CC BY
69
Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 31(246).
Экономика. Вып. 33. С. 62-64.
А. В. Гарматин
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В ТРАНСФОРМИРУЕМОЙ ЭКОНОМИКЕ
Рассмотрена концепция «нового государственного управления», охватывающая широкий спектр понятий, применяемая для описания волны реформ госсектора во всем мире. Суть этой концепции состоит в том, что большая рыночная ориентация в госсекторе приведет к большей эффективности правительств, без наличия отрицательных побочных эффектов от других целей и приоритетов правительства. Данная концепция завоевала особую популярность в англосаксонских странах, система государственного управления в которых построена на коммерческих началах и направлена на сокращение госрасходов на предоставление общественных услуг.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, трансформирование экономики, правительство, собственность, государственные закупки, частная собственность, трансформация собственности, совместные предприятия, концессия.
Несмотря на активное использование понятия государственно-частного партнерства (ГЧП) в современном политико-экономическом дискурсе, сегодня отсутствует единое и общепризнанное определение ГЧП, что затрудняет опе-рационализацию данного понятия, применение его на практике.
Развитие государственно-частного партнерства во многом связано со сменой философии управления государственными проектами, приходящейся на 1980-е гг. В это время появилась концепция «нового государственного управления», охватывающая широкий спектр понятий, применяемая для описания волны реформ госсектора во всем мире.
Рассмотрение понятия ГЧП можно проводить на двух уровнях. Первый подразумевает формирование благоприятного бизнес-климата за счет признания государством важной роли частного бизнеса в экономике. Широкое определение ГЧП дано, например, российским экспертом в данной сфере В. Варнавским (ИМЭМО РАН): «Государственно -частное партнерство — это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом для реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей...».
Второй уровень, более узкий, основывается на восприятии государства как партнера по экономическим проектам (бизнесу), передаче частному сектору полномочий по управлению принадлежащими государству активами, выполнению некоторых работ и услуг. Первый, как правило, появляется раньше, второй возникает по мере институционального закрепления механизмов взаимоотношений государства и частного сек-
тора, по мере развития первого. Второй подход и имеется, как правило, в виду при рассмотрении проблематики ГЧП в развитых странах. Объективно там к ГЧП относят конкретные экономические проекты, прежде всего концессии, приватизацию, управление государственным имуществом.
В разных странах существуют различные практики регулирования ГЧП. Например, в Германии, Польше, Румынии, Словении, Южной Корее, Литве, Кыргызстане, Молдове приняты специальные законы о ГЧП. Во многих странах, как и в Беларуси, действуют законодательные акты о концессиях, госзакупках, разделе продукции и т. д. Среди стран СНГ ГЧП наиболее развито в России и Казахстане.
Государственно-частное партнерство широко распространено в следующих сферах:
1. Энергетика:
— производство электричества, его передача и доставка;
— передача и доставка природного газа.
2. Телекоммуникации:
— проводная либо мобильная внутренняя связь;
— международная связь.
3. Транспорт:
— взлетно-посадочные полосы в аэропортах;
— железные дороги (включая основные фонды, перевозки грузов, междугородные и местные перевозки пассажиров);
— платные автодороги, мосты, магистрали, туннели;
— портовая инфраструктура, терминалы, каналы.
4. Водоснабжение и канализация:
Государственно-частное партнерство в трансформируемой экономике
63
— добыча питьевой воды и ее доставка;
— канализация и очистка сточных вод.
Традиционно проекты государственно-
частного партнерства развивались в инфраструктурных отраслях, в особенности в тех из них, где возможно прямое взимание платы за предоставляемые услуги. В России в последние годы заявляется перспективность развития проектов ГЧП в инновационной сфере, т. е. стимулируется переход от сырьевой экономики к инновационной (в том числе за счет средств Инновационного фонда). Государство рассматривает проекты ГЧП прежде всего как средство преодоления «провалов рынка», ограниченности в финансировании крупных проектов, а также использования опыта частных компаний в управлении проектами, смещения ответственности за исполнение услуг на частного партнера, обеспечения доходности проектов, их экономической эффективности (эта цель важна для обоих участников). Для частного сектора в ГЧП также важен доступ к ресурсам, объектам, которые ранее были не доступны; возможность получить определенную в контракте плату за осуществление проекта на длительном временном промежутке (до 30 и более лет).
Среди основных характеристик ГЧП можно назвать:
— специфичность целей (решение вопросов общественной политики);
— долгие сроки реализации;
— наличие частного финансирования; связывающие обязательства;
— разделение рисков.
Мировой опыт реализации проектов ГЧП предлагает следующие основные формы взаимодействия государственного и частного секторов:
— контракты (на управление, на оказание услуг) — административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности (права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство) — типичная продолжительность менее 5 лет;
— аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга (в специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества) — типичная продолжительность от 5 до 10 лет;
— концессия (концессионное соглашение), при котором государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции — типичная продолжительность от 10 до 30 лет;
— совместные предприятия — могут быть либо акционерными обществами, либо совместными предприятиями с долевым участием сторон; возможности частного партнера в принятии самостоятельных административно-хозяйственных решений определяются, как правило, долей в акционерном капитале, как и риски сторон.
Наиболее часто при рассмотрении проблематики ГЧП речь идет о концессиях. Можно перечислить следующие основные черты концессий:
— предметом концессии всегда является государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования;
— концессия всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение);
— концессия опирается на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.
Можно выделить три наиболее распространенных вида концессий: на уже существующие объекты инфраструктуры; на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.
Сотрудничество государства и частного сектора при реализации проектов ГЧП осуществляется в разных моделях, в зависимости от полномочий по проведению различных видов работ, инвестиционных обязательств сторон, прав собственности. Среди наиболее популярных следующие.
— ВОТ (Build, Operate, Transfer — строительство — эксплуатация/ управление — передача) — модель, часто используемая в концессиях. Частное предприятие (концессионер) создает за свой счет объект инфраструктуры, затем получает право его эксплуатации в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных инвестиций, при этом собственником объекта остается государство. По истечении срока концессии объект передается государству.
64
А. В. Гарматин
- BOOT (Build, Own, Operate, Transfer — строительство — владение — эксплуатация / управление — передача). В отличие от предыдущей модели, здесь частный партнер получает право не только пользования, но и владения объектом в течение оговоренного контрактом срока, после чего передает его государству.
- BOO (Build, Own, Operate — строительство — владение -эксплуатация / управление). В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора. При этом экономическая деятельность частного собственника может регулироваться государством посредством установления тарифов на услуги, накладывания определенных ограничений на порядок управления инфраструктурным объектом и т. д.
Одним из основных инструментов ГЧП, сложившихся к настоящему времени в российской практике, является Инвестиционный фонд РФ. Он был создан решением правительства РФ в 2005 г. Инвестфонд сформирован из средств федерального бюджета. Постановлением правительства РФ от 01.03.2008 г. № 134 установлены правила реализации проектов ГЧП с использованием средств Инвестфонда. Например, инвестиционные проекты должны финансироваться исключительно на условиях софинансирования с частным сектором; реализация проектов должна реализовываться на принципе безубыточности (создаваемая в рамках инвестиционного проекта собственность должна приносить доход собственнику).
Абсолютное большинство проектов с участием Инвестфонда находится в сфере транспортной инфраструктуры, поскольку Инвестиционный фонд призван развивать, прежде всего, инфраструктуру под объекты, которые впоследствии будут генерировать операционную прибыль проектов. Также большинство проектов рассчитаны на среднесрочную перспективу, реализуются согласно среднесрочной социально-экономической стратегии Российской Федерации.
Также важным инструментом развития ГЧП в России стало создание Российской венчурной компании. ОАО «Российская венчурная компания» создано в соответствии с распоряжением правительства РФ от 07.06.2006 г. № 838-р и представляет собой государственный фонд
венчурных фондов, через который осуществляется государственное стимулирование венчурных инвестиций и финансовая поддержка высокотехнологического сектора в целом. По сути, государство создало источник средств, с помощью которых должны финансироваться высокотехнологичные компании, находящиеся в ранней стадии развития идеи либо продукта, в том числе в инфраструктурных сферах — транспортные системы, энергетика и энергосбережение и т. д. Российской венчурной компанией уже создано семь закрытых паевых инвестиционных фондов (ПИФ) венчурных инвестиций, в которых фонды сформированы при паритетном участии государственного и частного капиталов. Число про-инвестированных Российской венчурной компанией (учрежденными ей инвестиционными фондами) проектов к началу августа 2010 г. достигло 31, совокупный объем инвестированных средств — RUR 5 млрд.
В ходе реализации проектов ГЧП государственные и частные участники сталкиваются с рядом проблем как в сфере законодательства, так и в практической реализации проектов.
Так, по мнению российских экспертов, важным барьером на пути развития ГЧП является отсутствие четкого распределения рисков между партнерами (государственным и частным сектором). Российское законодательство практически не регулирует распределение рисков, связанных с осуществлением проектного финансирования. Представители Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) называют еще ряд актуальных проблем, которые препятствуют развитию ГЧП в России. Например, для успешной реализации проектов должна быть очевидная заинтересованность всех сторон проекта. В российской практике зачастую государство не понимает преимуществ частного сектора в участии проектов, а частный сектор заинтересован лишь в доступе к финансированию и протекционизму.
Несмотря на то что дискуссии о ГЧП ведутся давно, четкого и единого определения этого понятия в мировой практике нет. Большинство из этих проектов находятся в сфере инфраструктуры, и в силу долгих сроков реализации проектов эффект от их реализации оценить пока во многих случаях сложно.
