CC BY
673
Г осударственно-частное партнёрство (ГЧП) в РФ. Проблемы и перспективы ГЧП в железнодорожной отрасли Public-Private Partnership (PPP) in Russia. Problems and perspectives of PPP in the railway industry
В.П. Нехорошков кандидат экономических наук, профессор кафедры мировой экономики и туризма Сибирский государственный университет путей сообщения
А.А. Арошидзе аспирант
Сибирский государственный университет путей сообщения
V.P. Nekhoroshkov Candidate of Economics, Professor of International Business and Tourism Department
Siberian state transport university A.A. Aroshidze Postgraduate Siberian state transport university [email protected]
В статье рассмотрена система ГЧП как форма взаимодействия государства и бизнеса, исследованы особенности ГЧП в РФ, в т.ч. в железнодорожной отрасли. Выявлены сильные и слабые стороны, а также возможности и угрозы сторон данного партнёрства в рамках железнодорожной отрасли.
In the article it has been considered the system of PPP as a form of interaction between government and business and investigated peculiarities of PPP
in Russia, including the railway industry. Also it has been revealed strengths and weaknesses, opportunities and threats of partners in the network of PPP in the railway industry.
Ключевые слова: ГЧП, железнодорожная отрасль, SWOT-анализ
Keywords: PPP, railway industry, SWOT-analysis
Введение
Возможность эффективного взаимодействия государства и бизнеса является ключевым звеном рыночных отношений, что обусловлено эффектом развития предпринимательских структур на экономический рост и необходимостью решения социально-экономических проблем. Обеспечивает данную возможность система ГЧП как институциональный элемент экономики смешанного типа. Партнёрство государства и бизнеса носит пограничный характер, соответственно не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации [1, 2].
Совокупность организационно-правовых и финансово-экономических отношений и действий государства и частного бизнеса, ориентированных на достижение общих целей реализации государственной экономической политики представляет собой механизм ГЧП [3].
Теоретические особенности ГЧП
Применение механизма ГЧП позволяет привлекать частные инвестиции в отрасли с высокой степенью присутствия государства, в результате чего происходит оптимизация бюджетных расходов, а также повышается эффективность функционирования государственного сектора благодаря использованию опыта, внедрению современных методов управления со стороны предпринимательских структур. Партнёрство
государственных и частных структур предполагает распределение
ответственности: бизнес традиционно отвечает за планирование,
строительство объектов, финансирование, управление оперативной деятельностью, а государство вырабатывает общие принципы взаимодействия, формирует основы институционального партнёрства, организует и управляет данным механизмом посредством различных форм и методов. Кроме того, к числу особенностей ГЧП также можно отнести: [1, 4].
- длительные временные рамки партнёрства;
- отличительные формы финансирования (частные инвестиции,
государственные средства, совместное инвестирование несколькими
участниками, предоставление кредитов под правительственные гарантии);
- конкурентную среду относительно взаимодействия государства и бизнеса (конкурсный отбор участников);
- распределение рисков в соответствии с определёнными договорённостями.
Кроме перечисленных особенностей система ГЧП обладает ещё целым рядом характеристик, что отражено в таблице 1 [5-16].
Таблица 1 - Система партнёрства государства и бизнеса
Характеристика Содержание
Отличительная черта выполнение по поручению и при поддержке государства бизнес-структурами функций, ранее выполняемых государством; внедрение рыночных основ в сферу государственной активности
Факторы развития - механизм смешанной экономики, стимулирующий взаимодействие бизнеса и государства; - возможность привлечения частных инвестиций в воспроизводственные процессы в отраслях, находящихся в государственной собственности или собственности местных органов власти; - использование инициатив бизнеса для более эффективного расходования бюджетных средств; - формирование конкурентных преимуществ проектов;
Признаки - предметом является государственная/муниципальная собственность; услуги, оказываемые государственными/муниципальными органами власти или бюджетными организациями; - оформление отношений посредством специального договора между государством и частными структурами; - соинвестирование (в исключительных случаях одностороннее
инвестирование) и разделение рисков как обязательное условие; - действие проекта в течение фиксированного, установленного срока
Условия развития - преодоление противоречий между общественными и частными интересами; - создание институциональной среды; - сохранение ведущей роли государства
Принципы - согласованность интересов государства и бизнеса; - стабильность контракта с возможностью изменений и адаптации; - ответственность за исполнение условий контракта; - конкуренция; - прозрачность и обратная связь; - невмешательство государства в сферу ответственности частного сектора; - система стимулирования и гарантий; - возмездность; - недискриминационное отношение к иностранным компаниям
Интересы сторон государство - предоставление услуг гарантированного качества; - максимизация эффекта от использования общественных ресурсов; - отказ от неэффективных форм ведения хозяйства; - освобождение от ряда экономических функций; - сокращение бюджетных расходов
бизнес - получение прибыли для дальнейшего инвестирования и развития; - долговременное владение государственными активами; - гарантированный рынок сбыта; - высокие гарантии возврата инвестиций; - повышение эффективности бизнеса за счёт опыта, знаний, ноу-хау и др.
Функции - координационная - перераспределительная - снижение трансакционных издержек
Система ГЧП в РФ. Применение ГЧП в железнодорожной отрасли
В РФ происходит активное внедрение практики ГЧП, однако, механизм такого партнёрства в качестве самостоятельного института взаимодействия государства и бизнеса только формируется, что определяет начальную стадию развития ГЧП в РФ относительно других стран [8].
Совокупность следующих основных направлений характеризует деятельность в рамках ГЧП в РФ [17]:
- Инвестиционный фонд РФ;
- особые экономические зоны и технопарки;
- Федеральные (региональные) целевые программы;
- институты развития (Внешэкономбанк, ЕБРР и пр.);
- контракты жизненного цикла;
- корпорация развития регионов;
- концессионные соглашения;
- отраслевые преференции и льготы;
- комплексное освоение территории;
- стратегии ГЧП для федеральных (региональных) органов власти;
- госкорпорации, госкомпании;
- инфраструктурные облигации.
Безусловно, особое значение механизм ГЧП приобретает в сфере транспортной инфраструктуры РФ в связи с объективной необходимостью расширенного воспроизводства (что невозможно только за счёт государственных средств), но при этом запрете полноценной приватизации из-за стратегической важности данной сферы, что определяет государство в качестве регулятора инфраструктурной сферы как социально значимой [1].
На наш взгляд, система ГЧП на железнодорожном транспорте является инструментом для создания реальных условий частному инвестированию и развития управленческих возможностей органов государственной власти, что особенно актуально при переходе к инновационно-ориентированной системе хозяйствования. Кроме того, механизм ГЧП в железнодорожной отрасли способствует не только эффективному выполнению обязательств органов государственной власти перед обществом, но и повышению уровня социальной ответственности бизнес-структур.
Очевидным является тот факт, что, несмотря на взаимную заинтересованность в успешной реализации проекта ГЧП, которую подразумевает под собой применение данного механизма, цели и задачи участников данного партнёрства в рамках железнодорожного транспорта существенно отличаются. Г осударство, прежде всего, заинтересовано в росте объёмов предоставляемых отраслью услуг, в качественных изменениях, бизнес - в стабильном уровне доходов от реализации проекта.
Следовательно, в железнодорожной отрасли, как и в других сферах, систему ГЧП характеризуют следующие принципы: получение частным сектором прибыли и реализация масштабных проектов, значимых с экономической и социальной точек зрения [1, 18].
В связи с особым значением железнодорожного транспорта для социально-экономического развития РФ механизм ГЧП в данной отрасли можно представить в виде стратегического направления взаимодействия, сотрудничества государства и бизнеса. Соответственно цели государства в виде получения экономического и социального эффекта носят приоритетный характер относительно целей владельцев капитала. Данный факт определяет необходимость разработки современного, устойчивого формата сотрудничества государственных и частных структур, который должен быть ориентирован на согласование интересов в сфере железнодорожного транспорта. Отметим, что, по мнению президента ОАО «РЖД» В.И. Якунина, Стратегию развития железнодорожного транспорта в РФ до 2030 г. в целом следует рассматривать в качестве крупнейшего проекта ГЧП [19].
Осуществление партнёрских отношений государства и бизнеса в железнодорожной отрасли характеризуется наличием следующих основных направлений [20]:
- долевое финансирование строительства и реконструкции железнодорожной инфраструктуры;
- участие пользователей услуг железнодорожного транспорта в проектах строительства и реконструкции железнодорожных объектов;
- предоставление со стороны государства стимулов по увеличению уровня инвестиционной активности транспортных предприятий.
Наиболее перспективными формами ГЧП на железнодорожном транспорте, по мнению экспертов, являются прямое совместное инвестирование и концессии как вертикально интегральные структуры с контролем со стороны государства. Отметим, что оптимальный характер
данных форм ГЧП обусловлен и необходимостью разработки мер по согласованию интересов бизнеса и национальных приоритетов развития [18].
Важной сферой применения механизма ГЧП в железнодорожной отрасли является строительство высокоскоростных железнодорожных магистралей Москва - Санкт-Петербург, Москва - Нижний Новгород, Санкт-Петербург - Бусловская, обеспечивающее возможность применения существующих железнодорожных линий исключительно для прохождения грузопотоков (как следствие повышение эффективности грузовых перевозок и уровня занятости в местах строительства трассы), а также строительство грузообразующих и технологических линий проектов «Урал промышленный
- Урал полярный», «Белкомур», строительство железной дороги Кызыл-Курагино в Республике Тыва, строительство железной дороги в Читинской области Нарын - Лукоган, проекты по строительству подъездных путей к месторождениям полезных ископаемых и развитию крупных транспортных узлов. При этом со стороны структур бизнеса в данных проектах участвуют такие компании как ОАО «РЖД», ОАО «Газпром», ОАО «Лукойл», ОАО «Новатэк», ОАО «Транс-нефть», ОАО «Норильский никель», ОАО «РУСАЛ», ОАО «СУЭК», ОАО «Азот», ОАО «Уралкалий» и др., а со стороны государственных структур - администрации соответствующих субъектов РФ [21].
Особенностью системы ГЧП на железнодорожном транспорте является характер участия: отраслевой или межотраслевой. Отраслевой характер участия в проектах ГЧП означает определение в качестве частного инвестора исключительно бизнес-структуры данной отрасли, в то время как межотраслевое участие предполагает определение в качестве частного инвестора бизнес-структуры различных отраслей, что необходимо и целесообразно при реализации крупномасштабных проектов с совпадением экономических интересов в той или иной сфере. Данная характеристика ГЧП в железнодорожной отрасли обусловлена оказываемым долгосрочным эффектом на развитие отраслей-потребителей транспортной услуги
железнодорожного транспорта в результате модернизации и строительства инфраструктуры.
Отличительной чертой применения механизма ГЧП на железнодорожном транспорте является функционирование в отрасли компании ОАО «РЖД» в качестве естественного монополиста, что может привести к противоречию интересов компании при строительстве новых железнодорожных линий, полноценное функционирование которых негативно сказывается на её транспортной работе (например, Кызыл-Курагино). Отметим, что большая часть проектов железнодорожного транспорта в рамках ГЧП по строительству новых железнодорожных линий относится к капиллярным линиям, т.е. «веточному» строительству к месторождениям, промышленным предприятиям, терминалам, портам и пр. Другими словами, ориентация большинства проектов ГЧП представлена сырьевой направленностью - развитие экспорта сырья, природных ресурсов, продукции с низкой добавленной стоимостью, что не соответствует в полной мере цели диверсификации национальной экономики [20].
Обладая особым значением для национальной и экономической безопасности, железнодорожный транспорт характеризуется наличием специфического механизма распоряжения имуществом. В этой связи для развития ГЧП в данной отрасли, по мнению специалистов Федерального агентства железнодорожного транспорта, следует разрабатывать и последовательно внедрять механизм образования долевой собственности без выделения доли в натуральном выражении с передачей долевой собственности инвестора в Росимущество для последующего наделения данной долей эксплуатанта [18].
Поскольку железнодорожный транспорт является сложной открытой социально-экономической системой, развитие ГЧП в данной отрасли зависит от факторов внутренней и внешней среды. При этом экзогенные факторы, прежде всего, представлены факторами экономического, социополитического, технологического характера, факторами, которые
отражают отношение железнодорожной отрасли со смежными отраслями, конкурентными видами транспорта, потребителями транспортной услуги; к эндогенным факторам следует отнести факторы, характеризующие внутреннюю среду отрасли как системы, следовательно, прежде всего, финансово-хозяйственной деятельности.
В целом на современном этапе развитию системы ГЧП в РФ, в т.ч. в железнодорожной отрасли, препятствуют [1, 17]:
- высокий уровень риска для частных инвесторов;
- отсутствие единства нормативно-правового регулирования;
- недостаточность развития институциональной среды (прежде всего, отсутствие централизованного органа по координации проектного исполнения);
- административные барьеры, кадровые проблемы, коррупция, недоверие в рамках отношений государства и бизнеса и, как следствие, низкий уровень инициативы со стороны бизнес-структур;
- низкий уровень развития ГЧП на уровне субъектов РФ.
SWOT-анализ системы ГЧП в рамках железнодорожного транспорта
Рассматривая механизм ГЧП относительно железнодорожной отрасли, следует понимать под этим не только инструмент привлечения инвестиционных ресурсов, необходимых для эффективного развития данного вида транспорта, но и такой способ взаимодействия государственных и частных структур, позволяющий осуществить определённый вклад в социально и экономически значимый проект.
В таблице 2 представлен SWOT-анализ системы ГЧП в железнодорожной отрасли, в рамках которого определены сильные и слабые стороны государства и бизнеса, а также возможности и угрозы для данных сторон партнёрства.
Таблица 2 - SWOT-анализ ГЧП в железнодорожной отрасли РФ
Сильные стороны Слабые стороны
государства бизнеса государства бизнеса
- предоставление налоговых и иных льгот; - предоставление гарантий; - определение правомочий; - предоставление определённых объёмов финансовых ресурсов - наличие финансовых ресурсов; - активное внедрение организационного опы-та, принятия опера-тивных решений; - совершенствование техники и технологий; - внедрение способов управления. - недостаточная степень разработки стратегических программ; - недостаточная разра-ботка вопроса по развитию партнёрства на уровне регионов; - отсутствие закрепленных за Росжецдсром полномочий концедента - кадровые - высокий уровень тран - отсутствие чёткого мот - низкий уровень проявления инициативы; - низкий уровень координации проблемы; сакционных издержек; ивационного механизма
Возможности Угрозы
для государства для бизнеса для государства для бизнеса
- решение проблемы строительства, реконструкции, модернизации инфраструктуры; - оптимизация бюджетных расходов; - укрепление основ рыночной экономики; - решение стратегических задач, создание новых «точек роста»; - улучшение качества транспортных услуг - разделение ответственно - создание устойчивого инн< меха - получение прибыли от реализации проекта; - получение стабильного дохода; - выход на рынки капитала; - снижение предпринимательских и инвестиционных рисков; - приобретение имиджа компании, осуществляющей вклад в общественно значимый проект; сти по реализации проекта; овационно-инвестиционного низма - высокий уровень «теневых» предпринимательских структур; - возможные ограничения транспортной работы государственной компании ОАО «РЖД»; - риск невыполнения обязательств со стороны бизнес-структур; - неэффективное использование государственных ресурсов; - недостаточная прсрабс экономич - значительная социальная ориентированность отрасли; - развитие конкуренции не во всех сегментах; - отсутствие единых достоверных долгосрочных прогнозов по транспортной работе отрасли на основании перспективной схемы размещения производительных сил и конкурентных преимуществ РФ на мировом рынке; - значительная временная продолжительность проектов; - отсутствие механизма вовлечения в проекты ж/д имущества; - недостаточный уровень инвестиционной привлекательности проектов; - административные барьеры; - отсутствие единого нормативного документа о мерах государственной поддержки; лка институционально-сой базы
Заключение
В заключение отметим, что бесперебойное функционирование железнодорожного транспорта с позиции интересов общества обеспечивается через государственное регулирование при одновременной необходимости частных источников инвестирования для решения задач модернизации и строительства железнодорожной инфраструктуры. В железнодорожной отрасли выработка единого вектора сотрудничества государства и бизнеса, ориентированного на достижение цели последовательного развития железнодорожного транспорта, возможна только посредством применения механизма ГЧП. Кроме того, достижение высокого уровня взаимовыгодного сотрудничества государства и бизнеса в данной отрасли оказывает непосредственное влияние на совершенствование конкурентных преимуществ железнодорожного транспорта на внутреннем и внешнем рынке транспортных услуг.
Библиографический список
1. Антонова К.А. Государственно-частное партнёрство как фактор
социально-экономического развития России: Автореф. дис. ...
кандидата эконом. наук / К.А. Антонова - Москва, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, 2012.
2. Gerrard M.B. What are public-private partnerships, and how do they differ
from privatizations? // Finance and Development. 2001. № 3.
[Электронный ресурс]: International Monetary fund. Режим доступа: World Wide Web. URL:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2001/09/gerrard.htm
3. Якунин В.И. Партнёрство в механизме государственного управления // Социологические исследования. 2007. № 2. [Электронный ресурс]: Институт социологии Российской академии наук. Режим доступа:
World Wide Web. URL: http://www.isras.ru/files/File/Socis/2007-
02/Yakunin.pdf
4. Бородачёв И.М. Частно-государственное партнёрство и его роль в развитии социальной инфраструктуры: Автореф. дис. . кандидата эконом. наук / И.М. Бородачёв - Москва, Научно-исследовательский институт труда и социального страхования Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию, 2007.
5. Дансаранова С.Д. Институт частно-государственного партнёрства: становление и развитие в России: Автореф. дис. ... кандидата эконом. наук / С.Д. Дансарова - Улан-Удэ, Восточно-сибирский государственный технологический университет, 2007.
6. HM Treasury PFI: Meeting the Investment Challenge. London: Stationary
Office. 2003. [Электронный ресурс]: HM Treasury. Режим доступа:
World Wide Web. URL:
http://www.foroinfra.com/nuevos pdf/PFI Meeting Investment Challenge. pdf
7. Коровин Е.В. Кредитный риск проектов частно-государственного
партнерства и механизмы поддержки. Доклад на круглом столе
«Федеральные инструменты поддержки инвесторов» (10.10.2066 г.). [Электронный ресурс]. Режим доступа: World Wide Web.URL:
http://regionalistica.ru/proiect/investproiect/fed instr.
8. Варнавский В.Г., Клименко А.В. и др. Государственно-частное партнёрство. Теория и практика: Учеб. пособие. - М.: Издательский дом Государственного университета Высшей школы экономики, 2010.
- 287 с.
9. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнёрство: некоторое
вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. 2011. № 9. С. 41-50.
10.Public-Private Partnership: PPPs Defined. [Электронный ресурс]: United States Department of Transportation, Federal Highway Administration.
Режим доступа: World Wide Web. URL:
http://www.fhwa.dot.gov/ipd/p3/defined/
11.Public private partnerships. [Электронный ресурс]: HM Treasury. Режим
доступа: World Wide Web. URL:
http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.hm-treasury.gov.uk/documents/public private partnerships/ppp index.cfm
12.Public-Private Partnerships. Reference Guide. [Электронный ресурс]: The
Public-Private Partnership Infrastructure Advisory Facility. Режим доступа: World Wide Web. URL:
http://www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/publication/Public-Private-Partnerships-Reference-Guide.pdf
13.Клинова М.В. Государство и частный капитал в поисках прагматического взаимодействия. Монография. - М.: ИМЭМО РАН, 2009. - 122 с.
14.Public-Private Partnership Glossary. [Электронный ресурс]: The World
Bank Group. Режим доступа: World Wide Web. URL:
http://ppi.worldbank.org/resources/ppi glossary.aspx#management
15.Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships.
[Электронный ресурс]: Deloitte Development LLC. Режим доступа: World Wide Web. URL:
http://www.deloitte.com/assets/DcomLatvia/Local%20Assets/Documents/cl oseinfgap(2).pdf
16.PPP Basics and Principles of a PPP Framework. [Электронный ресурс]:
The Public-Private Partnership Infrastructure Advisory Facility. Режим доступа: World Wide Web. URL:
http://www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/Note-One-PPP-Basics-and-Principles-of-a-PPP-Framework.pdf
17.Селезнёв П.Л. Государственно-частное партнёрство и его эффективность в институциональных преобразованиях экономики:
Автореф. дис. ... кандидата эконом. наук / П.Л. Селезнёв - Москва, Московский государственный индустриальный университет, 2010.
18.Петраков Г.П. Государственно-частное партнёрство на
железнодорожном транспорте. Федеральный Справочник. Том 25. - М., 2011. [Электронный ресурс]: Федеральный Справочник. Режим доступа: World Wide Web. URL:
http://federalbook.ru/news/analitics/9.11.2011-3.html
19.Якунин В.И. Частно-государственное партнёрство в транспортной
сфере. Доклад на I Всероссийском форуме промышленников и предпринимателей (Краснодар, 31.01.2008 г.). [Электронный ресурс]: ОАО «РЖД». Режим доступа: World Wide Web.URL:
http://press.rzd.ru/news/public/ru?STRUCTURE ID=951&layer id=4069& refererLayerId=3307&id=64493
20.Цветков В.А., Медков А.А. Перспективы государственно-частного партнёрства при строительстве и реконструкции железнодорожной инфраструктуры // Журнал экономической теории. 2008. № 1. С. 170182.
21.Погудаева М.Ю. Механизм государственно-частного партнёрства в отраслях производственной инфраструктуры // Экономический журнал. 2011. № 23. С. 23-31.
