CC BY
32го
СЗДАРСТВЕННО-ОБЩЕСТВЕННОЕ управление образованием: результаты и перспективы
Ольга Александровна Фиофанова,
директор Центра исследований инноваций в образовании Московского института открытого образования, доцент, доктор педагогических наук
Елена Николаевна Шимутина,
директор Института развития государственно-общественного управления в образовании, кандидат педагогических наук
• общественное участие в управлении образованием и повышении качества образования • модель управляющих советов • КПМО • нормативно-правовое обеспечение
Принцип государственно-общественного характера управления образованием, право родителей (законных представителей учащихся) принимать участие в управлении школой были закреплены в Законе «Об образовании» с 1992 года, однако на практике в 1990—2000 годах возможности влияния родителей и общественности в целом на деятельность школ были существенно ограничены. Советы школ, попечительские советы, родительские комитеты не имели реальных полномочий для принятия решений по ключевым вопросам функционирования и развития школы.
Управляющие советы
В 2004—2005 гг. с разработки Методических рекомендаций в рамках Федеральной программы развития образования был начат
проект по апробации модели управляющих советов школ в шести регионах России (Республика Карелия, Красноярский край, г. Москва, Московская область, Тамбовская и Ярославская области)1. В пилотном формате отрабатывались основные направления реформы:
• закрепление права общественного участия в управлении образованием на уровне регионального законодательства;
• разработка технологических решений
и инструментов реализации принципа информационной открытости образовательных организаций и органов управления образованием;
• разработка подходов к оценке качества и эффективности общественного участия Управляющих советов в управлении образованием;
1 Письмо Минобразования РФ от 14.05.2004 № 14-51-131/13 «О Методических рекомендациях по функциям, организации и работе управляющих советов общеобразовательных учреждений// http://www.gouo.ru/inform/погт1/((ос02/
• становление тематики государственно-общественного управления как области доказательной образовательной политики и менеджмента образования;
• развитие сетевого взаимодействия общественных управляющих, обеспечение подготовки общественных управляющих на основе стажировок в пилотных регионах.
В результате к концу 2006 г. в стране было создано около 200 успешно действующих управляющих советов школ.
пнпо
Важным стимулом к расширению общественного участия в управлении образованием стал реализуемый в России с 2006 г. Приоритетный национальный проект «Образование» (ПНПО). Конкурсы ПНПО закрепили в качестве необходимого требования к школам-претендентам на получение финансовой поддержки в рамках ПНПО наличие органа государственно-общественного управления и публичного отчёта о деятельности школы.
кпмо
С 2007 г. в рамках ПНПО на конкурсной основе осуществляется государственная поддержка субъектов РФ, внедряющих комплексные проекты модернизации образования (КПМО), предусматривающие в том числе такое направление, как «Расширение общественного участия в управлении образованием».
С опорой на опыт пилотных регионов и регионов — участников КПМО многие субъекты РФ самостоятельно начали разрабатывать и внедрять региональные Концепции и Программы расширения общественного участия в управлении образованием. В четырёх регионах: ХМАО-Югре, Республике Саха (Якутия), Пензенской и Астраханской областях — были приняты законы о государственно-общественном управлении.
В мае 2009 г. эксперты Института развития государственно-общественного управления образованием (ИРГОУ) провели опрос специалистов органов управления образованием в регионах. Опрошенные высказали следующие
оценки влияния КМПО на процесс расширения общественного участия в управлении образованием: 62% респондентов считали, что «КПМО ускорил процессы, инициированные ранее на региональном/муниципальном уровне/в учреждении», 24% респондентов рассматривали КПМО как «ключевой фактор, обеспечивший институциализа-цию общественного участия в формировании образовательной политики, управлении образованием», 71% опрошенных оценили результативность реализации направления «Расширение общественного участия в управлении образованием» относительно других направлений КПМО как «одно из наиболее успешных».
По экспертным оценкам, в результате реализации системы направлений реформы в период 2004—2009 гг. наметился переход от локальных прецедентов эффективной практики к институциали-зации механизмов общественного участия в управлении образованием на всех уровнях.
Нормативно-правовое обеспечение
Первая законодательная норма права общественного участия в управлении — Закон «Об образовании в РФ» (статья 2: принцип демократического, государственно-общественного характера управления образованием; статья 52, пункт 1: право родителей (законных представителей) принимать участие в управлении образовательным учреждением. Но правовая норма не стала мгновенно нормой культурной.
В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. и в Федеральной целевой программе развития образования (2006—2010 гг.) были заложены принципы расширения общественного участия в формировании образовательной политики, в управлении и оценке качества образования.
Но: если анализировать эти действия в комплексе с действиями по формированию спроса на создаваемый институт через конструирование показателей эффективности госпрограмм развития образования (в том числе региональных программ развития образования ), то необходимо признать, что система показателей, характеризующих расширение общественного участия в управлении образованием, в тот период была сформирована недостаточно.
Проблема заключалась в том, что не было доказательной базы, масштабных исследований первых результатов и самого процесса реформы, поэтому развитие организационных форм ГОУО проектировалось на основе субъективных анализов, экспертных оценок без опоры на масштабные исследовательские данные. Это провоцировало разрыв между декларациями и управлением результативностью на местах — в региональных и муниципальных системах образования и в образовательных организациях.
В комплексе реформаторских действий начали внедрять модель Управляющих советов образовательных организаций как системообразующего элемента реформы ГОУО. Но как показал анализ Положений об Управляющих советах школ, созданных в период 2005—2007 гг., не во всех школах были закреплены компетенции и ответственность общественных управляющих: Управляющие советы создавались без наделения их соответствующими полномочиями. И только в новых редакциях Положений об Управляющих советах (с 2010 г.) были зафиксированы компетенции и ответственность (данные по мониторингу сайтов школ на предмет анализа Положений об Управляющем совете).
За период 2004—2006 гг. в рамках ФЦПРО через систему реформаторских действий апробированы модели управляющих советов школ, внедрены требования к форматам обязательной публичной отчётности школ, ориентированной на потребителей образовательных услуг. Это стало эффектив-
ным инструментом стимулирования общественного участия в управлении образованием, так как информационная открытость школы определяет возможности понимания общественностью школьных дел и стимулирует к участию в управлении, влиянию общественности на школу.
В дальнейшем в реформе через Приоритетный национальный проект «Образование» (ПНПО) с 2006 г. закрепились требования для претендентов на получение целевых субсидий в рамках ПНПО: размещение на сайтах школ публичных отчётов о финансово-хозяйственной деятельно-сти; участие общественных экспертов в лицензировании и аккредитации школы; присутствие общественных наблюдателей на ЕГЭ.
Для стимулирования участия в реформе ГОУО региональных и муниципальных органов управления через Комплексный проект модернизации образования (КПМО) введён показатель «доля муниципальных образований, имеющих орган ГОУО, обладающий полномочиями по распределению фонда стимулирования руководителей общеобразовательных учреждений» и обозначены компетенции органа ГОУО: согласование правовых актов, содержащих планы и программы развития и изменений в муниципальной (региональной) системе образования; согласование кандидатуры на должность руководителя органа управления образованием; согласование актов о порядке стимулирования руководителей образовательных организаций; о создании, реорганизации и ликвидации образовательных организаций; участие в процедуре экспертной оценки решений и их последствий для развития системы образования.
Формат реформы
Такого рода системное организационное проектирование определяло формат реформы на всех уровнях управления. Ранее норма публичной отчётности в сфере
образования была зафиксирована в Законе об образовании (статья 32, пункт 2 «предоставление учредителю и общественности ежегодного отчёта о поступлении финансовых средств»), но на реальную практику того времени это мало влияло. В процессе системных шагов и введения мониторинговых показателей эффективности нормы права становились постепенно культурными нормами.
К 2010 г. в регионах-участниках КПМО созданы органы ГОУО, обладающие полномочиями (в том числе по распределению стимулирующей части оплаты труда). Но в тот реформаторский период ещё не были достаточно чётко сформулированы показатели эффективности деятельности органов управления образованием, руководителей образовательных организаций и педагогов (в некоторых регионах, например, балл ЕГЭ как показатель образовательных достижений школьника неоправданно был включён в показатель эффективности деятельности руководителя региональной системы образования и даже губернатора). Поэтому образовалась проблема — нарушение логики вовлечения общественности в ГОУО через ориентацию на распределение стимулирующей части фонда оплаты труда в школе, муниципалитете, регионе.
В дальнейшем линия «участие общественности в управлении финансами образовательного учреждения» была продолжена, но возможность её продолжения была связана не впрямую с реформой и законодательными нормами в системе образования, а в связи с принятием в 2009 г. Закона «О фондах целевого капитала некоммерческих организаций». Это побудило образовательные учреждения к созданию и организации попечительских советов, фондов и некоммерческих организаций.
Анализ нормативно-правовых документов на федеральном уровне (период 1992—2004 гг.) показывает несогласованность/ нескоординирован-ность межотраслевых практик нормативно-правового регулирования, что повлияло на изменение изначальной логики проведения реформы
ГОУО.
На внутриведомственном уровне реформаторам удалось закрепить в Положениях о форме публичного доклада его государственно-общественный характер: его подписывают председа-
тель государственно-общественного совета по образованию и руководитель системы образования. На региональном уровне с 2009 года создаются региональные советы по образованию, куда входили представители: законодательной и исполнительной власти, органов регионального и муниципальных управлений образованием, общественности (родительской и педагогической). Всё это позволило реформаторам через комплекс инструментов стимулирования общественного участия в управлении образованием институализировать практики ГОУО, сформировать систему взаимодействия на разных уровнях управления: законодательной нормой права введена организационная форма ГОУО на федеральном уровне (Общественная палата РФ), на уровне регионов сформировались Региональные общественные советы по развитию образования, на уровне образовательных организаций — Управляющие советы. В дальнейшем в связи с Федеральным законом от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также для уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений изменился порядок формирования органов управления школы и их компетенции, определяемые её Уставом (уставом может быть предусмотрено наличие более одного органа управления). Новый Закон «Об образовании в РФ» сохранил норму полномочий на создание Управляющего совета за школой (учредитель принимает изменения в Устав и осуществляет государственную регистрацию необходимых изменений).
Управление содержанием деятельности
С точки зрения управления содержанием деятельности полномочия школы в наделении Управляющих советов
функциями позволяют регулировать уровни допуска участия Управляющих советов в реализации стратегии развития школы («от участия в планировании стратегии до полномочий по утверждению или согласованию локальных правовых актов по реализации стратегии, в том числе стратегии ресурсного развития за счёт приносящей доход деятельности и фандрайзинга»). Такой подход к определению компетенции и ответственности Управляющих советов (на основании редакции Уставов образовательных учреждений) связан с Федеральным законом № 83-Ф3, который не предусматривает введения в бюджетном учреждении коллегиального органа надзора, контроля и непосредственного участия в управлении по финансовым вопросам (в автономном учреждении эту функцию исполняет наблюдательный совет). Кроме того, он не исключает из процедуры принятия решений управляющим советом руководителя школы и не даёт учредителю существенных преимуществ, предусматривая только одного представителя и только по линии ведомства образования. Закон не снизил актуальности мероприятий по совершенствованию форм ГОУО: за Управляющими советами закреплены полномочия по утверждению отчётов о деятельности образовательных организаций, использовании их имущества, отчёта об исполнении планов финансово-хозяйственной деятельности.
Результаты
Всё вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что удалось достичь результатов по запланированным направлениям реформы с учётом складывающихся обстоятельств в изменении законодательной базы, удалось обеспечить преемственность шагов и вариативность механизмов проведения реформы на региональных уровнях. В школах это позволило учащимся, их родителям, педагогической общественности включиться в новый уклад, стать участниками развития школы.
Изучение аналитических материалов регионов — участников КПМО и материалов состоявшихся в 2009 году семинаров и обсуждений эффектов реализации пилотных проектов реформы ГОУО выявило эффекты расширения общественного участия в управлении образованием:
• повышение открытости системы образования: «информационной открытости», «прозрачности» как преодоления корпоративной замкнутости системы в определении содержания образования, стандартов деятельности системы образования
и оценке её результативности;
• рост интереса и активности родителей, учащихся, представителей общества к участию в управлении образованием;
• рост доверия общества к системе образования, результатам её деятельности;
• повышение ответственности руководителей и педагогов за результаты деятельности.
Не проявились повсеместно, но в группах регионов отмечаются такие эффекты, как: расширение социального партнёрства; развитие культуры управления развитием образования; инициирование инновационной деятельности в образовании; формирование общественно-профессионального экспертного сообщества; рост качества образования как следствие влияния привлечения общественности к оценке качества образования.
Перспективы
Новый этап реформы ГОУО — ориентация на повышение эффективности института общественных управляющих — связан с задачами привлечения родителей к управлению качеством образования: с введением новых стандартов родители (и работодатели) получили право участвовать в формировании образовательных программ, условий организации образования, в независимой оценке качества образования.
Новый этап реформы ГОУО обоснован комплексом мероприятий государственной программы «Развитие образования»
на 2013—2020 годы (мероприятие 3.6 «Развитие институтов общественного участия в управлении образованием и повышении качества образования»): введение инструментов внутренней оценки деятельности образовательных организаций с участием общественных экспертов; подготовка общественных управляющих, общественных экспертов. Показатель эффективности подпрограммы «Развитие системы оценки качества образования и информационной прозрачности системы» — удельный вес числа образовательных организаций, в которых созданы органы коллегиального управления с участием общественности (родители, работодатели) в общем числе образовательных организаций».
Дальнейшее развитие общественного участия в управлении образованием связано с перспективами реализации Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2016—2020 гг. в связи с завершением ФЦПРО на 2011-2015 гг. В новой ФЦПРО в связи с новыми задачами создания национально-региональной системы независимого мониторинга и оценки качества образования предполагается обеспечить создание новых институтов, инструментов и оценочных процедур с общественным участием в системе образования.
В связи с этим в образовании как сфере общественных отношений возникают новые задачи:
• внести изменения и дополнения в Федеральные законы РФ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки
качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования», «Об образовании в РФ», направленные на совершенствование нормативного регулирования участия общественности в независимой оценке качества и общественном контроле;
• разработать и утвердить подзаконные нормативные акты, конкретизирующие механизмы независимой оценки и общественного контроля в сфере образования с учётом особенностей уже сложившихся моделей государственно-общественного управления;
• принять региональные законодательные акты и внести изменения и дополнения в региональные законы «Об образовании», регламентирующие процедуры независимой оценки качества
и общественного контроля в сфере образования в субъектах РФ в соответствии с Федеральными законами «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и «Об образовании в РФ».
Наделение органов государственно-общественного управления дополнительны -ми функциями и полномочиями в функциях «оценка результатов», «оценка достижения целевых показателей деятельности организации, включая показатели качества этой деятельности», расширение функционального состава Управляющих советов — задачи дальнейшего развития и совершенствования системы государственно-общественного управле -ния образованием. НО
