CC BY
341
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА 2011 Юридические науки Выпуск 2(12)
II. КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
УДК 3.4 (470+571)
ОСНОВНЫЕ КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ РЕФЕРЕНДУМА КАК ВЫСШЕЙ ФОРМЫ ВЫРАЖЕНИЯ ВЛАСТИ НАРОДА
В.А. Кочев
Доктор юридических наук, профессор, доцент кафедры конституционного и финансового права Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]
А.Е.Мальцев
Аспирант кафедры конституционного и финансового права
Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E-mail: [email protected]
В статье выявляются природа решений референдума, их пределы и содержание, место в системе актов государственной власти, определяются основные механизмы реализации решений и меры ответственности.
Ключевые слова: референдум; верховная власть народа; народный и государственный суверенитет; субсидарность актов референдума и народного представительства; пределы института референдума;
механизм защиты прямого волеизъявления
Референдум представляет собой одну из основных конституционных форм выражения непосредственной власти народа, оформления его верховной воли [9, с. 126], которая не нуждается ни в каком последующем утверждении [14, с. 18]. В демократическом обществе основополагающим (учредительным) актом верховной власти народа является Конституция, которая принимается самим народом путем всенародного голосования на референдуме или уполномоченным органом, если это право принятия делегировано последнему народом. Конституцией оформляется основной правопорядок, который служит фундаментом всех последующих решений, принимаемых непосредственно народом и его представителями [16, с. 182].
Приняв конституционный порядок, народ устанавливает, с одной стороны, гарантии своей верховной власти, ее пределы и компетенцию государственных органов, а с другой стороны, основные направления развития общества, государства и личности,
© В.А. Кочев, А.Е. Мальцев, 2011
являющиеся векторами действия всей публичной власти. Конституция, как исходный (учредительный) акт, институирует верховную власть народа в границах основного правопорядка. Верховная власть народа, будучи институцированной, ограничивает свой авторитет настолько, насколько признается верховенство конституционных предписаний.
Поэтому в демократическом государстве народный суверенитет нельзя сводить к наличию у народа права принять любое государственное решение на референдуме. В этой связи следует согласиться с Л. Дюги, который полагал, что народный суверенитет, как и божественное право, есть лишь основание «повелевающей власти» и не более того [4, с. 35]. Приведенное положение, как представляется, может быть интерпретировано применительно к «повелевающей власти» Конституции, которая исходит непосредственно от народа. Народный суверенитет есть основание конституционно учрежденной «повелевающей» власти, компетенция которой распределена между ее институтами.
В российской науке конституционного права преобладает концепция, согласно которой решающее участие граждан в политическом процессе рассматривается в качестве важного и обязательного условия государственного устройства. Несмотря на это справедливое в основе положение, следует все-таки иметь в виду, что народный суверенитет надлежит рассматривать главным образом в качестве основания власти публично-властных решений. В то же время, как представляется, реальное народоправство, выражающееся в действенности институтов референдума и выборов, в основе связано Конституцией как исходным (первичным) актом народоправства. И поэтому референдум не может рассматриваться вне конституционно учрежденного порядка.
Исходя из обозначенного подхода надлежит выделить ряд значимых для рассматриваемого вопроса положений, на которые в юридической литературе обращается недостаточное внимание.
Первое. Верховенство власти народа (его суверенитет) является фундаментом государственной власти и деятельности государственных органов. Данное утверждение непосредственно вытекает из ч. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. [10], согласно которой воля народа есть основа власти правительства.
В соответствии с указанным положением, справедливо признается, что актами народовластия, в том числе решениями референдума, определяется основное содержание деятельности органов государственной власти, а также должностных лиц и учреждений, легитимированных в конституционно установленном порядке. Это означает, что акты непосредственного народоправства воплощаются в решениях органов законодательной и исполнительной власти, правоприменительной деятельности и обеспечиваются правосудием. Изложенное позволяет рассматривать народный суверенитет в качестве основы конституционного строя не только как политическую декларацию, а как действительное народовластие.
Важным условием действенности народовластия является также то, что верховенство воли народа гарантируется Консти-
туцией и обеспечивается средствами государственной власти. При этом незыблемым является основной принцип конституционализма - подчинение власти государства общей воле народа. Другими словами, Конституция РФ гарантирует народный суверенитет в неразрывной связи (единстве) с государственной властью, основанной на приоритете воли народа. Определяемое первенством воли народа иерархическое единство народного суверенитета и государственной власти выражается в понятии «государственный суверенитет» и закрепляется в общем конституционном положении «суверенитет Российской Федерации» (ч. 1 ст. 4 Конституции РФ).
Народный суверенитет и государственный суверенитет - это сопряженные иерархически связанные составляющие одной из основ конституционного строя. Как таковые, они определяют двухуровневое содержание конституционно определенной формы - суверенитет Российской Федерации. С этой точки зрения отождествление понятий «суверенитет Российской Федерации» и «государственный суверенитет», допускаемое в юридической литературе, если и является оправданным, то при одном условии.
В демократическом обществе государственный суверенитет не мыслим вне его связанности с народным суверенитетом. Связь эта сущностно-содержательного порядка, а не только конституционной формы, как это традиционно подчеркивается авторами многочисленных научных публикаций [7, с. 101; 8]. Поэтому каждое из этих понятий: и народный суверенитет, и государственный суверенитет - имеют самостоятельное конституционное значение и, как таковые, охватываются общей категорией «суверенитет Российской Федерации». Поэтому использование понятий «народный суверенитет» и «государственный суверенитет» как взаимозаменяемых через единство «содержания и формы» недопустимо.
Второе. Народный суверенитет гарантируется Конституцией РФ в качестве требования демократического государства. Г лавным образом это выражается в том, что демократическое государство, будучи связанным верховной волей народа, представляет собой публично-властную организа-
цию народа. Как таковое, государство признает конституционный принцип прямого волеизъявления граждан, и его высшие формы - референдум и выборы. Принцип прямого народоправства реализуется в связи и взаимодействии с народным представительством и обеспечивается профессиональным государственным управлением [7, с. 100; 8]. Указанное соотношение определяется в основе иерархическим единством народного и государственного суверенитета, которое служит гарантией народной власти.
Вместе с тем верховенство и полнота власти народа не означает, что прямое волеизъявление народа является доминирующим при принятии государственновластных решений. Ни в одной стране мира референдум не является доминирующей формой демократии. Референдум включен в систему демократии как один из институтов публичной власти, связанный с представительным правлением и профессиональным управлением. В демократической системе власти референдум занимает определенное место и выполняет определенную роль, согласно конституционно закрепленному принципу народного суверенитета. Связь и взаимодействие непосредственной и представительной форм демократии определяют сложное иерархичное единство публичной власти.
Сложное иерархическое единство публичной власти иногда интерпретируется в литературе как субсидиарное. Так,
А.А. Сергеев полагает, что референдум в зарубежных странах везде лишь в той или иной степени дополняет деятельность представительных государственных органов [15, с. 37]. Думается, что «субсидиарный» подход является весьма упрощенным и не может рассматриваться как общее требование. Однако следует иметь в виду, что данное понимание сформировалось на основе сложившейся практики прямого народовластия. Широко известны возможности управляемой демократии, позволяющие манипулировать результатами референдума в угоду лиц стоящих у власти. Практика манипулирования особенно характерна для развивающихся стран [12, с. 7].
Поэтому «субсидиарность» актов референдума может адекватно интерпретироваться только в том случае, если признается общее требование, согласно которому воля народа является основой деятельности представительного правления и профессионального управление. Названным требованием должно определяться и верховенство воли народа. Решения референдума являются верховными прежде всего в том смысле, что они лежат в основе актов институтов публичной власти.
В то же время в понятие «субсидиарность» наукой конституционного права вкладывается иной смысл. Речь идет о субсидиарности народного представительства. При этом «субсидиарная» на деле связь референдума и народного представительства является публично-правовой. Народное представительство не является аналогом института частноправового представительства. В «субсидиарной» модели связи весьма четко просматривается ее публичноправовая природа.
Как отмечал Б.Н. Чичерин, народное представительство «не есть простое поручение, как частная доверенность или полномочие; государственное начало придает ему совершенно иной характер. Когда частный человек поручает свои дела другому, он имеет в виду исполнение своей личной воли, которую он для собственной выгоды или удобства передает поверенному, заступающему на его место. Последний является здесь орудием или средством в руках другого. Он обязан действовать исключительно в интересах доверителя, по его предписаниям, в установленном им пределах» [17, с. 3-4].
В народном представительстве частноправовая институционализация не приемлема. «Здесь на поверенного, - как отмечает указанный автор, - возлагается не исполнение частной воли доверителя, а обсуждение и решение общих дел... Призванный к участию в политических делах, поверенный приобретает известную долю самостоятельности в принятии государственно-властных актов. Тем самым он становится над своими избирателями, которые в качестве подданных обязаны подчиняться его решениям» [17, с. 4]. Поэтому представитель может
действовать самостоятельно, независимо от избирателей.
Исходя из этого возможности граждан в управлении делами государства через представителей в российском законодательстве ограничены принципом свободного мандата (или мандата с элементами свободы [11, с. 406-407]), конституционно установленными полномочиями представительных (законодательных) органов государственной власти, гарантиями независимости судей и др. [2, с. 107-112]. С учетом этих ограничений управление через представителей может заключаться только в косвенном влиянии непосредственно граждан (населения) на государственное управление, осуществляемое законно уполномоченными лицами [5, с. 302]. Однако в конечном счете, представитель обязан поступать согласно с общей волей и с интересами граждан [17, с. 3-4].
Итак, в конституционном государстве непосредственное и представительное правление есть две самостоятельные формы публичной власти. В иерархическом единстве, определяемом первичностью первой и производностью второй, эти формы власти являются самостоятельными и взаимодополняющими. Вместе с тем в политической практике непосредственная воля народа, облекаемая в решения референдума, нередко подвергается внешнему воздействию в угоду профессиональному управлению. Причем формально воздействие это осуществляется на вполне законных основаниях.
В частности, законодатель устанавливает пределы использования института референдума в политической жизни. Поэтому в действительности, как отмечает
В.Н. Руденко, возможности принятия гражданами публично-властных решений на референдуме всегда ограничены. Они определяются совокупностью норм конституционного права, устанавливающих содержание права граждан на участие в референдуме [13, с. 126].
Такое ограничение привело к тому, что нигде в мире конституционный принцип народного суверенитета пока не приводит на деле к реальному правлению большинства. Повелевающая власть, подчеркивает А.А. Сергеев, везде остается в руках
правящего меньшинства. Именно меньшинство регулирует участие граждан в политической жизни, а не народ своим прямым волеизъявлением ограничивает государство [15, с. 41]. В этой связи, как представляется, автору следовало бы уточнить, что он имеет в виду под «реальным» правлением большинства. Идет ли речь о том, что решения народа не есть основа власти представительного правления и профессионального управления. Либо речь идет о том, что сама власть не ограничена фундаментальными решениями, принимаемыми на референдуме.
Принимая во внимание изложенное, следует подчеркнуть, что правящее меньшинство, в свою очередь, ограничено Конституцией - принципами разделения властей, сдержек и противовесов, а также конституционной обязанностью исполнять акты прямого волеизъявления граждан, принятые на референдумах. Кроме того, правители находятся под воздействием общественного мнения иных демократических институтов гражданского общества. Чем лучше развиты эти ограничительные механизмы, тем шире «поле» реальной демократии, тем отзывчивее - по выражению Л. Даймонда - становится государство на нужды все более широкого круга граждан [3, с. 25].
Но и с учетом этой оговорки не вызывает сомнения тот факт, что весьма действенными являются так же такие средства ограничения государственной власти как неотъемлемые (неотчуждаемые) права граждан и гарантии их соблюдения. Именно эти права, конституционные формы их защиты и охраны должны рассматриваться в качестве основополагающего и действенного средства ограничения государства.
Признание данного обстоятельства основано на критике теории самоограничения. Так, Л. Дюги отмечает: «Немецкие юристы вслед за Иерингом и Еллинеком создали хрупкую теорию самоограничения государства. Государство, говорят они, связано законом, которое оно издало, потому что оно добровольно само себя ограничивает этим законом. Это очень хитроумно, но это ничего не доказывает. В самом деле, сказать, что парламент, издавший закон и представляющий государство, связан, пото-
му что он хочет, пока он хочет и поскольку он хочет быть связанным этим законом, значит именно сказать, что он не связан» [4, с. 61-62].
Указанная проблема, по мнению А.А. Сергеева, могла бы быть решена путем принятия важнейших законов на референдуме, которые легитимируют полномочия государственных институтов [15, с. 39]. Но и в этом случае рождается еще одна политико-правовая проблема - действительности ограничения воли последних актами прямого народовластия [15, с. 39]. Поскольку, как отмечалось выше, данный вопрос на практике трудно разрешим, постольку природа всевластия государства, в лице правящего меньшинства, остается неизменной. В этом смысле скепсис многих авторов вполне оправдан.
Исходя из сказанного отметим, что принцип народного суверенитета означает не просто связанность государственных органов волей народа, а признанием государством верховенства актов прямого народоправства и общепризнанных прав и свобод человека. Признание верховенства воли народа, прав и свободы человека как высшей человеческой ценности институтами государственной власти и означает то, что государственная власть призвана определять пределы своей воли Конституцией. Гарантировать этот конституционный порядок призвана не сама государственная власть, принимающая и исполняющая законы, а именно Конституция системой обеспечительных положений, включая средства конституционного контроля и другие механизмы защиты.
Третье. Гарантированность народовластия определяется конституционными механизмами защиты прямого волеизъявления и народного представительства. Эти механизмы защиты включаются в предмет регулирования основ конституционного строя, получая тем самым наивысшую легитимацию. В силу этого основные конституционные гарантии защиты форм непосредственного народоправства как и представительного правления народа не могут быть изъяты законодателем либо ограничены, если эти ограничения не предусмотрены Конституцией.
Важной конституционной формой защиты основ народовластия является запрет, установленный в ч. 4 ст. 3 Конституции РФ, согласно которому никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по закону. В Российской Федерации являются уголовно наказуемыми действия, направленные на насильственный захват власти или насильственное удержание власти в нарушение Конституции РФ, а равно направленные на насильственное изменение конституционного строя. Эти действия наказываются лишением свободы на срок от 12 до 20 лет (ст. 278 Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 г. №63-ФЗ в ред. на 13 февраля 2009 г. №20-ФЗ).
Недопустимой следует признать также деятельность, которая направлена на монополизацию публичной власти теми или иными государственными органами. Одним из проявлений такой деятельности является принятие решений, создающих основу властной монополии. В частности, чрезмерное ограничение права на референдум законодателем, установленное Конституционным судом РФ, может рассматриваться как оформление монополии власти, если эти законодательные ограничения привели к «обнулению» возможностей проведения референдума, к нарушению общепризнанных принципов его организации и/или создали условия для неисполнения решений референдума и др.
В указанном случае, как представляется, должна наступать политико-правовая ответственность за действия, создающие условия присвоения власти: досрочное прекращение полномочий представительного органа власти, отставка должностного лица, приостановление действия и/или отмена противоправных актов и др.
В качестве злоупотребления властью и должностными полномочиями при наличии соответствующей цели (установление властной монополии, присвоение власти) может рассматриваться не проведение референдума в случаях, предусмотренных законом или международным договором, а равно - принятие решений и совершение действий, воспрепятствовавших реализации
решений референдума. В этом случае имеет место неправомерное ограничение конституционного права граждан на референдум, а также нарушение выраженной в решении референдума воли народа. Данные обстоятельства должны служить основанием как для политико-правовой ответственности, так и для ответственности, предусмотренной уголовным и/или административным правом.
Другой важной формой защиты народовластия является право на сопротивление власти. Это право носит индивидуальный и коллективный характер. Оно закрепляется в ряде стран как право на сопротивление угнетающему правительству (Декларация независимости США 1776 г.) или право на сопротивление власти мирными средствами (Конституции Бенина, Ганы и др.) либо как право гражданина на сопротивление всякому, кто попытается устранить демократический строй, если иные средства не могут быть использованы (Основной закон ФРГ, Конституция Словении).
В Российской Федерации право на сопротивление является составной частью общего конституционного положения, согласно которому каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ). Кроме того, конституционный строй, его демократические устои, как фундамент права на свободу и гарантия статуса личности, подлежат защите каждым в соответствии с ч. 1 ст. 22 Конституции РФ.
Более конкретным в этом смысле были намерения авторов проекта Конституции РФ, одобренного Съездом народных депутатов РФ 18 апреля 1992 г. в качестве основы для дальнейшей работы. В части 4 статьи 4 проекта устанавливалось, что граждане Российской Федерации имеют право сопротивляться любой попытке насильственного устранения или изменения существующего конституционного строя. По мнению А.Н. Кокотова и М.И. Кукушкина, это «право в соответствии с принципом полноты верховной власти народа ... подразумевается как естественный элемент народовластия» [6, с. 39], поскольку в контексте указанного проекта Конституции РФ конституционный строй определяет демократиче-
ский порядок в обществе и государстве. Такой подход вполне согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права.
Наряду с изложенным следует подчеркнуть, что референдум, как высшее непосредственное выражение власти народа, включается в содержание основ конституционного строя и обеспечивается установлением демократического правопорядка. В силу этого право народа на референдум гарантируется Конституцией РФ в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права (ч. 1
ст. 17).
Конституционный правопорядок как общая гарантия института «референдум» в юридической литературе практически не исследуется. Поэтому содержание общих конституционных форм защиты народовластия точно не установлено. Это создает условия для появления негативных явлений в демократическом процессе. Видимо, во многом поэтому в законодательной практике обозначилась тенденция принижения роли референдума в Российской Федерации. Аналогичная ситуация складывается и в развивающихся западных демократиях [1, с. 12]. Принимая во внимание важность уяснения этой большой и сложной проблемы следует признать, что она заслуживает самостоятельного исследования.
Библиографический список
1. Аналитический вестник. 2007. №3 (320).
С. 12.
2. Булаков О.Н. К вопросу о законодательных (представительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации: материалы Междунар. науч.-теорет. конф. 4-6 декабря 2008 г.: в 2 т. / под. ред. Н.В. Витрука, А.А. Нудненко. М., 2009. Т. 2. С. 107-112.
3. Даймонд Л. Определение и развитие демократии // Теория и практика демократии. Избранные тексты. М.: Ладомир, 2006. С. 25-33.
4. Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государ-
ства. М.: Изд. Н.Н. Клочкова, 1909. 147 с.
5. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. М.: Эксмо. 2010. 1056 с.
6. Конституционное право России / под общ. ред. А.Н. Кокотова и М.М. Кукушкина. М.: Юрист, 2007. 538 с.
7. Конституционное право России / под общ. ред. А.Н. Кокотова и М.И. Кукушкина. М., 2007. 536 с.
8. Конституция Российской Федерации: комментарий / под общ. ред. Б.Н. Топор-нина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М.: Юрид. лит., 1994. 624 с.
9. Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М.: Наука, 1964. 189 с.
10. Международные акты о правах человека: сб. док. М.: Изд группа «НОРМА-ИНФРА-М», 1998.
11. Нудненко Л.П. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Рос-
сийской Федерации. СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2004. 475 с.
12. Референдум как институт непосредст-
венной демократии (редакционный материал) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. №6.
С. 10-15.
13. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты / Рус. акад. наук, Урал. отд-ние. Екатеринбург, 2003. 476 с.
14. Сафаров Р.А. Институт референдума в условиях общенародного государства // Советское государство и право. 1963. №6. С. 15-25.
15. Сергеев А.А. Об ограничении предмета референдума Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. №19. С. 7-12.
16. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: Юрид. лит., 1982. 546 с.
17. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. 599 с.
BASIC CONSTITUTIONAL GUARANTEES OF REFERENDUM AS HIGHER EXPRESSION OF THE POWER OF THE PEOPLE
V.A. Kochev, A.E. Maltsev
Perm State University. 15, Bukirev st., Perm, 614990 E-mail: [email protected]
The article determines the character of referendum decisions, their limits and content, place in the system of acts of governmental power, mechanisms of their realization and penalties.
Keywords: referendum; supreme power of the people; people and state sovereignty; limits of the institute of referendum; mechanism to protect direct expression of the will
