CC BY
16
УДК 373.31.5:37.014.15 (571.54)
© Т. Б. Гомбоев
Из опыта развития государственно-общественного управления системой среднего образования Республики Бурятия в рамках реализации государственных программ в образовательной сфере
В статье рассмотрены основные этапы развития государственно-общественного управления региональной системой среднего образования в рамках реализации государственных образовательных программ. Автором проанализированы основные механизмы и формы государственно-общественного управления образовательной системой, а также основные результаты реализации государственных программ в Республике Бурятия.
Ключевые слова: управление, государственно-общественное управление, региональная система среднего образования, модернизация, развитие образования, государственная программа
T. B. Gomboev
Formation and development of state-public management system
of secondary education of the Republic of Buryatia in the implementation of state programs in the sphere of education
The article describes the main stages of the development of state-public management of regional system of secondary education in the framework of the state educational programs. The author analyzes the main mechanisms and forms of state-public management educational system, as well as the main results of the implementation of government programs in the Republic of Buryatia.
Keywords: management, state social management, regional system of secondary education, modernization, development of education, government program
За последние годы произошли существенные сдвиги в организации управления образованием. Совершенствуется правовая база академической самостоятельности образовательных учреждений, преодолевается ведомственный подход к управлению образовательными учреждениями. Осуществляется процесс взаимодействия государственных и общественных форм управления образованием. Новые подходы к управлению образованием закреплены в действующих законодательных актах. Основная цель дальнейшего реформирования управления образованием — создание эффективной системы управления образованием, обеспечивающей взаимодействие государства и общества в интересах динамичного развития и ориентации на удовлетворение запросов личности и общества в условиях модернизации образовательной системы [7].
В действующем Федеральном законе от 29 декабря 2012 года № 273 — ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» одним из принципов государственной политики в области образования является демократический, государственно-общественный характер управления образованием, а работникам об-
разовательных учреждений, обучающимся и их родителям предоставлено право на участие в управлении общеобразовательным учреждением. Однако, данная цель требует соответствующего научно-методического сопровождения. Усилиями В.М. Коротова, Ю.А. Конаржевского, М.М. Поташника, А. И. Жилиной, Ю.Л. Загумённова, В.Ю. Кричевского, В.Б. Новичкова, П.В. Худо-минского, В.М. Опалихина и других исследователей разработаны общие контуры и ориентиры демократизации образования; демократизация раскрыта в качестве принципа, цели, средства, условия и процесса; обоснована необходимость перехода от старого, догматического, к новому, демократическому мышлению в управлении образованием.
На сегодняшний день разработаны Концепции общественного управления общеобразовательными организациями, государственно-общественного управления общим образованием и демократизации управления общим образованием, в которых раскрываются теоретико-методологические основы процессов демократизации, организации общественного управления общим образованием на уровне общеобразовательной организации, на муниципальном, региональном и федеральном уровнях.
Если под управлением понимать целеустремленную деятельность субъектов управления всех уровней, направленную на организацию функционирования и развития системы образования, то под государственно-общественным предлагаем понимать такое управление, в котором сочетается деятельность субъектов управления государственной и общественной составляющих, также направленная на организацию функционирования и развития системы образования. Система государственно-общественного управления (ГОУ) образованием включает в себя: всех участников образовательного процесса, их органы управления и органы государственного (муниципального) управления образованием; нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность субъектов государственно-общественного управления образованием; процедуры и механизмы их взаимодействия.
Признаками государственно-общественного управления образованием являются: наличие государственной структуры управления образованием, в которой каждый субъект управления наделен конкретными полномочиями и ответственностью; наличие общественной структуры управления образованием, все субъекты которой наделены реальными полномочиями и вытекающей из них ответственностью; согласованное и взаимно принятое распределение полномочий и ответственности между государственными и общественными субъектами управления образованием на всех его уровнях; принятая органами государственного и общественного управления образованием система разрешения возникающих между ними противоречий и конфликтов.
Разработаны принципы государственно-общественного управления образованием (законности, независимости и паритетности государственно-общественного управления, правовой обоснованности притязаний физических и юридических лиц на участие в управлении сферой образования и др.), под которыми понимаются те его основания, которые определяют не только
главные направления, всю систему деятельности, но и отношения, складывающиеся между его участниками [6].
Что касается субъектов управления образованием государственной природы, то работами Ю.В. Васильева, В.И. Загвязинского, B.C. Лазарева, А.А. Орлова. М.М. Поташника, П.И. Третьякова, П.В. Худоминского, Т.И. Шамо-вой и других исследователей созданы пригодные к творческому использованию в современных условиях научные основы управления общеобразовательными учреждениями, менеджмента в образовании. К услугам руководителей образованием всех уровней имеются хорошо проработанные правовые основы управления образованием, содержащиеся в Федеральном законе РФ «Об образовании в Российской Федерации» компетенции и порядок их разграничения между всеми субъектами управления. В их деятельность не вносится принципиальных изменений, их задача — реализация государственной политики в своих образовательных учреждениях и системах. Безусловно, что реализация государственной политики по внедрению механизмов государственно-общественного управления в сфере образования на всех уровнях осуществляется, в том числе посредством использования государственных программ, которые отражают основные направления модернизации системы образования.
Одним из значительных этапов, отражающих модернизацию отечественной образовательной структуры, является реализация приоритетного национального проекта «Образование». В основе данного проекта лежит программно-целевой подход к управлению образованием, в котором осуществляется интеграция и синтез основных принципов управления и планирования: целевого (направленности на конечный результат), комплексности, связи целей и ресурсов, конкретности, единства отраслевого и территориального планирования (как преодоления местничества и ведомственности). ПНП «Образование» был призван ускорить модернизацию российского образования, результатом которой станет достижение современного качества образования, адекватного меняющимся запросам общества и сложившимся социально-экономическим реалиям.
Одним из масштабных направлений реализации ПНП «Образование» является Комплексный проект модернизации образования (КПМО), основной целью которого является — предоставить всем школьникам независимо от места жительства возможность получать качественное общее образование. При этом под качеством образования понимается удовлетворение актуальных и перспективных запросов и потребностей личности, общества, государства, включая социальную мобильность, профессиональную и жизненную успешность, физическое, психическое и нравственное здоровье граждан. По мнению исследователя развития региональных систем образования А.И. Адам-ского, конечной целью реализации КПМО является внедрение единой информационной системы, повышение автономности образовательных учреждений, обеспечение качества образования и расширения общественного участия в управлении образованием [6].
Комплексный проект модернизации образования реализовывался в заданных на федеральном уровне рамках, в которых каждый регион, муниципалитет, учреждение, педагог имели возможность на своем уровне в проектном режиме участвовать в модернизации системы образования. Общие перспективы развития определены в направлении компетентностного подхода, исходя из которого, происходят изменения в требованиях к содержанию и условиям организации образовательного процесса. Это, в свою очередь, влечет за собой изменения в понимании результатов образования и способов их оценивания в каждом отдельном регионе, в том числе и в Республике Бурятия.
Внедрение Комплексного проекта модернизации образования в Республике Бурятия началось с издания распоряжения Правительства РБ от 09.04.2007 г. № 228-р об утверждении и мероприятиях по обеспечению реализации Комплексного проекта модернизации образования Республики Бурятия на 2007-2009 гг. Это позволило заключить соглашения о реализации проекта в 23 районах республики и создать на местах нормативную правовую базу для проведения мероприятий по пяти направлениям проекта.
Для управления проектом была сформирована и утверждена приказом Министерства образования и науки РБ от 03.07.07 № 964 республиканская рабочая группа, в которую вошли как ответственные по направлениям реализации проекта, так и представители общественных институтов, эксперты. По аналогии создавались муниципальные рабочие группы и школьные рабочие группы в пилотных общеобразовательных учреждениях, вступивших в эксперимент по НСОТ с 1 сентября 2007 г.
Первый этап реализации приоритетного национального проекта «Образование» привел к позитивным изменениям в системе образования: повышению качества образования, улучшению материальной базы школы, обновлению организационной инфраструктуры, активизации работы с родителями, устранению замечаний в уставах школ и др.
Одним из наиболее важных социальных эффектов реализации национального проекта «Образование» явился рост доверия к власти, к тем мерам государства, которые направлены на поддержку и развитие общего образования.
В эпоху глобализации и новых технологий, возникло понимание, что образование — это не просто социальная сфера, а вложение средств в будущее страны, в котором участвуют государство и общество, предприятия, организации, граждане — все заинтересованные в качественном образовании. Однако, необходимо, отметить, что простое увеличение финансирования не всегда приводит к решению проблем образовательной сферы. В связи с этим, возникает необходимость решать сложившиеся проблемы комплексно, эффективно используя существующие ресурсы.
Комплексный проект модернизации образования Республики Бурятия на 2007-2009 годы предусматривал повышение качества образовательных услуг для населения и эффективности расходования бюджетных средств по следующим направлениям: введение новой системы оплаты труда работников общего образования, направленной на повышение доходов учителей; переход
на нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных учреждений; создание единой независимой региональной системы оценки качества образования; развитие региональной сети общеобразовательных учреждений, обеспечивающей соответствие условий обучения современным требованиям; обеспечение общественного участия в управлении образованием. Ключевой задачей, стоящей перед образованием республики на тот период являлась ин-ституциализация изменений.
Комплексный проект модернизации образования обеспечил начало сложным системным изменениям в образовании. Одним из наиболее важных социальных эффектов и экономической основой модернизации общего образования в Республике Бурятия стал переход на нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных учреждений, что предполагает отказ от сметно-затратного принципа управления и переход к управлению по результатам [9]. Однако, важным направлением, представляющим интерес для нас, является расширение общественного участия в управлении средним образованием.
Сущность современного образования заключается в том, что сегодня оно не может ограничиваться рамками традиционных образовательных институтов. Мир меняется, и с ходом истории меняются взаимоотношения всех социальных институтов. Коренные изменения в образовании, становление обновленной школы, демократичной, открытой, гуманной, развивающейся, требуют нового осмысления роли социума в развитии личности ребенка. Новая образовательная парадигма требовала строить образовательную политику на основе равного взаимовыгодного социального партнерства с представителями местного сообщества.
Во многих регионах существует позитивный опыт стимулирования, организационно-методического и нормативно-правового обеспечения участия общественности в управлении образованием, оценке его качества. Под влиянием инициатив федерального центра, а также активности региональных и муниципальных органов управления образованием, власти и местного самоуправления, в результате деятельности общественных организаций и представителей общественности на региональном, муниципальном и институциональном уровне действуют управляющие и попечительские советы, проводится публичная отчетность, институт общественных наблюдателей, в регионах речь идет о придании общественным органам управляющих полномочий.
В данный период времени в спектре событий, решений дел, происходящих в образовании Бурятии, все более отчетливо проявляется общественная составляющая, оказывающая значительное влияние не только на развитие сферы образования, но и в целом на развитие общества.
Развитие эффективного социального партнерства является основой государственной образовательной политики. Выстраивание системы управления, носящей государственно-общественный характер, в Республике Бурятия в ходе реализации данного направления КПМО опиралось на федеральную нормативно-правовую базу, достаточную для создания, функционирования и развития региональных институтов общественного влияния, представленную
следующими документами [8]:
1. Гражданский кодекс Российской Федерации;
2. Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.92 г. № 3266-1 в редакции Федерального закона от 13.01.96 г. № 12-ФЗ с изменениями и дополнениями;
3. Закон Российской Федерации «О некоммерческих организациях» от 12.01.96 г. № 7-ФЗ с изменениями и дополнениями
4. Федеральный закон от 11.08.95 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»;
5. Закон Российской Федерации «Об общественных объединениях» от 19.05.95 г. № 82-ФЗ с изменениями и дополнениями;
6. Указ Президента Российской Федерации от 31.08.99 г. № 1134 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации»;
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.12.1999 года № 1379 «Об утверждении примерного положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения»;
8. Типовые положения о соответствующих типах образовательных учреждений.
Республиканская нормативно-правовая база была представлена следующими документами:
1. Закон Республики Бурятия «Об образовании» (1996 г.);
2. Распоряжение Правительства Республики Бурятия от 18.12.2002 г. № 1118-р.;
3. Постановление Правительства Республики Бурятия от 13.10.2003 № 307 «Об утверждении Концепции развития попечительского движения в Республике Бурятия на 2003-2010 годы».
Расширение пространства для участия граждан республики в решении проблем сферы образования позволяет создание школьных и муниципальных органов государственно-общественного управления, в том числе Управляющих советов, призванных взять на себя определенные управленческие функции и, более того, влиять на выработку и реализацию стратегии жизнедеятельности школы, стать органом стратегического управления школой.
Анализ результатов реализации КПМО показал, что все обязательства по исполнению данного направления проекта Республика Бурятия выполнила. Создана нормативно-правовая база, закрепившая государственно-общественный характер управления образованием. К основным республиканским документам относятся: постановление Правительства Республики Бурятия №91 от 6 апреля 2006 года «О Совете по реализации приоритетного национального проекта «Образование» в Республике Бурятия», постановление Правительства Республики Бурятия № 289 от 18 сентября 2007 года «О поэтапном переходе в 2007-2008 году на новую систему оплаты труда работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия», приказ Министерства образования и науки Республики
Бурятия № 1347 от 18.09.2007 года «Об утверждении Положения, состава Республиканского государственно — общественного совета по образованию», приказ Министерства образования и науки Республики Бурятия №1367 от 19.09.2007 года «Об утверждении формы предоставления материалов для распределения стимулирующих выплат руководителям республиканских государственных общеобразовательных учреждений», Положение о Республиканском государственно-общественном Совете по образованию.
Во всех районах республики приняты соответствующие нормативные документы муниципального уровня: распоряжения глав муниципальных образований республики о создании муниципальных органов государственно — общественного управления. В республике сформировалась сеть органов государственно-общественного управления образованием. На региональном уровне был создан Совет по реализации приоритетного национального проекта «Образование» в Республике Бурятия и Республиканский государственно-общественный совет по образованию.
В районах созданы муниципальные государственно-общественные советы по образованию, что составило 95,65% (22 муниципальных образования из 23).
В каждой школе, вступившей в эксперимент по НСОТ с 01.09.2007 и с 01.04.2008, действовали управляющие и попечительские советы, наделенные полномочиями, в том числе и по распределению стимулирующих выплат педагогическим работникам, непосредственно осуществляющим учебный процесс.
На конец 2007 года доля общеобразовательных учреждений, в которых согласно зарегистрированному Уставу создан орган самоуправления, обеспечивающий демократический, государственно-общественный характер управления и обладающий комплексом управленческих полномочий, в том числе по принятию решений о распределении средств стимулирующей части фонда оплаты труда, составила 25% вместо 50% по обязательствам. Невыполнение показателя было связано с тем, что в 2007 году в эксперимент по новой системе оплаты труда педагогических работников вступили 144 общеобразовательных учреждения республики (25,9% от общего числа ОУ — 557).
В рамках реализации данного направления КПМО большое значение придавалось повышению квалификации и обучению членов органов государственно-общественного управления образованием. В результате сотрудничества с Центром социально-экономического развития школы ИРО ГУ — ВШЭ были разработаны образовательные программы для внедрения моделей государственно-общественного управления, применимых в условиях Республики Бурятия. Именно в данный период в общеобразовательных учреждениях республики активизировалась работа по созданию школьных сайтов и по подготовке публичных отчетов.
Отношение числа общественных наблюдателей при проведении ЕГЭ к числу пунктов, в которых проводится ЕГЭ, составляло 100%. Это было обусловлено работой по подготовке общественных управляющих, проведенной еще до начала реализации КПМО в Бурятии [7].
Таким образом, можно констатировать, что в результате последователь-
ной, поэтапной реализации КПМО в Республике Бурятия произошло расширение гражданского участия в управлении образованием.
К основному результату реализации направления КПМО можно отнести создание сети институциональных единиц — управляющих советов, оказывающих реальное влияние на управление образованием через участие в распределении финансовых ресурсов в условиях новой системы оплаты труда руководителей и педагогических работников.
Значительным достижением также можно считать не только привлечение широкого круга общественности к проблемам образования и управлению им, но и повышение осведомленности гражданских институтов в вопросах образовательной сферы через систему курсов и обучающих мероприятий по государственно-общественному управлению образованием. При этом обсуждение общественностью образовательной тематики становится не результатом реагирования на нештатную ситуацию, а условием нормального функционирования общеобразовательного учреждения. Предметом обсуждения общественностью становятся проблемы стратегии развития, публичной отчетности, оплаты труда и т. д.
В ходе реализации КПМО в Республике Бурятия были осуществлены попытки определения социально-экономической эффективности реализации направления КПМО.
В ноябре — декабре 2007 года был проведен мониторинг внедрения моделей государственно-общественного управления в муниципальных образовательных системах, в пилотных муниципалитетах и учреждениях. В целом результаты исследований рабочей группы показали, что общество позитивно оценивает результаты реализации данного направления КПМО. Результаты подтвердили правильность выбранной стратегии образовательной политики. Были отмечены положительные эффекты участия общественности в распределении фонда стимулирования руководителей общеобразовательных учреждений: повышение ответственности руководителей за результат своего труда, объективность и открытость, повышение конкурентоспособности на рынке образовательных услуг, повышение эффективности управления школой и расширение круга ее социальных партнеров. Нами определены четыре позиции, по которым могут и должны взаимодействовать гражданские институты и школа: обсуждение стратегии ОУ, нормативно-правовые основы взаимодействия, участие в образовательном процессе и управление ресурсами (включая финансовые).
Таким образом, с реализацией данного направления КПМО школе, как социальному институту, удалось сплотить вокруг себя различные группы местного сообщества для решения проблем образования, а также создание сети институциональных единиц — управляющих советов, оказывающих реальное влияние на управление образованием. Итак, по состоянию на 10 января 2010 года удельная доля школ, имеющих управляющие советы составила 100%, по сравнению с 2006 г. — 25%. В результате реализации КПМО решена проблема информационной закрытости школы: количество школ, имеющих свои
сайты, возросло до 82,97% по сравнению с 2006 г. — 15%; 100% школ размещают в сети Интернет публичные отчеты о деятельности (в 2006 году данный показатель составлял 6%); представители общественности участвуют в процедурах лицензирования и аттестации школ, если в 2006 году показатель составил 23%, то в конце 2009 года 100%. Одним из немаловажных результатов реализации КПМО по данному направлению в республике является повышение статуса общеобразовательного учреждения.
При этом основными проблемами направления остаются недостаточный уровень владения вопросами образования у членов школьных советов, пассивность граждан, частая сменяемость членов органов государственно-общественного управления, что сказывается на эффективности деятельности управляющих советов, отсутствие финансирования на создание сайтов, некачественные услуги интерне т- связи в отдельных муниципалитетах.
Бесспорно, что реализация данного проекта КПМО повлекло за собой развитие государственно-общественного управления образованием. В рамках проекта усилия государственных органов, регулирующих отношения в сфере образования, и общественности, по созданию и развитию такого характера управления образовательной организацией консолидировались и приобрели целенаправленный характер. К положительным эффектам реализации проекта в сфере повышения общественного участия в управлении образованием мы относим:
• рост гражданской сознательности, преодоление скептического отношения общества к участию его представителей в процессе управления образовательными учреждениями, оценке качества образования;
• повышение компетентности членов органов государственно -общественного управления в вопросах образования;
• формирование общественного экспертного сообщества;
• повышение информированности общества о проблемах и перспективах образовательной политики.
Анализ современных тенденций общественного развития в республике свидетельствует о необходимости расширения общественного участия в управлении образованием на всех его уровнях. Оценка готовности общественности к такой деятельности и опыта ее организации в республике дает основания говорить о возможности эффективного влияния общественности на решение проблем образования. Однако потенциал участия общественности в управлении образованием в т.ч. оценивании деятельности общеобразовательных учреждений полностью раскроется лишь при условии совершенствования механизмов взаимодействия с государственными структурами, нормативно-правовой и содержательной стороны общественного участия в процедурах лицензирования, аттестации общеобразовательных учреждений, инспектирования их деятельности и т.п. Необходима также разработка проблемы мотивации и повышения уровня компетентности представителей общественности, выполняющих функции наблюдения, оценивания. Недостаточный уровень членов общественного управления системой образования приводит к
пассивности, неспособности реально повлиять на систему образования, формальной реализации установленного федеральным и региональным законодательством принципа государственно-общественного управления образованием.
Литература
1. Об образовании в Российской Федерации: федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273 — ФЗ // Рос. газ. — 2012. — 31 декабря. — С. 3.
2. Об обеспечении государственно-общественного характера управления образованием в Республике Бурятия: закон Республики Бурятия от 4 июля 2014 г. № 565-V // Рос. газ. — 2014.
— 06 июля. — С. 2.
3. Постановление Правительства Республики Бурятия от 13.10.2003 г. № 307 «Об утверждении Концепции развития попечительского движения в Республике Бурятия» // Справочно-правовая система «Гарант»: [Электронный ресурс] / НПП «Гарант-Сервис». — Послед. обновление 22.10.2003.
4. Распоряжение Правительства Республики Бурятия от 18.12.2002 г. № 1118-р // Справоч-но-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Послед. обновление 19.02.2003.
5. Распоряжение Правительства Республики Бурятия от 09.04.2007 N 228-р «Об утверждении Комплексного проекта модернизации образования Республики Бурятия на 2007 — 2009 годы // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». — Послед. обновление 09.04.2007.
6. Бочкарев В.И. Демократизация управления общим образованием [Электронный ресурс] / В.И. Бочкарев. — Режим доступа: http://www.teacher-edu.ru/wmc/arts/1107935008 (20 нояб. 2015).
7. Будаева Т.Ч. Педагогические аспекты государственно-общественного управления образованием в условиях региона: диссертация на соискание ученой степени кандидата педагогических науки: 13.00.01 / Т.Ч. Будаева; Московский государственный университет культуры и искусств. — Москва, 2008. — 176 с.
8. Комплексный проект реализации региональной системы образования Республики Бурятия [Электронный ресурс]. — Москва: Эврика, 2008. — Режим доступа : http://www.eurekanet.ru/ res ru/0 hfile 863 1.pdf (19 нояб. 2015).
9. Кускова E.H. Развитие государственно-общественных отношений в управлении образованием / Е.Н. Кускова. — Санкт-Петербург: Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 2004. — С. 209-211.
10. Моисеев А. Национальный проект стимулирует государственно-общественное управление образованием / А. Моисеев, С. Косарецкий // Народное образование. -2007. — № 4. — С. 25-29.
11. О ходе реализации приоритетного национального проекта «Образование» в 2007 году и задачах на 2008 год. // Образование в документах. Информационно-аналитический бюллетень.
— 2008. — №1 (285), январь. — С. 31 — 65.
12. Седельников А.А. Государственно-общественное управление образованием — объективное условие его модернизации / А.А. Седельников // Народное образование. — 2006. — № 7. — С. 67-70.
13. Сергеев С.Д. Развитие системы государственно-общественного управления образованием: диссертация на соискание ученой степени кандидата педагогических наук: 13.00.01 / С.Д. Сергеев; Чувашский государственный педагогический университет; кафедра истории образования и этнопедагогики. — Чебоксары, 2008. — 242.
14. Фрумин И.Д. Доклад экспертной группы. Развитие сферы образования и социализации в Российской Федерации в среднесрочной перспективе. Доклад экспертной группы / И.Д. Фрумин // Вопросы образования. — 2012. — № 1. — С. 62 — 84.
Гомбоев Тимур Будаевич, аспирант кафедры педагогики Бурятского госуниверситета. Email: timby1and@mail.ru
Gomboev Timur B., post-graduate student, Pedagogics Department, Buryat State University. Е-mail: timby 1 and@mail.ru.
