CC BY
73
Вестник Института экономики Российской академии наук
6/2020
С.В. КОЗЛОВА
доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник, зав. сектором ФГБУН Институт экономики РАН
ГОСУДАРСТВЕННО-КОРПОРАТИВНЫЙ СЕГМЕНТ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ: ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
В статье представлены актуальные проблемы управления государством принадлежащей ему собственностью в форме акций в корпоративном сегменте экономики в современных геополитических условиях. Рассматривается институциональная среда, в которой государство функционирует как акционер в компаниях с государственным участием и субъект корпоративных отношений на рыночном пространстве. Анализ российской институциональной среды свидетельствует о преобладании нерыночных механизмов, используемых компаниями с государственным участием в своей экономической деятельности, что частично объясняет некоторые «неожидаемые» результаты, полученные в ходе эмпирического исследовании влияния института корпоративного управления на экономические результаты деятельности акционерных обществ. В статье проанализированы «Руководящие принципы ОЭСР по корпоративному управлению для предприятий с государственным участием» в контексте специфики и особенностей России.
Ключевые слова: государственное управление, корпоративное управление, компании с государственным участием, управление государственным имуществом. JEL: H82, L30, L32, L33, L39. DOI: 10.24411/2073-6487-2020-10072.
Степень участия и роль государства в экономике России, как и в любой другой стране мира, меняются в современных геополитических условиях, сложность которых обусловлена как экономическими факторами, так и целым рядом других причин, в том числе и пандемией COVID-19. Преодоление возникших внешних и внутренних вызовов и достижение поставленных стратегических задач по подъему российской экономики потребуют совершенствования системы государственного управления, в том числе и пересмотра сложившейся модели государственного управления всеми экономическими активами нашей страны, повышения его качества и устранения накопившихся проблем в данной сфере.
Рассматривая существующую на сегодняшний день институциональную среду, в которой функционирует государство как участник
корпоративных отношений, следует отметить, что уже в ней заложено противоречие: государство, создавая формальные институты, формирует данную среду, и одновременно рыночные законы накладывают свои правила на механизмы государственного управления, поскольку современные российские отраслевые рынки не являются в полной мере институциональным полем для государственного администрирования. Это влечет за собой потенциальные риски и может привести к негативным и непредсказуемым результатам. Устранение «провалов государства», с одной стороны, и «провалов рынка» - с другой, потребует разработки новой стратегии управления всеми активами государства, исходя не только из реалий сегодняшнего дня, но и временных факторов, стратегических национальных интересов России, целей и перспектив ее экономического развития.
Для решения этих задач, прежде всего, важно оценить роль и функции государства как акционера-собственника в компаниях с государственным участием (КГУ), степень допустимого его вмешательства в процесс управления этими компаниями, являющимися одновременно рыночными игроками, а также понять, насколько эффективно в современных условиях работают институты управления активами государства в целом.
Новая реальность: участие государства в экономике как ответная мера на вызов пандемии коронавируса (СОУГО-19)
Общий вызов 2020 г. для правительств, пожалуй, всех стран без исключения - это изменение социальных и экономических реалий, формирующихся во время продолжающегося кризиса СОУГО-19. Каждая из стран по-своему решает вопрос, какими мерами необходимо поддержать национальную экономику. Что касается использования государственных активов, то здесь складывается интересная ситуация: имеют место как дополнительные вливания государственного капитала в экономику, которые тем самым увеличивают долю государственной собственности (государство приобретает акции частных предприятий), так и наоборот - в ряде других ситуаций превалируют механизмы приватизации в форме продажи акций, принадлежащих государству.
Меры поддержки, применяемые иностранными государствами
Во время финансового кризиса 2008-2009 гг. правительства большинства стран (это было отмечено на заседании ОЭСР) путем государственных финансовых вливаний участвовали в многочисленных
операциях по спасению компаний, считающихся системно важными, в том числе и банков. В первой половине 2020 г. действия правительств западных стран, связанные с преодолением последствий COVID-19, в основном были сосредоточены на помощи тем секторам промышленности, которые наиболее сильно пострадали во время первой волны пандемии, - таким как авиация и туризм.
Отдельные мероприятия, проводившиеся до настоящего времени, а также любые более широкие программы государственной поддержки, объявленные в ряде стран, заключаются в предоставлении компаниям, максимально пострадавшим от пандемии, субсидий или государственных пособий, государственных гарантий, кредитов по низким процентным ставкам и других форм финансирования, включая конвертируемые облигации, а также в прямых вливаниях капитала государством. Иногда правительства осуществляли приватизационные сделки, а иногда проводили или объявляли национализацию. В таблице приводятся примеры конкретных правительственных мер, принятых или объявленных на сегодняшний день в поддержку авиационного сектора.
При этом в резолюциях ОЭСР отмечается, что «это является административной проблемой для правительств, многие из которых не представляют себя владельцами коммерчески активных предприятий и которые не имеют институциональных структур для того, чтобы взять на себя новую акционерную роль. В будущем они будут сталкиваться с выбором между быстрой реприватизацией спасенных фирм; более постепенным подходом, руководствуясь меняющимися рыночными условиями и ценообразованием активов; и возможностью того, что экономические реалии мира после COVID-19 сделали государственную собственность преобладающей в некоторых секторах»1.
Как видно из таблицы, в этом году на рынок за дополнительным капиталом пошли ключевые мировые авиаперевозчики. С апреля по октябрь 2020 г. провели публичные размещения акций такие компании, как Singapore Airlines, группа IAG, объединяющая British Airways, Iberia и ряд других авиалиний, Cathay Pacific (Гонконг), Finnair, Korean Air и др. Даже Ryanair - ведущий европейский лоукостер, несмотря на то, что финансовое положение бюджетных перевозчиков считается наиболее стабильным в авиационном сегменте, в сентябре разместил свои акции. Британская группа IAG и авиакомпании Singapore Airlines через публичную сделку увеличили количество выпущенных акций примерно в 2,5 раза каждая. Обе вышли по фиксированной цене с дис-
1 Equity injections and unforeseen state ownership of enterprises during the COVID-19 crisis - OECD (oecd-ilibrary.org).
Таблица
Государственная поддержка авиационной отрасли (запланированные или уже осуществленные с 1 марта 2020 г. меры)
Страны Компании Меры, реализованные/ объявленные Инвестиции в акционерный капитал со стороны государства
Бельгия Brussels Airlines Государственный кредит Нет
Финляндия Finnair Кредитные гарантии Нет
Франция Air France В основном кредитные гарантии, плюс государственный кредит Нет
Нидерланды KLM В основном кредитные гарантии, плюс государственный кредит Нет
Италия Alitalia Национализации Да
Новая Зеландия Air New Zealand Государственный кредит, конвертируемый в акционерный капитал Потенциально
Норвегия Norwegian Air Shuttle Кредитные гарантии (при условии свопа долгового капитала) Нет
Сингапур Singapore Airlines Выпуск акций и конвертируемых долгов. Государство выступает инвестором последней инстанции Потенциально
Швеция и Дания Scandinavian Airlines (SAS) Кредитные гарантии Нет
Великобритания EasyJet Airline Company Государственный кредит Нет
США Авиаиндустрия Отраслевые программы: сочетание грантов, погашенных кредитов и ордеров Потенциально
Источник: составлено автором по: Equity injections and unforeseen state ownership of enterprises during the COVID-19 crisis - OECD (oecd-ilibrary.org).
контом более 50% к рынку. Finnair структурировало трансакцию так, что количество акций увеличилось в 10 раз, и дисконт превышал 90%. Cathay Pacific размещалась с дисконтом в 47%2.
2 www.forbes.ru/finansy-i-investicii/412077-privatizaciya-speshit-na-pomoshch-kak-pan-demiya-podtolknula-kompanii-s.
Изменения в 2020 г. в российском государственно-корпоративном сегменте
Коронавирус заставил российские власти в период первой волны COVID-19 пойти по пути размещений акций компаний с государственным участием и организовать их так, чтобы полученные средства направлялись непосредственно компаниям. Прямого дохода российский бюджет не получил. Рынку предложили акции из дополнительной эмиссии, а вырученные за них деньги планируется направить на общекорпоративные нужды - на инвестиции в новые индустриальные проекты и на уменьшение долговой нагрузки.
Так, 15 сентября 2020 г. «Совкомфлот» объявил о запуске первичного публичного предложения акций (IPO) через дополнительный выпуск с листингом на Московской бирже, - сообщается на сайте компании3. Чистая прибыль «Совкомфлота» по МСФО в I полугодии 2020 г. увеличилась почти в 2,5 раза по сравнению с аналогичным периодом 2019 г. - до 226,4 млн долл.
В ПАО «Аэрофлот» государству (в лице Росимущества) принадлежало 51,17% акций компании до начала их размещения на бирже. Падение авиаперевозок в мире за первые месяцы пандемии стало самым сильным со времен 11 сентября 2001 г., поэтому с конца февраля до начала марта 2020 г. акции «Аэрофлота» подешевели со 117 руб. до 64 руб. Оказанная государством поддержка ПАО «Аэрофлот» летом 2020 г. (7,9 млрд руб. субсидий, госгарантии на 70 млрд руб., годовые кредиты под 2%, отсрочка по налоговым и лизинговым (от Сбербанка и ВТБ) платежам явилась существенной помощью для данной компании, за что внутренние конкуренты перевозчика обоснованно покритико-
3 Рынок годами ожидал решения по этой судоходной компании, тарифы на транспортировку которой номинированы исключительно в долларах. Правительство неоднократно включало эту компанию в план приватизации. «Данное предложение акций предоставит инвесторам возможность сделать ставку на мировой энергетический сектор и вложить средства в быстрорастущего поставщика высококачественных транспортных услуг, обладающего значительным опытом работы в сложных климатических условиях и доказавшего способность достигать положительных финансовых результатов, а также свою приверженность внедрению современных, в первую очередь «зеленых», технологий, и повышению эффективности своей деятельности», - сказал генеральный директор, председатель правления ПАО «Совкомфлот» Игорь Тонковидов. В настоящее время компания на 100% принадлежит государству, и, по словам министра финансов Антона Силуанова, предполагается, что в результате приватизации за государством останется статус мажоритария. Как сообщает пресс-служба Министерства финансов, по плану приватизации на текущую трехлетку государственная доля в уставном капитале «Совкомфлота» может быть сокращена до 75% - 1 акция. (Источник: eanews.ru/2020/09/16/ru-sovkomflot-ууЬо^-па-1ро/).
вали власти. Как считают специалисты в данной области, в результате «Аэрофлот» и его главный акционер приняли единственно возможное решение в условиях рынка - привлечение дополнительных ресурсов в компанию через дополнительную эмиссию акций4.
Таким образом, вызовы современности, необходимость их разрешения, с учетом временных факторов, пути и механизмы, используемые при экстремальных ситуациях, указывают на то, что участие государства в экономике возможно и необходимо, при этом сама степень его участия - есть величина переменная. Это наглядно «высветила» ситуация с коронакризисом. Нельзя установить какую-то постоянную «оптимальную» долю участия государства в экономике и «оптимальный» объем государственной собственности. Главным моментом здесь является то, насколько оперативно, эффективно и качественно государство выполняет свои управляющие и регулирующие функции по поддержанию процесса развития всей социально-экономической системы к намеченной цели, формируя, с одной стороны, институциональную среду, а с другой, - трансформируя институты государственного управления в адекватные современной ситуации формы. Кроме того, сам процесс управления требует наличия обратной связи от всех элементов системы, что подтверждает важность централизованного начала для повышения качества управления всей социально-экономической системой в сложных условиях.
Международные принципы ОЭСР по корпоративному
управлению для компаний с государственным участием
В России институт корпоративного управления базируется на Кодексе корпоративного управления и каких-либо отличий для предприятий с государственным участием в данном документе не заложено. При этом международные принципы корпоративного управления, лежащие в основе Кодекса корпоративного управления, с момента их разработки и принятия постоянно трансформировались, и в итоге принципы управления государственной собственностью в ходе доработки были выделены в отдельный документ.
Практика корпоративного управления в странах, где государство выступает в качестве собственника, определяется положениями такого документа, как «Руководящие принципы ОЭСР по корпоративному управлению для предприятий с государственным участием - 2015»5,
4 www.forbes.ru/finansy-i-investicii/412077-privatizaciya-speshit-na-pomoshch-kak-pan-demiya-podtolknula-kompanii-s.
5 В «Руководящих принципах ОЭСР по корпоративному управлению для предприятий с государственным участием» содержатся конкретные рекомендации прави-
представляющего собой свод принципов представительной демократии и свободной рыночной экономики, которых придерживаются государственные организации развитых стран, таких как, например, США, Великобритания, Германия, Норвегия. Данные страны являются признанными лидерами в реализации мер, способствующих улучшению корпоративной среды и повышению качества самого процесса управления.
В документе ОЭСР по принципам корпоративного управления для КГУ, на наш взгляд, достаточно четко обозначены так называемые «узкие места», которые и «заставили» выделить отдельный сегмент управления - государственно-корпоративный, для которого важны не только общие корпоративные принципы управления, но и специфические аспекты государственного управления. Предприятия с государственным участием сталкиваются с некоторыми особыми задачами и проблемами в сфере управления. «С одной стороны, предприятия с государственным участием могут страдать от неоправданного практического и политически мотивированного вмешательства в вопросы собственности, приводящего к нечеткой сфере компетенции, отсутствию ответственности и потере эффективности в корпоративной деятельности. С другой стороны, отсутствие какого-либо надзора вследствие полностью пассивной или отдаленной собственности государства может ослабить стимулирование предприятий с государственным участием и их персонал к функционированию в наилучших интересах предприятия и широкой общественности, которая является его конечными акционерами, и привести к вероятному своекорыстному поведению корпоративных инсайдеров» [11, с. 17].
Проблемы с корпоративным управлением также могут возникать вследствие того, что ответственность за результаты деятельности
тельствам стран о том, как более эффективно выполнять свои функции в качестве владельцев компаний, тем самым помогая сделать государственные предприятия более конкурентоспособными, эффективными и транспарентными. Руководящие принципы, впервые разработанные в 2005 г., были обновлены с учетом изменений, подготовленных на основе обобщения почти десятилетнего опыта стран, и приняты в июле 2015 г. в рамках Совета ОЭСР. Эта новая редакция разрабатывалась на основе первой версии Руководящих принципов, а также ряда тематических сравнительных исследований, показавших необходимость их пересмотра, в том числе в таких сферах, как раскрытие информации и транспарентность, конкуренция между государственным и частным секторами, практика работы Советов директоров. Руководящие принципы ОЭСР по корпоративному управлению для предприятий с государственным участием задают согласованный на международном уровне ориентир, который поможет правительствам проводить мониторинг существующих проблем, возникающих на государственных предприятиях, и более качественно осуществлять свои функции как собственника.
предприятий с государственным участием ложится на руководство, представляющее собой сложную цепочку агентов (Совет директоров, министерства, правительство и законодательная власть, субъекты -владельцы активов), при отсутствии легко идентифицируемых принципалов; у сторон существуют свойственные им интересы, что приводит к конфликтам при отборе критериев для принятия решений. Для повышения уровня корпоративного управления КГУ прежде всего необходимо структурирование этой сложной сети ответственности, что является серьезной задачей и требует полного внимания к тем же трем принципам, которые являются первостепенными для создания привлекательной инвестиционной среды: прозрачность, оценка и согласованность политики.
Особое внимание в Руководящих принципах ОЭСР уделено борьбе с коррупцией в КГУ. Государственные предприятия являются «основным каналом», по которому государства выполняют свою роль экономических субъектов, имея определенные экономические, политические и социальные преимущества6. Сегодня на их долю приходится 22% крупнейших компаний мира. При этом их роль в качестве глобальных конкурентов растет, поскольку границы рынков все больше выходят за пределы географических границ. Они часто сосредоточены в секторах, имеющих стратегическое значение для государства и общества, и все чаще управляются как частные фирмы. Однако в последние десятилетия присутствие госпредприятий на мировом рынке ознаменовалось громкими скандалами, свидетельствующими об их подверженности коррупции. В связи с этим были приняты Рекомендации ОЭСР по руководящим принципам борьбы с коррупцией и добросовестности на государственных предприятиях7. По существу, это первый международный инструмент, который предлагает государству в его роли владельца предприятия поддержку в борьбе с коррупцией, а также в продвижении добропорядочного поведения на государственных предприятиях. ОЭСР считает, что их документы могут помочь государствам гарантировать, что собственники демонстрируют примеры честности в работе, что госпредприятия придерживаются передовой практики и что механизмы подотчетности являются неотъемлемой частью секторов госпредприятий.
Что касается управления российскими предприятиями с государственным участием, то здесь, несмотря на наличие сложного институционального поля и множества организационно-правовых форм (уни-
6 www.oecd.org/corporate/anti-corruption-integrity-guidelines-for-soes.htm. ОЭСР в своем документе называет компании с государственным участием госпредприятиями.
7 Были приняты 22-23 мая 2019 г. правительствами ОЭСР на ежегодном заседании Совета министров [11, с 17].
тарные предприятия, акционерные общества, госкомпании), о чем мы уже писали ранее [6], отсутствуют формально зафиксированные в документах особые правила и принципы управления КГУ. Рассмотрим возникающие вследствие этого риски.
Особенности российской институциональной среды и проблемы корпоративного управления акционерными обществами с государственным участием
Современное российское государство в качестве ведущей формы участия в национальной экономике избрало владение и управление акциями крупных хозяйствующих субъектов, постепенно отказываясь от унитарных предприятий по причине недостаточной эффективности их деятельности. Это потенциально позволяет создавать институциональные условия для современных форм его присутствия в национальной экономике: размещать ценные бумаги на фондовом рынке, привлекать частные инвестиции и оперативно изменять размеры пакетов акций, находящихся в государственной собственности. Кроме того, акционирование компаний и подготовка ими публичной отчетности также открывают возможности для привлечения кредитных ресурсов, в том числе из иностранных источников.
Тем не менее на протяжении всего периода реформ ведутся споры вокруг масштабов и эффективности государственного сектора вообще, и российского в особенности. Данный вопрос неразрывно связан с концептуальными подходами к приватизации и остается острым и актуальным на настоящий момент. Государственный сектор предполагает функционирование в нем компаний с государственным участием. Рассмотрим основные проблемы в данной области. 1. Отсутствие категориального аппарата, единого как для специалистов, так и для лиц, принимающих решение относительно государственного сектора. Еще в 2018 г. многие специалисты и ученые поднимали вопрос об отсутствии четкого категориального и методологического аппарата, который бы использовался всеми специалистами в области государственного управления, - поскольку объекты государственного управления сложны и многогранны, то и слишком серьезны здесь последствия ошибочных управленческих решения. «Также сложны в измерении и оценке его цели: ради чего государство управляет своим имуществом, в том числе занимаясь предпринимательством, каковы экономические и общественные эффекты от использования государственного имущества, насколько велико влияние государства на экономику? Решая такой сложности задачи, мы должны оперировать определенными, вполне конкретными экономическими понятиями, выстроенными в систему специальных терминов, позволяющих
единообразно толковать и понимать образующиеся в науке взаимосвязи и процессы. Аналогичным образом, с опорой на теоретические разработки в данной области, должен быть сформирован и категориальный аппарат институциональной среды модели управления государственным сектором российской экономики, каркас которой образуют законодательные и прочие нормативные документы» [4, с. 52]. Эта проблема влечет за собой вариативность и в подходах к определению категорий, заложенных в законодательных и нормативных актах, а отсутствие четкой методологии по оценке размера госсектора естественным образом блокирует возможность полноценного анализа и прогнозирования его функционирования и развития.
В статье 2018 г., подготовленной учеными - ведущими специалистами в данной области исследования, А. Абрамовым, И. Аксеновым, А. Радыгиным, М. Черновой [2], отмечено, что: «Масштабы государственной собственности обостряют управленческие проблемы. Это предполагает особое внимание к проблеме точных оценок госсектора и, соответственно, адекватных приватизационных программ... Однако в этой области присутствуют серьезные пробелы. Нерегулярной является статистика вклада КГУ в ВВП, отсутствует единая методология расчета данного показателя. Не только по нему, но и по другим характеристикам (капитализации, численности занятых, объему выручки и т. п.) данные о КГУ в России носят фрагментарный или приблизительный экспертный характер. Не существует и общепринятого понимания того, как измерять вклад сектора государственного управления в ВВП. Наличие нерешенных проблем в оценке вклада КГУ и органов государственного управления в ВВП затрудняет корректную оценку совокупного вклада государства в ВВП. Можно сказать, что эта проблема не решена как при оценке государственного сектора в России, так и в части сравнения указанных оценок с данными по другим странам» [2, с. 40-41].
Аналогичная ситуация и множественность теоретических подходов у западных экономистов. Систематизация научных позиций западных ученых по отношению к государственному сектору и выбору критериев оценки его масштабов была представлена в работе И.И. Смотрицкой и С.С. Шувалова «Развитие института публичных закупок (к формированию новой модели контрактной системы закупок» [3], в которой авторы отмечают, что «. существуют как минимум три альтернативные концепции: концепция функций; концепция собственности; концепция контроля. Наиболее распространенным в настоящее время можно считать определение ОЭСР, в котором в той или иной степени учитываются все три концепции с акцентом на концепции контроля» [3, с. 103].
Проблема правильного толкования категорий отмечается и учеными, изучающими качество государственного управления. Так, по
мнению С.А. Братченко, «Понятие «качество государственного управления» является самостоятельной категорией по отношению к понятиям результативности и эффективности. Более того, и результативность, и эффективность управления зависят от качества управления» [5, с. 69].
2. Противоречия и проблемы в области государственно-корпоративного управления. Когда мы говорим об институте корпоративного управления, то понимаем, что он основан на Кодексе корпоративного управления, на модели акционерной собственности. И в первую очередь, он работает в корпоративном секторе, где «по классике» акционерами являются частные лица (физические и юридические). А что в КГУ?
Компании с государственным участием имеют большие отличия и свои особенности, которые нельзя не учитывать, создавая институты их управления. В последнее время появилось множество системных исследований в данной области, которые позволяют составить целостную картину происходящих здесь процессов и проблем, например, работа Д.А. Сорокина [7].
Специалисты в области корпоративного управления отмечают и общие для всех компаний характерные черты в данной области, среди которых основными являются: (1) непрозрачные различные форматы теневого инструментария принятия решений, корпоративного управления в целом и предпринимательских установок ключевых бенефициаров, с другой стороны; (2) применение канонических правил института независимого директора терпит досадную неудачу: рычагами управления господа чиновники делиться не торопятся, что стало особенно заметным в сегментах руководства акционерными обществами (далее - АО) и публичными акционерными обществами (далее - ПАО) с государственным участием; (3) «точечность» и непредсказуемость изменения корпоративного законодательства. К сожалению, четкого плана законотворческой деятельности по развитию нормы корпоративного права мы не видим [8].
Кроме общих черт, характерных для сферы корпоративного управления, специалисты отмечают и специфические проблемы КГУ. Так, А.Ю. Яковлев выделяет проблемы управления приватизируемыми акционерными обществами с государственным участием [10]. Он указывает на то, что после включения ГКУ в план приватизации, появляется такой фактор, как неопределенность будущего собственника акционерного общества, что сказывается на взаимоотношениях акционерного общества с контрагентами. Более того, «Акционерное общество вынуждено существовать как минимум в 2-х реальностях: в 1-й происходит процесс продажи, во 2-й ведется ежедневная финансово-хозяйственная деятельность с подведением результатов по итогам года или чаще. Наличие означенного дуализма затрудняет планирование
на долгосрочную и среднесрочную перспективы и управление денежным потоком.» [10, с. 76].
Все это снижается положительный вклад в экономику со стороны КГУ. Как отмечает А.А. Воронин, «... можно констатировать, что на современном этапе, несмотря на наличие точек роста у некоторых КГУ, в целом у компаний с государственным участием ограничены резервы для экономического роста. Необходима разработка и реализация комплексной государственной программы оздоровления, выявления и реализации потенциальных точек роста на прорывных направлениях и зарождающихся рынках для российских компаний с государственным участием» [9, с. 149].
Мы солидарны с данной позицией, поскольку результаты эмпирических исследований подтверждают некую непредсказуемость функционирования института корпоративного управления в компаниях с государственным участием, так называемые «неожидаемые» результаты, а это уже указывает на возникающие дисфункции данного института, что недопустимо в сложных современных условиях.
«Неожидаемые» результаты эмпирического исследования в контексте проблем участия государства в экономике
В ходе проведенного в 2020 году эмпирического исследования в числе целого ряда решаемых задач подверглась проверке гипотеза о позитивном влиянии института корпоративного управления на результаты экономической деятельности российских предприятий, среди которых большая доля предприятий с государственным участием.
Цель данного эмпирического исследования (помимо прочих) была выявить эти взаимосвязи8. Нами была выдвинута гипотеза о том, что полученные в результате эмпирического исследования так называемые «неожидаемые» результаты связаны с рассогласованностью выбора ИКУ, которому присущи функции управления в свободном конкурентном поле, и характеристиками (ограничениями) той институциональной среды, в которой действует система государственного управления.
Результаты проведенного эмпирического исследования, посвященного оценке влияния института корпоративного управления на
8 Подробное описание проекта и полученные результаты приведены в статье А.Я. Рубинштейна [1]. Автор предлагаемой читателю настоящей статьи, как один из участников проекта, сделал попытку дать дополнительную интерпретацию полученных «неожидаемых» результатов проведенного исследования в контексте проблем управления государственно-корпоративным сектором экономики.
результаты деятельности российских компаний (в выборку вошли крупные компании, одна треть которых - это общества с государственным участием), свидетельствуют о том, что институт корпоративного управления (ИКУ) «дает сбои», приводит к «неожидаемым» результатам, отражающим как дисфункции данного института, являющегося следствием некачественного управления (сюда следует отнести неправильно поставленные цели, отсутствие должных мотиваций, противоречия между государственными директивами и мотивацией предпринимательства и пр.), так и управленческие провалы государства, создающего институт и правила институционального поля, противоречащие друг другу.
Здесь важно выделить несколько ключевых аспектов.
1) Портрет компании-лидера в области корпоративного управления. Анализ эмпирических данных позволил сформировать типовой «портрет» компании - лидера в области корпоративного управления в нашей выборке. Он представляет собой крупные предприятия нефтяной отрасли, среди которых значительное количество КГУ. Типовой портрет компании-лидера важен для анализа и интерпретации полученных результатов регрессионного анализа, поскольку именно эти компании играют важную роль в формировании зависимостей между изучаемыми факторами. Именно у них лучшие показатели рейтинга факторов ИКУ, что существенно важно при изучении всей выборки.
Одной из важнейших характеристик компаний-лидеров является то, что эти компании не функционируют строго по законам рыночной экономики, а скорее «играют» по законам олигополии. При этом роль государства высока, в том числе и его участие в собственности, а следовательно, и в управлении компанией, хотя по формальным признакам может и «не быть государства» в структуре собственности.
Участие государства - одного из собственников компании (как формального, так и опосредованного) - накладывает определенный отпечаток на поведение этих компаний на российском рынке. Возникает вопрос о возможностях и силе воздействия такого института, как ИКУ, на результаты деятельности компаний-лидеров. Скорее именно особенности нерыночного поведения компаний-лидеров снижают эффективность ИКУ. А это уже не только дисфункции самого ИКУ, а низкое качество государственной модели управления в целом.
2) Результаты эмпирического исследования подтверждают наличие преобладающего влияния государства в корпоративном сегменте российской экономики, которое искажает результаты функционирования института корпоративного управления, перенесенного из рыночной среды.
По вполне правильному замечанию А.Я. Рубинштейна, «если повышение качества работы органов управления не приводит к положи-
тельным результатам, то возникает очевидный вопрос по отношению к самому органу управления, к его функционалу и целям, текущим и стратегическим. По-видимому, и здесь причины подобной ситуации надо искать в самом институте, в сбалансированности его отдельных элементов и, наверное, в мере его соответствия действующим нормам и правилам, системе государственного регулирования — в целом институциональной среде, в которой функционируют экономические агенты» [1, с. 157].
В связи с этими процессами возникают вопросы о том, каким образом институт корпоративного управления объединяет интересы частного бизнеса и государства, каким образом государство должно функционировать, чтобы, принимая участие в управлении предприятием, совмещать функции и цели государства как участника экономического процесса и государства как такового. На наш взгляд, в недоработке данных вопросов управления и кроется угроза возникновения противоречий и дисфункций данного института.
Другим существенным моментом является влияние институциональной среды на функционирование института корпоративного управления. Институциональную среду формируют формальные правила, определяемые законами и прочими нормативными актами, которые устанавливает государство. При этом формальные правила дополняются неформальными, которые при неоднозначных формальных правилах могут играть главенствующую роль, заменяя собой последние. Сочетание формальных и неформальных правил может существенным образом трансформировать институциональную среду и вызывать появление отрицательных результатов от управления со стороны государства отдельными акционерными обществами и экономическим развитием страны в целом.
Заключение
При переходе к рыночным отношениям, связанным с процессами приватизации и появлением акционерной собственности, по мере укрупнения предприятий и их выхода на мировые рынки стала выстраиваться современная система корпоративного управления, которая уже достаточно давно сформирована в экономически развитых странах. В настоящее время в российской экономике происходит огосударствление экономики, рост концентрации собственности, в том числе государственной.
Достижение целей, обусловливающих функции государства по управлению КГУ, должно быть подкреплено парадигмой государственного управления всей социально-экономической системой в целом. При этом совокупность принципов, механизмов и инсти-
тутов должны быть логическим продолжением выбранной государством модели экономического развития: смешанная экономика, свободный рынок, госкапитализм и т. д., отраженной в том числе в стратегии социально-экономического развития. Если государство реализует модель, предполагающую значительную роль государства в экономике, включающую возможность существования крупных предприятий и интегрированных структур с участием государства, в этом случае институт корпоративного управления будет и должен отличаться от ИКУ при модели, действующей в институциональной среде свободного рынка.
Совершенствование института корпоративного управления в обществах с государственным участием, по нашему мнению, содержит в себе большой потенциал в решении актуальных социально-экономических проблем, стоящих перед современной Россией. Однако сформировавшаяся на сегодняшний день институциональная среда государственно-корпоративного сегмента российской экономики не прозрачна и не структурирована, имеет противоречивые механизмы управления и «дыры» в правовом контуре. Вследствие этого государственный сектор экономики как целостный объект системы государственного регулирования, включающей как методические подходы к формированию и оценке государственного сектора, так и статистическое его наблюдение, выпал из данной системы управления. Формально он не обозначен в законодательных и нормативных документах. Отсутствуют четко выраженные цели государственного управления компаниями с государственным участием, а также правовые механизмы регулирования соответствующих отношений, что невозможно без создания адекватной нормативной основы, закрепленной как минимум в отдельных главах федерального закона об управлении государственным и муниципальным имуществом, необходимость скорейшей доработки и принятия которого ощущается все заметнее.
Повышение эффективности управления государственной собственностью является одной из самых актуальных проблем по улучшению всей современной экономической ситуации в России. Формирование государством институциональной среды, способной противостоять внешним и внутренним вызовам, и создание равных условий для деятельности частных и государственных предприятий будет способствовать развитию высокоэффективного рыночного хозяйства и повышению конкурентоспособности всех субъектов российской экономики в мировом экономическом пространстве.
ЛИТЕРАТУРА
1. Рубинштейн А.Я. Институт корпоративного управления и экономический рост: теория, методология, расчеты// Вопросы теоретической экономики. 2020. № 4. С.151-160.
2. Абрамов А, Аксенов И., Радыгин А, Чернова М. Современные подходы к измерению государственного сектора: методология и эмпирика// Экономическая политика. 2018. Т. 13. № 1 (февраль). С. 36-69; Т. 13. № 2 (апрель) С. 28-47.
3. Смотрицкая И.И., Шувалов С. С. Развитие института публичных закупок
(к формированию новой модели контрактной системы закупок)//Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2017. Т. 10. № 5. С. 99-114.
4. Козлова С.В. Трансформация институциональной среды российской модели управления государственным сектором экономики // Менеджмент и Бизнес-Администрирование. 2018. № 4. С. 52-62.
5. Братченко С.А. К вопросу о понятии качества государственного управления // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2019. № 1. С. 57-72.
6. Козлова С.В., Воронин А.А. Корпоративный аспект управления государственным имуществом // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2018. № 2. С. 29-47.
7. Сорокин Д.А. Особенности корпоративного управления в компаниях
с государственным участием // Вестник Челябинского государственного университета. 2018. № 3 (413). Экономические науки. Вып. 60. С. 97-103.
8. Осипенко О.В. Актуальные проблемы отечественного корпоративного управления // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2018. № 5 (200). С. 83-94.
9. Воронин А.А. Компании с государственным участием: есть ли точки роста? // В сб. Институциональные аспекты повышения качества государственного управления в контексте новых стратегических вызовов / Под ред. И.И. Смотрицкой,
С.В. Козловой. М.: ИЭ РАН, 2019.
10. Яковлев А.Ю. Проблемы управления приватизируемыми акционерными обществами с государственным участием // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2019. № 2. С. 72-80.
11. Руководящие принципы ОЭСР по корпоративному управлению для предприятий с государственным участием // OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2015. Paris, 2016. dx.doi. org/10.1787/9789264263680-ru.
ABOUT THE AUTHOR
Kozlova Svetlana Vуаcheslavovna - Doctor of Economic Sciences, Leading Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science - the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS). Moscow, Russia Svk1020@mail.ru
STATE-CORPORATE SEGMENT OF THE RUSSIAN ECONOMY: MANAGEMENT ISSUES
The article analyses current problems with state management of the state property in the form of shares in the corporate segment of the economy under modern geopolitical con-
ditions. The article considers the institutional environment where the state operates as a shareholder of companies with state participation and as a subject of corporate relations in the market space. The analysis of the Russian institutional environment shows the predominance of non-market instruments used by companies with state participation in their economic activity. It partially explains some of the "unexpected" results of an empirical study of the impact of the Institute of corporate governance on the economic performance of joint-stock companies. The article also analyses the "OECD guidelines on corporate governance for state-owned enterprises" in the context of the Russia specificity and peculiarity. Keywords: state management, corporate governance, companies with state participation, state property management. JEL: H82, L30, L32, L33, L39.
