CC BY
862. Придворов, Н.А. Достоинство личности и социалистическое право / Н.А. Придворов. — М.: Юрид. лит., 1977. — 136 с.
3. Придворов, Н.А. Правообразование и правообразующие факторы в праве / Н.А. Придворов, В.В. Трофимов. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. — 400 с.
4. Шагаева, Р.В. Рецензия на монографию Н.А. Придворова, В.В. Трофимова «Правообразование и правообразующие факторы в праве». — М.: Норма: Инфра-М, 2014. — 400 с. / Р.В. Шагаева, М.А. Матвеева // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. — 2014. — № 3. — С. 139—141.
5. Туманова, А.С. Общественные организации и русская публика в начале XX века / А.С. Туманова. — М.: Новый хронограф, 2008. — 328 с.
6. Немытина, М.В. О методологических подходах в современном клиническом юридическом образовании // Право и образование. — 2004. — № 4. — С. 105—110.
7. Храмова, И.С. Научные идеи Г.Ф. Шершеневича о высшем юридическом образовании: возможность реализации и грани соприкосновения с действующим ФГОС // Гуманитарные исследования. — 2013. — № 4 (48). — С. 178-182.
8. Кутафин, О.Е. В юридическом образовании нам следует сохранять свои традиции // Российское право в интернете. — 2005. — № 1. — С. 2.
В.В. Трофимов,
доктор юридических наук, доцент, директор Научно- исследовательского института государственно-правовых исследований Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина
V.V. Trofimov,
Doctor of Law, Associate Professor, Director of the Research Institute Of StateLegal Research Tambov State University named after G.R. Derzhavin iptgutv@mail.ru
Государственно-правовая политика современной России: от доктрины к практике реализации
Аннотация: актуальность исследования обусловлена необходимостью комплексного решения целого ряда проблем, существующих в системе государственного управления и правовой системе современной России. В научный оборот вводится понятие «государственно-правовая политика», выражающее синтез государственного и правового начал в практике осуществления государственно-правовых преобразований. В качестве методологического ресурса для разработки понятийной конструкции государственно-правовой политики используется теория правовой политики, которая получила в юридической науке признание и детальное освещение, одновременно проводится сравнение существующих теоретических подходов. В исследовании применяется методика критической рефлексии проблемных сторон государственно-правового развития современной России. Формулируется определение понятия государственно-правовой политики, выделяются характерные признаки данного явления государственно-правовой сферы жизни общества. Конструируется научно-практический алгоритм формирования и реализации государственно-правовой политики в Российской Федерации.
Ключевые слова: право, государство, общество, государственно-правовая система современной России, государственная политика, правовая политика, государственно-правовая политика, государственно-правовая жизнь, системный подход, научная обоснованность, эффективность.
State-legal policy of modern Russia: from doctrine to practice of implementation
Abstract: the topicality of the problem is due to the need for a complex solution of a number of problems existing in the system of public administration and the legal system of modern Russia. The notion «state-legal policy», which expresses the synthesis of state and legal principles in the practice of state-legal
transformations, is introduced into scientific circulation. As a methodological resource for the development of a conceptual design of public policy, the theory of legal policy, which has received recognition and detailed coverage in legal science, while comparing existing theoretical approaches, is used. The research uses the methodology of critical reflection of the problematic aspects of the state-legal development of modern Russia. The definition of the concept of state and legal policy is formulated, the characteristic signs of this phenomenon of the state and legal sphere of society are highlighted. A scientific-practical algorithm for the formation and implementation of state-legal policy in the Russian Federation is being designed.
Keywords: law, state, society, state-legal system of modern Russia, state policy, legal policy, state-legal policy, state-legal life, system approach, scientific validity, efficiency.
ГО
о;
Государственно-правовая система современной России не свободна от целого ряда проблем, обусловленных внутренними и внешними обстоятельствами (факторами), и нуждается в совершенствовании для того, чтобы осуществляемые ею функции, принимаемые в ее рамках государственно-правовые решения были эффективными, позволяли достигать поставленных государственно-правовых и в целом — общесоциальных целей, способствовали динамичному развитию государственно-правовой и иных сфер жизни российского общества. Решение масштабной задачи требует комплексного подхода и, на наш взгляд, может быть выработано исключительно как результат I проведения целенаправленной государственно-правовой политики.
Очевидно, что опыт проведения работы в подобном направлении предпринимался и предпринимается всеми уровнями и ветвями российской < власти, призванной выражать общенародные интересы, наиболее мощно § артикулируемые, как правило, в ходе выборов глав исполнительной и 2: членов представительных органов власти. Вместе с тем он еще далек от идеала, которым, по сути, можно считать формат государственно-правовой <г политики как высококультурно организованного вида деятельности публичной власти (включая участие гражданского общества) в Российском государстве, ^ осуществляемой на основе и посредством права, связанной с определением тактики о и стратегии государственно-правового развития, разработкой, принятием и о; реализацией целенаправленных, системных, научно обоснованных государственно-т правовых решений высокой эффективности действия.
т Как верно замечает профессор А.В. Малько, один из главных родоначальников и последовательных разработчиков теории правовой политики в современной отечественной государственно-правовой науке: «Что касается практических аспектов правовой политики, то нужно признать, что в современной России полноценной правовой политики пока нет. Разумеется, есть определенные контуры, попытки ее формирования. Но явно не хватает в нашей юридической жизни научно обоснованных, последовательных и системных действий как со стороны органов государства, так и со стороны институтов гражданского общества» [1, с. 9].
Факт подобного состояния дел в обозначенной области демонстрирует во многом «динамика» современного законодательства, которое продолжает характеризоваться нестабильностью, отсутствием должной системности и, как следствие, невысоким коэффициентом эффективности действия на практике. Осуществленный Центром стратегических разработок и компанией «Гарант» специализированный статистический анализ федерального законодательства
80
00 О
сч п
(исследование, проведенное руководителем производственного управления компании «Гарант» Н. Ткаченко, охватило период с 1 января 1994 г. по 31 июля 2016 г.), в частности, показал, что за период с 2011 по 2016 г. интенсивность поправок в законодательство (даже в сравнении с предшествующим периодом) заметно увеличилась. «Если по состоянию на 31 декабря 2010 г. период стабильности составлял менее месяца только для Налогового кодекса и Кодекса об административных правонарушениях, то по состоянию на 31 июля 2016 г. менее месяца сделались периоды стабильности для Земельного, Лесного и Уголовно-процессуального кодексов. Также следует отметить, что период стабильности уменьшился для всех кодексов, действующих на 31 июля 2016 г.» [2, с. 7].
Экспертами Центра стратегических разработок делается вывод, что растущая нестабильность законодательства — явление негативное: постоянное изменение правил «игры» влияет на мотивированность (готовность) граждан и организаций соблюдать данные правила, существенно ее снижая; для бизнес-структур избыточная законодательная «динамика» становится нежелательным поводом для внеочередных корректировок бизнес-планов и бюджетов коммерсантов и коммерческих предприятий (корпораций); законодательными изменениями порождаются и другие сложности в плане организации нормальной деятельности граждан и негосударственных организаций. Эксперты также обратили внимание, что скорость принятия законопроектов неположительно сказывается и на качестве принимаемых законов, которое в целом можно охарактеризовать как невысокое. Справедливо
«некачественные законы не могут адекватно применяться и исполняться, что § £ вызывает потребность в корректирующих поправках практически сразу после р л принятия новых норм. Это, в свою очередь, усиливает общую нестабильность Ы | регулирования» [2, с. 7]. * £
Причина некачественного законодательства во многом заключается а о в несовершенстве в том числе самого процесса разработки и принятия законов, непроработанности отдельных правил законотворческого процесса или при их относительно приемлемом состоянии — в нежелании им следовать на практике, ориентируясь не на профессиональный подход, и -о а на некие конъюнктурные моменты, где часто преобладает стремление Ц о отчитаться о выполнении того или иного поручения, а такие аспекты, как | I оценка регулирующего воздействия или квалифицированное экспертное заключение (подготовленное по итогам глубокого научного анализа), ^
стадия содержательного обсуждения (в рамках второго и третьего чтений, -
которые, по сути, игнорируются), отступают на задний план. Законопроекты принимаются с недостатками, чем определяется довольно странная «судьба» ¡л
5 2
"О
го ш л
выросших на такой основе законов, обреченных на постоянные изменения и ^ дополнения, сосчитать которые и разобраться в которых даже специалистам 1| затруднительно. Вряд ли подобный подход к законотворчеству допустимо | рассматривать в категориях правовой (законодательной) политики. Это § нечто иное, в малой степени связанное с разумной «политикой права», тем более — государственно-правовой политикой, которая рассматривается нами как более широкое явление, включающее наряду с собственно правовой
политикой политику государственного управления, таким образом, выражая своего рода их функциональный синтез.
С целью понять специфику искомого синтеза государственной политики и политики правовой термин «государственно-правовая политика» в качестве опорного понятия (получившего выше в рамках данной статьи рабочее определение) вводится нами в научно-полемический оборот для развертывания в рамках последующего анализа и предлагаемой системы аргументации. Государственно-правовая политика как понятие, очевидно, требует некоторого дополнительного уточнения, т.к. при всей сходности с категорией «правовая политика» в нем есть свои специфические черты.
1. Государственно-правовая политика — это вид комплексной деятельности в сфере государственно-правового развития общества. Как и правовая политика, государственно-правовая политика — это особый вид деятельности в области не только права, но и собственно государства как политической организации общества. Если в первом случает речь идет о создании и совершенствовании механизма правового регулирования (и именно он служит предметом приложения соответствующих ресурсов правовой политики), то во втором случае предметом внимания выступает, наряду с правом и правовой жизнью, государство и государственная ^ жизнь общества — государственно-правовая жизнь. Рассматривать д. данные явления обособленно можно, но в определенном контексте (если, например, задачей выступает решение конкретных проблем отдельно § или правового, или государственного развития). Но если целью является 2: построение благоприятной и устойчивой среды государственно-правового обитания в целом и на перспективу, то решать соответствующие проблемы < государственно-правовой жизни общества необходимо в синтезе, поскольку ^ вряд ли возможно создать эффективно действующий правовой механизм, ^ если государственный механизм (включая все его компоненты и институты) о работает со сбоями, неорганизован и пр.
.о
оо
о
сч
2. Государственно-правовая политика — это деятельность, связанная с
оз принятием решений государственного характера, получающих закрепление ш в правовой форме — государственно-правовых решений. Решения, которые необходимы для организации и упорядочения жизненных процессов в обществе, возникают на свет изначально как государственные, а затем 82 приобретают правовую форму. Н.И. Матузов, предлагая свое определение — правовой политики, отмечает, что это комплекс целей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права [3, с. 318], косвенно тем самым давая, на наш взгляд, понять, что в рамках этой деятельности решаются не только сугубо правовые вопросы. Думается, ^ речь идет именно о задачах (целях, установках и пр.) государственного характера. Право, так или иначе, есть инструмент (средство) проведения в жизнь государственной политики, поэтому правовая политика — это во многом правовое выражение политики государственной (в данном случае мы не проводим известного деления понятия на государственный (федеральный/ региональный) и муниципальный компоненты, «государственный» — значит
отражающий публичные интересы в общем, интересы всего общества в целом), что предполагает ее позиционирование в качестве политики «государственно-правовой».
3. Системность как признак понятия правовой политики применительно к государственно-правовой политике понимается также шире — им охватывается как сугубо правовой, так и государственный аспекты. Системность мероприятий, которая характеризует государственно-правовую политику, должна быть присуща мероприятиям и в государственном, и в правовом плане. Данный признак государственно-правовой политики предусматривает, что в ходе проводимых государственных и правовых мероприятий происходит соблюдение внутренней логики при проведении государственно-правовых преобразований, учитываются все системные связи и зависимости, как в сфере собственно права (правовой системы), так и в области государственных институций. Системные новации в государственно-правовой сфере должны производиться таким образом, чтобы не только сохранялись интегративные свойства государственно-правовой системы, но и обеспечивались условия самовоспроизводства социально полезных качеств системного целого всего государственно-правового механизма, совершенствование всей современной ° государственно-правовой системы. Например, проводя декриминализацию н по тем или иным составам правонарушений, нужно понимать, какие есть п у государства условия, чтобы функцию перевоспитания и исправления в правонарушителей не утрачивать, а также осуществлять, но другими т а средствами государственно-правовой системы. Осуществляя инновационные § £ преобразования, не следует утрачивать традиционные институты, р § платформенные основания социального бытия и пр. (что важно, в частности, Ы | при проведении государственно-правовой политики в сфере социального * £ обеспечения и т.п.). а В
4. Предсказуемость и ориентация на позитивный результат (положительный эффект) как признаки явления государственно-правовой политики должны соответствовать не только результатам (их эффективности) в области права, но также и прежде всего в отношении всего государства (государственной
о
о •<
д
ю
"О
5 2
"О
го
в л
жизни) — ожидаемая позитивная динамика государственно-правовой жизни а о
с
общества в целом. Нельзя не согласиться с Л.И. Петражицким, который существо проблем «политики права» видел в «научно обоснованном предвидении последствий, какие следует ожидать в случае введения определенных право- дд
вых предписаний, а также в разработке таких положений, введение которых в -
систему действующего права путем законодательной деятельности (либо иным путем...) оказалось бы причиной определенных желательных результатов» ^ [4, с. 303]. По определению польского ученого А. Подгурецкого, «политика ^ права (как наука о рациональном осуществлении социальных изменений, 1| производимых с помощью права как инструмента этих изменений), опираясь | на систему общепризнанных социальных ценностей, а также на знание § закономерностей социального поведения, занимается формулировкой директив о планировании и реализации социальных изменений» [4, с. 305—306]. Очевидно, что «социальные изменения» также проектируются
как конструктивные и приводящие к позитивному эффекту в отношении всего общества/государства.
5. Научная обоснованность — этот признак государственно-правовой политики можно считать универсальным, отвечающим стратегическим и тактическим мерам как государственного, так и правового характера. В цивилизованном обществе интеллект (от лат. intellectus — «ощущение», «восприятие»; «разумение», «понимание»; «понятие»; «рассудок»), опора на таковой в действиях — это качественная характеристика образа жизни современного этапа развития человеческой цивилизации. Любая сфера деятельности, где ставится вопрос о проведении в жизнь социально значимых решений (направленных на создание, изменение, преобразование, совершенствование социальных институтов), должна определяться не мотивами, основанными на эмоциях и прочих трудно контролируемых аспектах бессознательного (иррационального), а на тех побуждениях к действию, которые определяются рациональным началом. Для таких сфер, как государство и право, это искомое рациональное начало предстает как научное обоснование каждого из тактических и стратегических мероприятий. Здесь государственно-правовая наука может проявить свою состоятельность или, ^ напротив, слабую эффективность, поскольку негативный результат от того ^ или иного государственно-правового решения будет связан с неверным к научным обоснованием. Но при этом сама связь публично-властных структур, ответственных за принятие государственно-правовых решений, с наукой ш должна быть перманентна и безусловна.
оъ Синтез государственной и правовой политики во многом объективно ^ предначертан: проектируемые и принимаемые государственные решения < рано или поздно получают выражение в правовой форме. Вместе с тем, ¡Е чтобы в современной российской государственно-правовой практике ^ гармония государственных замыслов и права была очевидной и неслучайной, ^ необходимо четкое следование алгоритму компетентных действий, к заложенному в формате государственно-правовой политики. т Во-первых, необходимо провести комплексный масштабный анализ ^ всей государственно-правовой системы современной России (системы с разделения властей, всех ветвей государственной власти, государственного механизма, аппарата, каждого из его уровней и компонентов, системы 84 распределения властных компетенций, всех элементов правовой системы, — включая мониторинг федерального, регионального и муниципального законодательства, а равно своего рода инвентаризацию всего действующего ? законодательства, практики его применения, духовно-правовой атмосферы ° в российском обществе, анализ позитивных и негативных сторон со общественного, группового и индивидуального правосознания и пр.).
Во-вторых, разработать и принять единую Концепцию государственно-правовой политики в Российской Федерации, которая должна содержать стратегию и тактику государственно-правовых преобразований на ближайшие пять-десять лет. Необходимость именно такого комплексного подхода к государственно-правовому (в широком смысле) развитию во многом подтверждается практикой определения основных стратегических
задач, которые ставятся перед современным Российским государством, а также механизмов их реализации, в известных майских указах Президента РФ В.В. Путина, как изданных в 2012 г. (в списке 11 указов и 218 поручений, которые должны быть выполнены до 2020 г.), так и подписанном главой государства 7 мая 2018 г., причем последний носит вполне характерное название «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [5]. На этой основе, а также с учетом реализации закона «О стратегическом планировании» [6] есть возможность выработать искомую Концепцию, следуя ей на практике, тем более что опыт разработки подобных концепций существует, он может быть использован в полной мере в рамках данной доктринально-практической работы (речь, в частности, идет об общеродовом проекте Концепции правовой политики в Российской Федерации, разработанном сотрудниками Саратовского филиала Института государства и права РАН и Саратовской государственной юридической академии [7]). о
В-третьих, целесообразно осуществить шаг к законодательному д оформлению (регламентации) на общефедеральном уровне законотворческого р процесса в Российской Федерации: на основе современных достижений й юридической науки разработать (с учетом того, что эта работа прежде всего | под эгидой Института законодательства и сравнительного правоведения п проводилась довольно давно и оценивается учеными и практиками как В плодотворная, то следует провести необходимую актуализацию и доработку) т а и принять закон о нормативно-правовых актах и иных формах права. Как о £ справедливо отмечается в юридической литературе: «Принятие федерального р л закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации" будет Ы 1 способствовать обеспечению единства, согласованности и стабильности * £ системы правовых актов России как регулятора общественных интересов, -а о усилит механизм правотворчества и его взаимосвязь с социальными и иными т е факторами формирования правовых норм» [8, с. 90]. В этом же ряду следует е | рассматривать и проводимые инициативы к регламентации системы госу- е 0 дарственного управления в Российской Федерации с целью повышения его | р эффективности, в частности, на основе специального закона, Концепция Ц о которого также подготовлена специалистами [9]. 1:
В-четвертых, крайне необходимо повысить роль юридической науки как в целом в обществе, так и в рамках разработки и принятия государственно- 85
правовых решений. Как справедливо отмечает С.В. Поленина, «активизация -
роли науки в формировании правотворческой политики и в законотворчестве — необходимая предпосылка повышения качества принимаемых законов ¡л и эффективности содержащихся в них норм» [10, с. 192]. Данный вопрос, ^ несмотря на все более активное привлечение науки к законотворческому 1| процессу (нельзя не отметить создание при Государственной Думе | Федерального Собрания Российской Федерации Межведомственного § научного совета по правотворчеству), все еще требует своего детального решения и нормативной регламентации.
В-пятых, без участия общественности, без активного диалога с обществом проводимая государственно-правовая политика имеет риск остаться
непонятой, стать неадекватной реальным запросам общества, а потому малоперспективной в своих начинаниях. Как отметил в интервью изданию «Российская газета» в рубрике «Власть» Владимир Плигин: «...общество, с моей точки зрения, обязано, и мы должны для этого предпринимать усилия, становиться соавтором законов. Если общество станет соавтором (курсив наш. — В.Т.) законов, это обеспечит общее признание этих законов, т.е. легитимизирует закон, сделает его воспринимаемым» [11, с. 26].
В комплексе это будет, на наш взгляд, выражать реализацию базовых элементов общего алгоритма государственно-правовой политики в современной России, то «рабочее состояние», при котором фундаментальные основания для ее проведения в виде правотворчества, государственного управления, учета роли науки и гражданского общества в этих процессах, приведены в должную форму и могут быть работоспособными. То, что именно такой механизм действия крайне необходим в современных условиях (внутренних и внешних вызовов), очевидно, с его помощью станет возможным достичь так называемого «прорывного» роста для России.
Список литературы:
_о 1. Малько, А.В. Правовая политика современного общества: от теории к практике
го // Вестник Мариупольского государственного университета. Серия: Право. — 2012. | — Вып. 3-4. — С. 8-14.
к 2. Ткаченко, Н. Статистический анализ федерального законодательства / Центр
стратегических разработок; компания «Гарант». — М., 2017. — 60 с.
0 3. Матузов, Н.И. Актуальные проблемы теории права / Н.И. Матузов. — Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2003. — 512 с.
^ 4. Подгурецкий, А. Очерк социологии права / А. Подгурецкий. — М.: Прогресс,
* 1974. — 328 с.
2 5. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской
I- Федерации на период до 2024 года: указ Президента Российской Федерации от 7 мая
1 2018 г. № 204 // Российская газета. — 2018. — 9 мая. — С. 4-5.
с 6. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон
к Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Российская газета. — 2014.
1
т — 3 июля.
т 7. Проект Концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года
2: / под ред. А.В. Малько. — М.: Дело, 2008. — 40 с.
8. Тихомиров, Ю.А. Закон о нормативных правовых актах — актуальная повестка дня / Ю.А Тихомиров, Т.Н. Рахманина, А.Г. Хабибулин // Журнал российского пра-
86 ва. — 2006. — № 5. — С. 88-93.
9. Южаков, В.Н. Концепция федерального закона об основах государственного ю управления в Российской Федерации / В.Н. Южаков, Е.В. Талапина, О.В. Александров ^ и др. // Государственное управление: в поисках результативности. — М.: Дело, 2016. ° — С. 233-268.
^ 10. Поленина, С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика
/ под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М.: НОРМА, 2003. — С. 180-204.
11. Барщевский, М. Пошли на сделку // Российская газета (Неделя). — 2014. — 6-12 марта.
