Татарстана может оказаться полезным для других регионов и России в целом. Республика неоднократно опережала общий законодательный процесс, предугадывая назревающие проблемы, после чего аналогичные решения прорабатывались и принимались на федеральном уровне. Так было с разработкой мер противодействия организованной преступности, запретом игорного бизнеса, противодействием коррупции и по ряду других актуальных вопросов.
На сегодня так же обстоит дело и с проблемой противодействия теневым явлениям в экономике. Было бы неправильно утверждать, что удалось сузить сферу теневого сектора в Татарстане, но можно отметить уникальность эффекта отдачи: процесс регулирования вторгся в теневую сферу в такой степени, что зачастую вынуждает операторов теневых капиталов значительную часть выведенных из-под учета средств инвестировать в социальнополезные программы, в том числе и на безвозмездной основе. Поиск механизмов воздействия на теневых операторов с целью пресечения преступной активности и ее организованных проявлений в экономике заслуживает специального изучения.
1 Постановление Госкомстата РФ от 31.01.1998 N 7 (ред. от 27.06.2005) "Об утверждении Основных методологических положений по оценке скрытой (неформальной) экономики" (вместе с "Методологическими положениями по расчету основных параметров скрытой (неформальной) экономики).
2 Постановление ГД ФС РФ от 19.11.1997 N 1908-11 ГД "О проекте Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем" // "Собрание законодательства РФ", 01.12.1997, N 48, ст. 5503; "Ведомости ФС РФ", 01.12.1997, N 34, ст. 1538.
3 <Письмо> Банка России от 03.07.1997 N 479 "О Методических рекомендациях по вопросам организации работы по предотвращению проникновения доходов, полученных незаконным путем, в банки и иные кредитные организации" // "Банковский бюллетень", N 28, 1997; "Бизнес и банки", N 30, 1997; "Вестник Банка России", N 43, 1997.
4 Закон РТ от 22.04.2011 N 13-ЭРТ "Об утверждении Программы социально-экономического развития Республики Татарстан на 2011 - 2015 годы" // Ватаным Татарстан", N 80, 04.05.2011, "Республика Татарстан", N 89-90, 04.05.2011.
5 Постановление КМ РТ от 30.12.2010 N 1167 "Об утверждении Стратегии развития легкой промышленности Республики Татарстан на период до 2015 года" // "СБОРНИК постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти", 23.03.2011, N 12, ст. 0396.
6 Указ Президента РТ от 08.04.2005 N УП-127 "О Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан" // "Республика Татарстан", N 74-75, 14.04.2005; "СБОРНИК постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти", 20.04.2005, N 16, ст. 0350; "Ведомости Государственного Совета Татарстана", N 4, апрель (II часть), 2005, ст. 460.
© И. С. Нафиков - прокурор города Казани, старший советник юстиции, [email protected].
