CC BY
40ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НАРОДОВЛАСТИЯ: СИНТЕТИЧЕСКИЙ ПОДХОД
Елисеева А.А. Зацепа О.О.
В настоящей статье авторы подвергают анализу государственно-правовую природу народовластия, сопоставляя понятия народного суверенитета и народовластия, референдума и плебисцита, выборов и референдума, а также таких важнейших элементов системы народовластия как народное представительство и прямое народовластие. В отдельном аспекте затрагивается проблема самоограничения публичной политической власти
In the paper the authors discusses the state and law nature of democracy by making a comparative analyzes of such important elements as people representative and direct democracy. Especially the problem of self-limitation is discussed
Ключевые слова: народный суверенитет, референдум, плебисцит,
выборы, народное представительство, публичная политическая власть, принцип народовластия
Key words: state sovereignty, referendum, plebiscite, elections, public politics,
Democracy
Идея народовластия как справедливейшей из форм организации государственной власти уходит корнями в древнюю историю человечества. Однако вся история политической и правовой науки, история государства как социального института сопровождались конкуренцией различных теоретических концепций, объединяемых понятием «идея народовластия». Плюрализм самих определений народовластия по сей день остается базой для научной дискуссии.
В литературе отмечается сходство или даже тождественность понятий «народовластие» и «народный суверенитет». Так, авторы Большого юридического словаря указывают на то, что народовластие «в основном тождественно более употребительному в конституционном праве понятию народного суверенитета»1.
Данная позиция представляется обоснованной, хотя, по нашему мнению, утверждение о том, что в науке конституционного права (по крайней мере, в отечественной) понятие «народный суверенитет» является более
1 Большой юридический словарь // Под ред. А.Я.Сухарева, В.Е.Круских М., 2001. С. 353.
Государство и право 161
употребительным, спорно. Однако по существу, если исходить из общепринятого понятия суверенитета как верховенства власти на собственной территории и независимости в международных делах, авторы готовы согласиться с изложенной выше точкой зрения. Впрочем, констатация тождественности (или высокой степени схожести) терминов «народовластие» и «народный суверенитет» все же не раскрывает нам саму сущность исследуемого явления.
Как отмечает Д.Ю.Шапсугов, «главным вопросом концепции народовластия является вопрос о его сущности. В историко-политических теориях различные варианты его решения, как правило, связывались с качественными характеристиками народа, с исследованием осуществляемой им или при его участии власти. Из анализа отдельных институтов, процедур, форм, режима народовластия, соответствующего политического сознания и политической культуры вытекал ответ на вопрос о его сущности»2.
Для ответа на поставленный вопрос нам необходимо по отдельности проанализировать ряд институтов, традиционно рассматриваемых в правовой науке как проявление народовластия.
Вначале рассмотрим юридический институт, или даже систему институтов, имеющие самое непосредственное отношение к народовластию и, как может показаться, составляющие его суть - непосредственное решение народом важнейших вопросов государственной жизни (прямое народовластие, непосредственную демократию).
Осуществление власти народом непосредственно, безусловно, в наибольшей степени отвечает самому определению «народовластие». Но, в то же время, широко такой способ осуществления властных полномочий не может применяться, во-первых, из-за недостаточной оперативности, и, во-вторых, поскольку решение многих вопросов государственной политики требует специальных знаний.
Таким образом, даже полномочия, обычно отводимые законодателю, в масштабах современного государства не могут осуществляться непосредственно народом. Не зря Платон, предлагавший осуществлять власть в государстве с привлечением народа, полагал, что территория такого государства должна ограничиваться полисом (городом) с численностью населения в 5000 человек.
В соответствии с современным российским законодательством, замена представительного органа власти сходом граждан также возможна. Однако это касается лишь осуществления местного самоуправления в поселениях с численностью избирателей до 100 человек.
Вместе с тем, в государстве, где народ является источником власти и носителем суверенитета, народ должен при определенных условиях допускаться к решению важнейших, стратегических вопросов деятельности
2 Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М., 2003. С. 66.
162 Ученые записки СПб филиала РТА № 2 (39) 2011
государства. Институтом, позволяющим народу осуществить данное право, является референдум. Кроме того, законодательство многих государств содержит указание на такие институты, как плебисцит и опрос граждан.
В юридической литературе существуют различные позиции относительно соотношения понятий «референдум» и «плебисцит». Так, французский юрист М.Дюверже отмечал, что референдум - это одобрение реформ, в то время как плебисцит выражает доверие к человеку. В первом случае голосуют за закон, во втором - за человека3. М.В.Баглай и В.А.Туманов указывают на идентичность процедур проведения плебисцита и референдума4.
Также популярной является точка зрения о том, что плебисцит имеет своим предметом вопросы внешней политики государства, а референдум проводится по внутриполитическим проблемам. В частности, В.Н.Богатырев высказывает позицию, согласно которой «встречаются довольно часто суждения относительно того, что референдум и плебисцит представляют собой полностью совпадающие понятия. Думается, что это не совсем верно. При всем внутреннем органическом единстве стилистические различия имеют место. Плебисцит призван дать ответ на проблему присоединения или отделения от существующего государственно-правового образования себе подобного»5.
Нам представляется, что в целях нашего исследования вполне приемлемы такие институты, как референдум, плебисцит, иные формы решения общественно-значимых вопросов путем всенародного голосования рассматривать как единый правовой институт. Полагаем разумным объединить перечисленные правовые явления под общим наименованием «институты прямого народовластия».
Рассматривая институты прямого народовластия, необходимо обратиться и к правовой природе выборов. Законодательство большинства государств, не исключая и Россию, говорит о выборах именно как об институте непосредственной демократии. Между выборами и референдумом проводится непосредственная аналогия.
Так, часть 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации гласит: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». В литературе референдум и демократические выборы также обычно рассматриваются в неразрывном системном единстве. Например, М.А.Медведев, характеризуя процесс легитимации власти, отмечает,
3 Цит. по: Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы). Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9.
4 Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 401-403.
5 Богатырев В.Н. Референдум в системе институтов прямого народовластия России // Становление правового порядка в Российском государстве: реальность и перспектива (социально-правовые проблемы). Сборник научных статей / под. ред. д.ю.н., проф. В.И.Новоселова. Саратов, 1995. С. 63.
что «непосредственная легитимация подразумевает признание власти непосредственно подвластным субъектом, например, через референдум или выборы...»6.
Б.С.Эбзеев, рассматривающий природу народного суверенитета через призму категории «суверенные права народа», указывает на то, что «Конституция РФ фиксирует и суверенные права народа в области государственной и общественно-политической жизни, в том числе право на референдум и свободные выборы, которые служат обеспечению политического верховенства и политического полновластия народа и проявляются в принципах народовластия и правового государства с присущим ему разделением властей»7.
В.В.Комарова определила референдум, как наиболее распространенную форму непосредственного народовластия после выборов8.
Несомненно, такой подход, нашедший свое отражение в юридической науке и в законодательстве, имеет серьезные основания. Во-первых, и выборы, и референдум (плебисцит, опрос), безусловно, являются формами выявления воли народа. Во-вторых, сами процедуры подготовки и проведения выборов и референдума имеют много общего: голосованию предшествует период агитации, техническое обеспечение волеизъявления организуют специализированные комиссии, осуществляющие регистрацию избирателей (участников референдума), выдачу бюллетеней, подсчет голосов. В России в соответствии с действующим законодательством подготовкой и проведением федеральных выборов и референдумов руководит один и тот же государственный орган - Центральная Избирательная Комиссия Российской Федерации. Таким образом, как по юридической природе, так и по институциональным характеристикам, референдум и выборы - институты родственные.
И все же, сопоставляя выборы и референдум, следует учитывать одно принципиальное различие целей этих институтов. Референдум имеет целью непосредственное решение какого-либо важного для общества вопроса. В данном случае народ заменяет собой органы публичной власти и осуществляет свою власть непосредственно, вместо них. Выборы же не имеют целью принятие решения по какому-то отдельному вопросу, они направлены на формирование органа или избрание должностного лица, которым народ доверяет дальнейшее осуществление власти. Таким образом, участвуя в выборах, народ с одной стороны, действует как источник власти, но, с другой стороны, не осуществляет власть непосредственно применительно к конкретной
6 Медведев М.А. Идейно-теоретические и нормативно-правовые основания легитимации публичной политической власти. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 21.
7 Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 347.
8 Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9.
ситуации, а делегирует полномочия своим представителям, которым и будет вверена эта власть на определенный период.
Ввиду изложенного, полагаем возможным выделить «узкий» и «широкий» подходы к определению понятия «институты прямого народовластия». Во втором случае это понятие будет охватывать собой и выборы.
Как указывалось выше, использование прямого народовластия (в узком смысле) для оперативного решения широкого круга вопросов государственной жизни (да и вопросов местного значения в муниципалитетах со значительным числом избирателей), невозможно. Кроме того, как отмечает Е.Н.Медведев, «Существует ряд серьезных сомнений в целесообразности применения референдума для решения сложных вопросов.
Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином решения по сложному вопросу, например, о проекте Конституции, состоящем из сотен предписаний, каждое из которых он может оценивать по-разному, а ответить вправе только «да» или «нет» один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление о нем, на мнения и авторитет парламентариев, позиции политических партий и т.д.
Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных областях, что часто бывает затруднительно для рядового гражданина»9.
Очевидно, что принцип народовластия заключается не только в периодическом обращении к мнению граждан, пусть даже и по самым важным, социально значимым вопросам. Этот принцип отражает объективную необходимость постоянных прямых и обратных связей граждан и аппарата публичной власти в процессе государственного управления. Исходя из такого понимания, одной из центральных идей, образующих теорию народовластия, следует считать идею народного представительства.
Исследователи феномена народного представительства отмечают плюрализм подходов к определению его природы. На основе синтеза различных позиций относительно юридической характеристики народного представительства делаются попытки выработать системный подход к данной проблеме. В частности, по мнению С.Н.Мул, народное представительство как сложный социально-политический феномен следует рассматривать в трех аспектах:
- в институциональном аспекте под народным представительством понимаются политико-правовые институты, организационные формы, создаваемые в целях проведения народной воли, отражения общесоциальных интересов в политике;
9 Медведев Е.Н. Историко-правовые и теоретические основания формирования и эволюции института народовластия. Дисс. ... канд. юрид. наук. СПб, 2004. С. 90.
- в функциональном аспекте народное представительство рассматривается как функция, осуществляемая носителями государственной власти, государственно-властными структурами, которые создаются в самых разных целях, причем необязательно определяемых необходимостью проведения общенародной воли;
- в идеологическом аспекте народное представительство интерпретируется как некая идея социальной справедливости, идея такого справедливого управления обществом и государством, при котором в полной, или, по крайней мере, в максимально возможной степени проводятся общесоциальные интересы. Интерпретируемая в таком аспекте идея народовластия близка по смысловому содержанию идее демократии как форме правления, создаваемой путем делегирования народом властных полномочий своим избранникам, которые должны использовать эти полномочия исключительно для обеспечения «народного блага»10.
Таким образом, С.Н.Мул допускает отождествление народного представительства (в идеологическом смысле) с идеей народовластия. Представляется, что такой подход необоснованно сужает понятие народовластия, сводя его к одной, пусть и важнейшей, идее, входящей в концепцию народного правления.
Обращаясь к проблеме народовластия с точки зрения исторической ретроспективы, Е.Н.Медведев отмечает, что «свое первичное отражение она получила в рамках концепций представительного правления, зачатки которой усматриваются в трудах античных мыслителей»11.
Впрочем, несмотря на то, что институт представительства свойственен различным системам социальной организации, в том числе и исторически предшествующим обособлению аппарата публичной политической власти, наибольшую актуальность проблема представительства получает в период позднего средневековья и в эпоху Возрождения.
Именно на этом историческом этапе особую практическую значимость приобретает вопрос об участии третьего сословия в управлении государственными делами и соответственно вопрос об ограничении представительными институтами абсолютной монархической власти. Эта эпоха ознаменовала переход к новой организационно-правовой форме народного представительства - к парламентаризму.
При этом дискуссия о самом понятии «парламентаризм» ведется в литературе не только по вопросу об историческом моменте его зарождения, но применительно к современным государственным институтам. Можно выделить два основных мнения по данному вопросу. Согласно первой позиции, о
10 Мул С.Н. Социально-исторические условия и концептуальные основания российского парламентаризма. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб, 2004. С. 12.
11 Там же. С. 15.
парламентаризме можно говорить не во всех случаях, когда в стране существует парламент, а лишь тогда, когда ему принадлежит верховная власть12.
Как подчеркивает Н.В.Онишко, такой подход нашел широкое распространение в науке. Его сторонники полагают, что парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законотворчества, избрания правительства, контроля за его деятельностью, равно как и за деятельностью других органов власти, их отставки, а также отставки президента. Только при таком положении парламента в системе органов государственной власти исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти, что обеспечивает единство народного представительства на общегосударственном уровне13.
Нам представляется, что такая позиция является неоправданной попыткой обосновать преимущественное положение парламентской формы правления перед иными, которые могут воплощать идею народовластия столь же успешно.
Сторонники более широкого подхода считают, что само наличие в структуре государственной власти представительного органа позволяет говорить о парламентаризме. По мнению Н.В.Онишко, «более плодотворным в методологическом плане представляется взгляд на парламентаризм в широком аспекте, предполагающий наличие коллегиального представительного органа, обладающего законодательными (законосовещательными) полномочиями и обсуждающего наиболее значимые общественные проблемы»14.
Последняя позиция представляется авторам более обоснованной, поскольку верховенство законодательного (представительного) органа по отношению к органам, относящимся к другим ветвям государственной власти, не является обязательным признаком народовластия. Впрочем, следует оговориться, что о парламентаризме как элементе народовластия можно говорить лишь в случаях, когда представительный орган обладает именно властными (хотя бы и ограниченными), а не исключительно совещательными полномочиями.
Итак, мы приходим к выводу о том, что народовластие в качестве обязательного условия предполагает существование в системе органов публичной власти представительного органа (органов). Такие органы могут составлять многоуровневую систему. В частности в России в силу ее федеративного устройства существуют представительные органы трех уровней: Федеральное Собрание (Парламент) Российской Федерации - высший представительный орган государства, законодательные представительные органы государственной власти субъектов Федерации и представительные органы местного
12 Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 301.
13 Онишко Н.В. Парламентаризм в России: история становления и эволюции. СПб, 2002. С. 10.
14 Там же, С. 11.
самоуправления. Причем последние также можно разделить на два подуровня, поскольку отечественное законодательство предполагает включение менее крупных муниципальных образований (поселений) в более крупные - районы.
Таким образом, нами определены два важнейших элемента, составляющих народовластие - прямое народовластие и народное представительство. Непосредственное и представительное народовластие при нормальном функционировании политической системы общества являются взаимодополняющими и существуют в симбиотическом единстве.
Впрочем, возможна и ситуация, когда эти две стороны народовластия находятся в отношении конкуренции. По мнению И.И.Алипулатовой, «в политической истории встречались ситуации использования институтов непосредственной демократии в ущерб представительной и наоборот. Ныне также в определенном плане они могут рассматриваться в контексте системы сдержек и противовесов (например, отмена на референдуме принятого парламентом закона). Однако в современном демократическом государстве эти две формы призваны, прежде всего, дополнять друг друга для обеспечения демократических форм правления и политического режима. Они тесно переплетены друг с другом уже потому, что сами выборы представительных органов являются формой прямого осуществления власти народом»15.
Данное мнение согласуется с изложенной выше авторской позицией об особом месте выборов среди прочих институтов непосредственной демократии. Являясь, с одной стороны, инструментом выражения народной воли, выборы, вместе с тем, имеют и прямое отношение к представительному народовластию. Это лишний раз подчеркивает неразрывную связь двух аспектов народного правления - прямого народовластия и представительства.
Помимо изложенного, считаем необходимым обратиться к ещё одному правовому институту (или, скорее, целой группе институтов), имеющему непосредственное отношение к народовластию. При исследовании народовластия как социального феномена, мы исходим из характеристики власте-отношений как вида правоотношений. Правоотношения же, как известно, предполагают наличие у сторон прав и обязанностей и обеспечение защиты прав и исполнения обязанностей посредством механизма юридической ответственности.
Как отмечает Л.А.Морозова, «согласно отечественной правовой доктрине, народовластие реализуется в трех формах: во-первых, посредством формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления путем свободных выборов; во-вторых, посредством участия народа в решении важнейших государственных дел (через проведение референдума);
15 Алипулатова И.И. Парламентаризм в Российской Федерации как основа демократического общества. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 2004. С. 11.
в-третьих, посредством контроля народа за деятельностью государства; его органов и должностных лиц»16.
В связи с этим, рассматривая народовластие, следует затронуть и проблему контроля за деятельностью органов публичной власти, а также ответственности органов власти и должностных лиц как неотъемлемых элементов народовластия.
Осуществление контроля за деятельностью любого органа власти возможно, во-первых, при условии разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную и, во-вторых, при должной прозрачности работы публичной власти. Возможность контроля и привлечения к ответственности должна быть принципом построения самой системы власти в государстве. Таким образом, важнейшим аспектом народовластия является самоограничение государством своей же власти.
Как отмечает М.М.Султыгов, «в юридической науке достаточно широкое распространение получил подход, в соответствии с которым эффективное функционирование политико-правовой системы общества возможно лишь в условиях достигнутого баланса между частными и публичными интересами. Но такой баланс может быть достигнут не просто в условиях государства как самоуправляемой социальной системы, а только в условиях самоограничивающегося государства. Таким образом, особое значение приобретает принцип самоограничения государством своей же трансгрессивности, сдерживании общей тенденции этатизации разных сфер общественной жизни»17.
Средствами такого самоограничения являются, в частности, механизм «сдержек и противовесов», механизм конституционного контроля и конституционной юстиции, территориальное структурирование государства, институты гражданского общества18.
Перечисленные правовые институты гарантируют стабильное осуществление как непосредственного народного правления, так и народного представительства.
Обобщая изложенное, мы можем определить народовластие как основополагающее государственно-правовое начало (принцип) организации институтов публичной власти в целях реализации интересов народа посредством представительных институтов или в форме непосредственного волеизъявления, гарантируемое системой самоограничения публичной власти.
16 Морозова Л.А. Контрольные полномочия власти народа // Народовластие и право в условиях формирования гражданского общества / Материалы международной научной конференции. Курск, 2006. С. 18.
17 Султыгов М.М. Конституционно-правовой режим ограничения государственной власти. Дисс. ... докт. юрид. наук. СПб, 2004. С. 282.
18 См. там же. С. 12-13.
