CC BY
176
Принцип народовластия как ключевой
элемент правовой идеологии современного государства
Реуф В.М.*, Зацепа О.О. **
The idea of democracy as the form of the organization of the government originates in a thousand-year history of mankind and, at the same time, is the integral element of legal ideology of the modern state.
Идея народовластия как справедливейшей из форм организации государственной власти уходит корнями в тысячелетнюю историю человечества и вместе с тем является неотъемлемым элементом правовой идеологии современного государства.
Вся история развития государственности — начиная с античных времен — неразрывно связана с борьбой различных, зачастую разительно отличающихся теорий наилучшего возможного воплощения идеалов народной власти. На Европейском континенте развитие концепции народовластия происходило неравномерно.
Пожалуй, Средневековье явилось тем периодом, когда идеи народовластия почти полностью уступили свое место в политико-правовой теории абсолютной, происходящей от Бога власти (хотя, с другой стороны, именно Средние века породили один из важнейших, стержневых элементов конструкции народовластия — парламент). Однако эпоха Возрождения и последовавшая за ним череда буржуазных революций вывели развитие идей народовластия на качественно новый уровень.
К концу XVIII в. теоретическая база классической концепции народовластия в целом сложилась. Основу ее составили труды французских просветителей, британских идеологов политического либерализма, разработки основателей американского государства.
Вместе с тем немногим позже, в XIX столетии, произошел очередной скачок в развитии политической и правовой мысли, обозначивший появление новой, альтернативной идеологии, претендовавшей на статус истинной теории народовластия — зарождение социализма и коммунизма.
Новейшее время — начиная с середины ХХв. — ознаменовалось глобальной
борьбой идеологий, каждая из которых номинально являла собой систему политико-правовых взглядов, построенных на базе ценностей народной власти. Этот процесс сопровождался, в частности, закреплением основных постулатов, составляющих принцип народовластия, в актах международного права.
Таким образом, вся история политической и правовой науки, история государства как социального института сопровождались конкуренцией различных теоретических концепций, объединяемых понятием «идея народовластия». Можно смело сказать, что данный принцип является объединяющим для правовой идеологии государств, относящихся к большинству существующих правовых систем. Однако плюрализм самих определений народовластия по сей день остается базой для научной дискуссии.
В литературе отмечается сходство или даже тождественность понятий «народовластие» и «народный суверенитет». Так, авторы Большого юридического словаря указывают на то, что народовластие «в основном тождественно более употребительному в конституционном праве понятию народного суверенитета»1. Данная позиция представляется обоснованной, хотя, по нашему мнению, утверждение о том, что в науке конституционного права (по крайней мере в отечественной) понятие «народный суверенитет» является более употребительным, спорно. Однако, по существу, если исходить из общепринятого понятия суверенитета как верховной власти на собственной территории и независимости в международных делах, авторы настоящей работы готовы согласиться с изложенной выше точкой зрения. Впрочем, констатация тождественности (или крайней схожести) терминов
Доцент самарского филиала Саратовского юридического института МВД России, кандидат юридических наук.
Аспирант кафедры теории и истории государства и права Северо-Западной академии государственной службы.
0
01
Z
О
о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
**
0
01
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ш
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
«народовластие» и «народный суверенитет» все же не раскрывает нам саму сущность исследуемого явления.
Как отмечает Д.Ю. Шапсугов, «главным вопросом концепции народовластия является вопрос о его сущности. В исто-рико-политических теориях различные варианты его решения, как правило, связывались с качественными характеристиками народа, с исследованием осуществляемой им или при его участии власти. Из анализа отдельных институтов, процедур, форм, режима народовластия, соответствующего политического сознания и политической культуры вытекал ответ на вопрос о его сущности» 2.
Для ответа на поставленный вопрос нам необходимо по отдельности проанализировать ряд институтов, традиционно рассматриваемых в правовой науке как проявление (а иногда и как сама сущность) народовластия.
Вначале рассмотрим юридический институт или скорее систему институтов, имеющих самое непосредственное отношение к народовластию и, как может показаться, составляющих его суть — непосредственное решение народом важнейших вопросов государственной жизни (прямое народовластие, непосредственную демократию).
Осуществление власти народом непосредственно, безусловно, в наибольшей степени отвечает самому определению «народовластие». Но в то же время широко такой способ не может применяться, во-первых, из-за недостаточной оперативности и, во-вторых, поскольку решение многих вопросов государственной политики требует специальных знаний.
Таким образом, даже полномочия, отводимые обычно законодателю, в масштабах современного государства не могут осуществляться непосредственно народом. Не зря Платон, предлагавший осуществлять власть в государстве с привлечением народа, полагал, что территория такого государства должна ограничиваться полисом (городом) с численностью населения в 5040 человек.
Вместе с тем в государстве, где народ является источником власти и носителем суверенитета, он должен при определенных условиях допускаться к решению важнейших, стратегических вопросов деятельности государства. Институтом, позволяющим народу осуществить данное право, является референдум. Кроме того, законодательство многих государств
содержит указание на такие институты, как плебисцит и опрос граждан.
В юридической литературе существуют различные позиции относительно соотношения понятий «референдум» и «плебисцит». Так, французский юрист М. Дю-верже отмечает, что референдум — это одобрение реформ, в то время как плебисцит выражает доверие к человеку. В первом случае голосуют за закон, во втором — за человека3. М.В. Баглай и В.А. Туманов указывают на идентичность процедур проведения плебисцита и референдума4.
Также популярной является точка зрения о том, что плебисцит имеет своим предметом вопросы внешней политики государства, а референдум проводится по внутриполитическим проблемам. В частности, В.Н. Богатырев высказывает позицию, согласно которой «встречаются довольно часто суждения относительно того, что референдум и плебисцит представляют собой полностью совпадающие понятия. Думается, что это не совсем верно. При всем внутреннем органическом единстве стилистические различия имеют место. Плебисцит призван дать ответ на проблему присоединения или отделения существующего государственно-правового образования себе подобного» 5.
Нам представляется, что в целях нашего исследования вполне приемлемо такие институты, как референдум, плебисцит, иные формы решения общественно-значимых вопросов путем всенародного голосования, рассматривать как единый правовой институт. Полагаем разумным объединить перечисленные правовые явления под общим наименованием «средства прямого народовластия».
Рассматривая инструменты прямого народовластия, необходимо обратиться и к правовой природе выборов. Законодательство большинства государств, не исключая и Россию, говорит о выборах именно как об институте непосредственной демократии. Между выборами и референдумом проводится непосредственная аналогия.
Так, ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации гласит: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». В литературе референдум и демократические выборы также обычно рассматриваются в неразрывном системном единстве. Например, М.А. Медведев, характеризуя процесс легитимации власти, отмечает, что «непосредственная легитимация подразумева-
ет признание власти непосредственно подвластным субъектом, например, через референдум или выборы...»6. В.В. Комарова определяет референдум как наиболее распространенную форму непосредственного народовластия после выборов7.
Несомненно, такой подход, нашедший свое отражение в юридической науке и в законодательстве, имеет под собой веские основания. Во-первых, и выборы, и референдум (плебисцит, опрос), безусловно, являются формами выявления воли народа. Во-вторых, сами процедуры подготовки и проведения выборов и референдума имеют много общего: голосованию предшествует период агитации, техническое обеспечение волеизъявления организуют специализированные комиссии, осуществляющие регистрацию избирателей (участников референдума), выдачу бюллетеней, подсчет голосов. В России в соответствии с действующим законодательством подготовкой и проведением федеральных выборов и референдумов руководит один и тот же государственный орган — Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Таким образом, как по юридической природе, так и по особенностям процедуры референдум и выборы — институты родственные.
Вместе с тем, сопоставляя выборы и референдум, следует учитывать принципиальное различие целей этих институтов. Референдум имеет целью непосредственное решение какого-либо важного для общества вопроса. В данном случае народ заменяет собой органы публичной власти и осуществляет свою власть непосредственно вместо них.
Выборы же не имеют целью принятие решения по какому-то отдельному вопросу, они направлены на формирование органа или избрание должностного лица, которым народ доверяет дальнейшее осуществление власти. Таким образом, участвуя в выборах, народ, с одной стороны, действует как источник власти, но — с другой — не осуществляет власть непосредственно применительно к конкретной ситуации, а делегирует полномочия своим представителям, которым и будет вверена эта власть на определенный период.
Ввиду изложенного полагаем возможным выделить узкий и широкий подходы к определению понятия «средства прямого народовластия». Во втором случае это понятие будет охватывать собой и выборы.
Как указывалось выше, использование прямого народовластия (в узком
смысле) для оперативного решения широкого круга вопросов государственной жизни (да и вопросов местного значения в муниципалитетах со значительным числом избирателей) невозможно. Кроме того, как отмечает Е.Н. Медведев: «Существует ряд серьезных сомнений в целесообразности применения референдума для решения сложных вопросов» 8.
Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином решения по сложному вопросу, например — о проекте Конституции, состоящему из сотен предписаний, каждое из которых он может оценивать по-разному, а ответить вправе только «да» или «нет» один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление о нем, на мнения и авторитет парламентариев, позиции политических партий и т.д.
Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование по вопросу о его принятии очень часто требуют «специальных знаний в различных областях, что часто бывает затруднительно для рядового гражданина»9.
Вместе с тем набор инструментов прямого народовластия, понимаемый шире и включающий выборы, позволяет осуществлять народный суверенитет непрерывно — через органы публичной власти, формируемые как непосредственно, так и опосредованно. В связи с этим одной из центральных идей, образующих теорию народовластия, является, безусловно, идея народного представительства.
Как отмечает И.И. Алипулатова: «В политической истории встречались ситуации использования институтов непосредственной демократии в ущерб представительной, и наоборот. Ныне также в определенном плане они могут рассматриваться в контексте системы сдержек и противовесов (например, отмена на референдуме принятого парламентом закона). Однако в современном демократическом государстве эти две формы призваны прежде всего дополнять друг друга для обеспечения демократических форм правления и политического режима. Они тесно переплетены друг с другом уже потому, что сами выборы представительных органов являются формой прямого осуществления власти народом» 10.
Исследователи феномена народного представительства отмечают плюрализм подходов к определению его природы. На основе синтеза различных подходов к юридической характеристике народного
0
01
г •
о
о
сч •
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
0
01
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
представительства делаются попытки выработать системный подход к данной проблеме. В частности, по мнению С.Н. Мул, «народное представительство как сложный социально-политический феномен следует рассматривать в трех аспектах:
> в институциональном аспекте под народным представительством понимаются политико-правовые институты, организационные формы, создаваемые в целях проведения народной воли, отражения общесоциальных интересов в политике;
> в функциональном аспекте народное представительство рассматривается как функция, осуществляемая носителями государственной власти, государственно-властными структурами, которые создаются в самых разных целях, причем необязательно определяемых необходимостью проведения общенародной воли;
> в идеологическом аспекте народное представительство интерпретируется как некая идея социальной справедливости, идея такого справедливого управления обществом и государством, при котором в полной или по крайней мере в максимальной возможной степени проводятся общесоциальные интересы. Интерпретируемая в таком аспекте идея народовластия близка по смысловому содержанию идее демократии как форме правления, создаваемой путем делегирования народом властных полномочий своим избранникам, которые должны использовать эти полномочия исключительно для обеспечения «народного блага» п.
Таким образом, С.Н. Мул, по существу, допускает отождествление народного представительства (в идеологическом смысле) с идеей народовластия. Представляется, что такой подход несколько сужает понятие народовластия, сводя его к одной — пусть и важнейшей — идее, входящей в концепцию народного правления.
Как указывает Е.Н. Медведев: «Анализируя проблему народовластия с точки зрения исторической ретроспективы, следует отметить, что свое первичное отражение она получила в рамках концепций представительного правления, зачатки которой усматриваются в трудах античных мыслителей» 12.
Как греческие (Протагор, Анаксагор, Перикл, Горгий, Демосфен, Платон, Аристотель), так и римские (в частности,
Цицерон) мыслители указывали на необходимость народного представительства как одной из основ государственного правления, хотя порядок формирования и деятельности представительных органов понимался, безусловно, по-разному.
Средневековье и эпоха Возрождения ознаменовали переход к новой организационно-правовой форме народного представительства — парламенту. Однако, говоря о парламентаризме как о высшей форме народного представительства, следует учитывать, что появление парламента как государственного органа и оформление парламентаризма разнесены во времени, причем весьма существенно.
Данный подход не раз выражался в работах, посвященных истории представительных органов власти. В частности, С.Н. Мул обоснованно считает, что парламентаризм в отличие от парламента зародился в эпоху Нового времени. Исследователь полагает, что, обобщив множество взглядов и политико-правовых воззрений, в рамках которых формировалась общетеоретическая модель парламентаризма, можно выделись ряд сущностных признаков, которые характеризуют данный феномен и позволяют отделить его от средневековых институтов социально-политического представительства. К таким признакам С.Н. Мул относит:
> институализацию парламента как представительного органа государственной власти;
> создание соответствующего механизма формирования парламента и прежде всего юридическое закрепление всеобщего избирательного права;
> юридическое закрепление правового статуса политических партий, определение места и роли партий в системе парламентаризма;
> юридическое оформление правового статуса депутата парламента13. Обозревая историю народного представительства, необходимо отметить, что в науке существует два подхода к определению парламентаризма как высшей формы такого представительства.
Согласно первой позиции о парламентаризме можно говорить не во всех случаях, когда в стране существует парламент, а лишь тогда, когда ему принадлежит верховная власть14.
Как подчеркивает Н.В. Онишко, такой подход нашел широкое распространение в науке. Его сторонники полагают, что парламентаризм возникает при осу-
ществлении парламентом законотворческой функцией, наделения его полномочиями избрания правительства, контроля за его деятельностью, равно как и за деятельностью других органов власти, их отставки, а также отставки президента. Только при таком положении парламента в системе органов государственной власти исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти, что обеспечивает единство народного представительства на общегосударственном уровне15.
Нам представляется, что такая позиция является неоправданной попыткой обосновать преимущественное положение парламентской формы правления перед иными, которые могут воплощать идею народовластия столь же успешно.
Сторонники более широкого подхода считают, что само наличие в структуре государственной власти представительного органа позволяет говорить о парламентаризме. По мнению Н.В. Онишко, «более плодотворным в методологическом плане представляется взгляд на парламентаризм в широком аспекте, предполагающий наличие коллегиального представительного органа, обладающего законодательными (законосовещательными) полномочиями и обсуждающего наиболее значимые общественные проблемы» 16.
Последняя позиция представляется авторам более обоснованной, поскольку верховенство законодательного (представительного) органа по отношению к органам, причисляемым к другим ветвям государс-
твенной власти, на наш взгляд, не является обязательным признаком народовластия.
Впрочем, следует заметить, что о парламентаризме как элементе народовластия можно говорить лишь в случаях, когда представительный орган обладает именно властными (хотя бы и ограниченными), а не исключительно совещательными полномочиями.
Итак, мы приходим к выводу о том, что народовластие в качестве обязательного условия предполагает существование в системе органов публичной власти представительного органа (органов). Такие органы могут составлять многоуровневую систему. В частности, в Российской Федерации существуют представительные органы трех уровней: Федеральное собрание — высший представительный орган государства, законодательные представительные органы государственной власти субъектов Федерации и представительные органы местного самоуправления. Причем последние также можно разделить на два подуровня, поскольку отечественное законодательство предполагает схождение менее крупных муниципальных образований (поселений) в более крупные — районы.
Таким образом, прямое народовластие и народное представительство представляют неразрывно связанные между собой основы концепции народовластия. Непосредственное и представительное народовластие при нормальном функционировании политической системы общества являются взаимодополняющими и существуют в симбиотическом единстве.
Литература и примечания
1. Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Круских. М., 2001. С. 353.
2. Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М., 2003. С. 66.
3. Цит. по: Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9.
4. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С 401—403.
5. Богатырев В.Н. Референдум в системе институтов прямого народовластия России // Становление правового порядка в Российском государстве: реальность и перспектива (социально-правовые проблемы): сборник научных статей; под. ред. д.ю.н., проф. В.И. Новоселова. Саратов. 1995. С. 63.
6. Медведев М.А. Идейно-теоретические и нормативно-правовые основания легитимации публичной политической власти: автореф. дисс. ... к.ю.н. СПб., 2004. С. 21
7. Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9.
8. Медведев М.А. Идейно-теоретические и нормативно-правовые основания легитимации публичной политической власти.
9. Медведев Е.Н. Историко-правовые и теоретические основания формирования и эволюции института народовластия: дисс. ... к.ю.н. СПб., 2004. С. 90
10. Алипулатова И.И. Парламентаризм в Российской Федерации как основа демократического общества: автореф. дисс. ... к.ю.н. Махачкала, 2004. С. 11.
11. Мул С.Н. Социально-исторические условия и концептуальные основания российского парламентаризма: автореф. дисс. ... к.ю.н. СПб., 2004. С. 12.
12. Мул С.Н. Социально-исторические условия и концептуальные основания российского парламентаризма. С. 15.
13. Мул С.Н. Социально-исторические условия и концептуальные основания российского парламентаризма. С. 15.
14. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 301.
15. Онишко Н.В. Парламентаризм в России: история становления и эволюции. СПб., 2002. С. 10
16. Онишко Н.В. Парламентаризм в России: история становления и эволюции. С. 11.
0
01
Z
О
о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
