CC BY
79
Фоков А. П.
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КИТАЙСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКЕ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ
9.2. ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КИТАЙСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКЕ: ОБЩЕЕ И
ОСОБЕННОЕ
Фоков Анатолий Павлович, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом сравнительного правоведения, профессор кафедры гражданского права
Место работы: Российский государственный университет правосудия
fokovam@yandex.ru
Аннотация: автор статьи анализирует законодательное обеспечение государственно-частного партнерства в Российской Федерации и Китайской народной республике, отмечает общее и особенное в законодательном регулировании институтов гражданского права, определяет перспективы развития в современных условиях развития рыночных отношений.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, законодательство России и Китая, общее и особенное, перспективы развития институтов гражданского права.
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE RUSSIAN FEDERATION AND PEOPLE'S REPUBLIC OF CHINA: GENERAL AND SPECIAL
Fokov Anatoly P., Doctor of Law, Professor, Head Department of Civil Law of the department of compare, Professor of the Department of civil law
Work place: Russian state University of justice
fokovam@yandex.ru
Annotation: the author analyzes the legislative support of public-private partnership in the Russian Federation and the people's Republic of China, notes the General and special in the legislative regulation of civil law institutions, determines the prospects of development in modern conditions of market relations.
Keywords: public-private partnership, legislation of Russia and China, General and special, development prospects of civil law institutions.
Актуализация проблемы обуславливается тем, что в последние годы на различных научных мероприятиях все большее значение приобретает обсуждение законодательства стран, так или иначе внедряющих государственно-частное партнерство в экономику, социальную сферу, сферу услуг и здравоохранение, охрану окружающей среды и иные сферы.
Когда задумываешься о пользе (эффективности) научных работ в рамках рассматриваемой темы исследования, то вряд ли не согласишься с тем, что молодые ученые и практические работники заставляют обратить внимание на интеграцию институтов гражданского права России и Китая, их общность и особенность в условиях развития рыночных отношений.
В этой связи, обращаем внимание на то обстоятельство, что и на страницах периодических изданий Издательского дома Юр-Вак достаточно часто публикуются материалы1, посвященные институту государственно-частного партнерства России и Китая, которые возникли в рамках оживления инвестиционных процессов, охватывающих различные сферы экономики государств.
Таким образом, возникает научная дискуссия о путях и перспективах совершенствования гражданского законодательства в названной сфере исследования2, в частности, необходимости
1 См.: Екимбаева Л.Г. Сравнительно-правовой анализ общих положений о государственно - частном партнерстве в России и Китае /Проблемы экономики и юридической практики. 2018. №1. С.106-109.
2 См.: Чжан Лянвэй. Пятый вариант проекта Гражданского кодекса КНР: новые положения общей части //Пробелы в российском законода-тельстве.2017. №2. С.90 -94.
кодификации норм и институтов гражданского права3, в том числе и в сфере государственно-частного партнерства.
В современных условиях рыночной экономики, как в Российской Федерации, так и в Китайской Народной Республике все большую популярность приобретают проекты, связанные с исследованиями проблем, возникающих с законодательным обеспечением инвестиций, как на отечественном, так и международном уровне.
Как справедливо отмечает молодой ученый Л.Г.Елкибаева4 государственно-частное партнерство (далее - ГЧП) - это новый и активно развивающийся институт, закрепленный и эффективно применяемый во многих национальных правовых системах существующих государств.
Действительно, современная политика России и Китая направлены на эффективное ускорение реализации программ, связанных с привлечением частных инвестиций и законодательно обеспеченных, как в стране, так и за рубежом5.
3 См.: Фоков А.П.Кодификация гражданского законодательства в Китайской Народной Республике (общие положения): история и современность /Известия Юго-Западного гос. ун.-та. -Курск, 20128. №1.: Он же. О роли судебной власти в развитии гражданского законодательства в условиях интенсификации международного сотрудничества России и Китая /Международное публичное и частное параво. 2015. №1 (82). С.45-48 и др.
4 См.: Елкибаева Г.Г. Там же. С. 106.
5 См.: Артемова П.В., Рязанцев А.А. Опыт зарубежных стран в осу-
ществлении проектов государственно-частного партнерства /Проблемы
экономики и юридической практики. 2018. №1. С. 91-94.
Проблемы экономики и юридической практики
2'2018
В этой связи, отметим поступательность принятия законодательных актов в сфере ГЧП и МЧП в России6 и ГЧП в Китае7. Общим является то обстоятельство, что законодательные акты направлены на совершенствование государственно-частного партнерства с целью оживления инвестиционного процесса и укрепления гарантий сохранности вложенных финансовых средств в различные проекты экономики и социальной сферы.
Так, например, в Российской Федерации 1 января 2016 года вступил в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 года «224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (далее -Федеральный закон ГЧП и МЧП), который разрешает многие проблемы теории и правоприменительной практики. Особенно важно, что с принятием Закона ГЧП и МЧП внесены корреспондирующие поправки в Земельный, Градостроительный, Водный и Лесной кодексы РФ, в Законы о недрах и оценочной деятельности и иные законодательные акты.
Федеральный закон ГЧП и МЧП распространяется на российские юридические лица и устанавливает строго определенный перечень объектов соглашения между публичным и частным партнерами на срок не менее 3-х лет. При этом, не допускается заключение соглашения в отношении источников тепловой энергии, тепловых сетей или их совокупности, объектов водоснабжения и водоотведения. Формой Федерального закона ГЧП и МЧП для таких объектов является концессионное соглашение. В Федеральном законе ГЧП и МЧП определены полномочия органов власти, перечислены гарантии прав и законных интересов частных партнеров при реализации Соглашения, прописана процедура его подготовки, заключения, исполнения, прекращения.
Таким образом, в настоящее время, в рамках сравнительного правоведения интересен опыт зарубежных стран и, в частности, КНР где единый закон о ГЧП не принят, что обусловлено многообразием форм ГЧП.
Тем самым, полагает Л.Г. Елкибаева8 - отсутствие четких норм о ГЧП в КНР позволяет сделать регулирование более гибким в условиях изменяющегося гражданского оборота и особенностей инвестиционных проектов.
Заметим, что в теории и правоприменительной практике как России, так и Китая не всегда складываются взаимные согласия в том числе и по вопросам, связанным с законодательным обеспечением в рамках ГЧП отдельных сфер экономики или социальных сфер обслуживания: здравоохранения, образования и.т.п.
9
Как отмечает А.А.Мельник анализ основных аспектов вхождения частных инвесторов, в российское здравоохранение на партнерском уровне не всегда законодательно обеспечено в полном объеме. Ученый предлагает оптимизацию действую-
6 См.: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. №29 (ч.1), ст.4350.
7 См.: Меры по управлению концессионными соглашениями в сфере иныраструктуры и государственных услуг /Официальный сайт: :http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/ zcfbl/201504/t20150427_689396.html. (Дата обращения: 06.04.2018 г.).
8 См. Елкибаева Л.Г. Там же. С.108.
9 См.: Мельник А.А. Государственно-частное партнерство, как градиент развития здравоохранения /Проблемы экономики и юридической практики. 2017. №1. С.66-70.
щей системы ОМС с целью создания привлекательных условий для инвестирования (поправить нормативные акты о здравоохранении). В свою очередь, П.В.Артемова и А.А.Рязанцев10 предлагают также использовать и положительный зарубежный опыт в осуществлении проектов государственно - частного партнерства и тогда полагают исследователи, - появятся дополнительные правовые гарантии условий привлечения бизнеса к реализации социально значимых проектов. Неудивительно, что происходящие изменения в большом массиве кодифицированных и иных нормативных актов11 позволяет разрешить многие спорные вопросы ГЧП и МЧП, которые постоянно обсуждаются в юридической периодике12, например, о реализации проектов в сфере природоохранных мероприятий. Неудивительно, что использование системного подхода позволило определить правовые сложности частных лиц при получении экологических льгот при реализации природоохранных мероприятий.
В этой связи, Епифанова Т.В., Терещенко С.В.13 предложили совершенно новый правовой механизм реализации природоохранных мероприятий, который можно, но наверное и необходимо использовать в соглашениях о государственно-частном партнерстве. Тем самым, предложения теоретиков заслуживает определенного уважения так как правоприменительная практика при рассмотрении данной категории дел (в рамках ГЧП) до настоящего времени не совершенна.
В то же время, в Китайской Народной Республике, как правильно отмечают многие исследователи, в отличие от Российской Федерации, - в стране отсутствует единый Закон о государственно-частном партнерстве.
По различным оценкам, в частности, ЮНКТАД и Экономической комиссии ООН в вопросах развития инфраструктуры и применения механизмов государственно - частного партнерства лидирует Китай14, где сформирована жесткая система контроля реализации проектов ГЧП и имеется опыт иностранного капитала в таких партнерствах.
Неудивительно, что китайские ученые - цивилисты очень прагматично относятся к разработке, обсуждению и принятию не только единого законодательного акта о ГЧП, но и к кодификации гражданского законодательства, в целом.
Как мы отмечали в ранее опубликованных исследованиях15 ученые Лю Цзюнь Пин16, а впоследствии, Чжан Лянвэй17 при-
10 См.: Артемова П.В., Рязанцев А.А. Опыт зарубежных стран в осуществлении проектов государственно-частного партнерства. / Проблемы экономики и юридической практики. 2018. №1. С.91-94.
11 См.: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. №29 (ч.1), ст.4350.
12 См.: Епифанова Т.В., Терещенко С.В. Правовые механизмы реализации природоохранных мероприятий в проектах государственно-частного парнерства /Проблемы экономики и юридической практики. 2017. №6. С.156-159.
13 См.: Епифанова Т.В., Терещенко С.В. Там же. С. 158-159.
14 См.: Черемная Т.С. Государственно-частное партнерство в страх БРИКС: опыт и перспективы реализации /Мировая экономика. 2015. № 1. С.190-197.
15 См. Фоков А.П.Кодификация гражданского законодательства в Китайской Народной Республике (общие положения): история и современность /Известия Юго-Западного гос. ун.-та. -Курск, 2028. №1.
16 Лю Цзюнь Пин. Кодификация гражданского законодательства в Китайской Народной Республике: автореф. дис. ... канд. юрид. наук (специальность - 12.00.03.) -М.: 2010. С. 4-7.
Фоков А. П.
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КИТАЙСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКЕ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ
знают, что после образования Китайской народной республики Гражданский кодекс разрабатывался: в 1954 году, 1962 году, 1979 году и 2002 году, но проекты кодифицированных актов, так и остались невостребованными обществом.
По прошествии многих лет, 23 октября 2014 года на 4-ой пленарной сессии 18 созыва ЦК КПК было принято «Постановление о некоторых важных вопросах, касающихся всестороннего продвижения в направлении государством на основе 18
законов» .
Современное состояние и развитие гражданского законодательства в Китайской народной республике дают основание полагать о том, что процесс по кодификации общей и особенной части успешно реализуется путем принятия 15 марта 2017 года первого кодифицированного акта «Общих положений ГК КНР», вступившего в силу с 1 октября 2017 года19.
15 марта 2017 года на весенней сессии Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) КНР (китайский парламент) было отмечено, что новый закон, регулирующий общую часть гражданского права: «Общие положения гражданского права» («Общие положения» или ОПГП) принимается взамен устаревшего закона «Общие положения гражданского права» 1986 года20.
В Китае мудро рассудили, что в мире всегда есть чему поучится, но любой даже самый хороший закон, в том числе, гражданско-правовой нуждается в осмыслении во времени и пространстве, а каждый исторический этап подчеркивает недостатки.
В последние годы в Китайской Народной Республике активизировалась деятельность в обеспечении принятия единого закона о ГЧП, обсуждение которого началось в 2017 году.
В начале ХХ века органы государственной власти КНР рассматривали государственно-частное партнерство, как способ передачи предоставления части государственных услуг или обеспечения инфраструктуры частному сектору, без расчета на долгосрочное сотрудничество.
Правовое регулирование государственного сектора с частным осуществлялось нормативно-правовыми актами:
- Общие принципы гражданского права Китайской Народной Республики от 12.04.1986;
- Закон Китайской Народной Республики об управлении земельными ресурсами от 25.06.1986 (с последующими изменениями);
- Закон Китайской Народной Республики о совместных предприятиях от 23.02.1997;
- Закон Китайской Народной Республики о договорах от 15.03.1999;
- Закон Китайской Народной Республики о компаниях от 27.10.2005;
- Временные положения об управлении иностранными инвестициями от 1995 г., утвержденные Министерством внешней торговли и экономического сотрудничества Китайской Народной Республики;
- Свод положений по управлению промышленностью, в которую производится иностранное инвестирование от 2011 г. Министерства внешней торговли и экономического сотрудничества Китайской Народной Республики;
17 Чжан Лянвэй. Пятый вариант проекта Гражданского кодекса КНР: новые положения общей части //Пробелы в российском законодатель-стве.2017. №2. С.90 -94
18 China-INC.ru - информационно-аналитический портал о Китае 25.10.2014 г. Официальный сайт: inc.ru/news/pravovoj_status _i_klassifikacijaJuridicheskikhJic_po_grazhdanskomu_kodeksu_knr/2014-10-251012 (дата ознакомления: 30.03.2018 г.).
19 Официальный сайт: URL: http://chinalawinfo.ru /civil_law/general_principles_ ivil_law/general_principles_civil_law_p2_ch1 (дата обращения: 30.03.2018)
20 Там же.
- Закон Китайской Народной Республики о предприятиях, полностью принадлежащих иностранным владельцам, от 2003 г.;
- Закон Китайской Народной Республики о праве собственности от 01.10.2007;
- Закон Китайской Народной Республики об энергосбережении от 28.10.2007 (вступил в силу с 01.04.2008);
- Антимонопольный закон Китайской Народной Республики от 30.08.2007 (вступил в силу с 01.08.2008).
С июня 2015 года вступили в силу Меры по управлению концессионными соглашениями в сфере инфраструктуры и государственных услуг21.
Об этом административно - правовом акте, выступающем правовым регулятором отношений в сфере транспорта, финансов, жилищного строительства и иных социальных сфер Китая подробно описала в научной статье Л.Г.Елкибаева22.
Присоединяемся к мнению упомянутых выше исследователей о том, что отсутствие в Китайской Народной Республике профильного комплексного закона о государственно-частном партнерстве существенно ограничивает частные инвестиции в сферах, которые носят общенациональный характер.
Основным органом государственной власти, осуществляющим государственное управление в сфере государственно-частного партнерства, является Национальная Комиссия по развитию и реформам Китайской Народной Республики. Координация, разработка рекомендаций, анализ нормативных актов, обобщение проблем государственно - частного партнерства в рамках государственной политики - неполный перечень вопросов, которыми занимается данный орган КНР.
В современных условиях развития рыночных отношений, повышения уровня жизни народа, повышения качества услуг особую значимость приобретает деятельность Центра исследований государственной политики Китая (Общество экономических реформ Китая) - научного центра Национальной Комиссии по развитию и реформированию Китая.
Как отмечается в программных документах Центра, в его компетенцию входит содействие достижению целей общества по процветанию и развитию через осуществление государственно-частного партнерства путем оптимизации взаимодействия между органами государственной власти, учеными и предпринимателями с целью накопления и анализа совокупного опыта в сфере государственно-частного партнерства для достижения в дальнейшем получения услуг приемлемого качества по доступной цене.
СМИ Китая проинформировала о том, что 11 сентября 2017 года в Ханьчжоу состоялось подписание соглашения в рамках ГЧП по проекту строительства высокоскоростной железной дороги Ханьчжоу -Шаосин -Тайчжоу. Соглашение ГЧП предусматривает 30 летнюю концессию на право строительства магистрали, стоимость строительства займет четыре года и составит 44,9 млрд. юаней (6.9 млрд. долларов США).По данным «Интерфакса»23 восьми частным компаниям во главе с Fosun Group будет принадлежать 51% акций проекта, а остальные 49% принадлежат государству и местным территориальным органам власти. Характерно, что высокоскоростная магистраль
21 См.: Меры по управлению концессионными соглашениями в сфере иныраструктуры и государственных услуг /Официальный сайт: : http ://www. ndrc.gov.cn/zcfb/ zcfbl/201504/t20150427_689396.html. (Дата обращения: 06.04.2018 г.).
22 См.: Елкибаева Л.Г. Там же. С.106-109.
23 См.: Официальный сайт: http/// www/Interfax.ru (дата ознакомления: 06.04.2018 г.).
Проблемы экономики и юридической практики
2'2018
составит 269 километров, будет иметь девять остановок, с максимальной скоростью 350 километров в час.
Тем самым, мы отмечаем очевидные факты того обстоятельства, насколько ощутимо в настоящее время, на территории КНР на практике реализуются проекты государственно - частное партнерства, которые гарантируют «частным партнерам» возможность вкладывать «социальный капитал» в развитие инфраструктуры на равных началах с государством.
Действительно, в Китае в отличие от законодательства ГЧП и МЧП России существует открытый перечень объектов, где допустимо Соглашение о ГЧП (объекты транспорта, энергетики, коммунального хозяйства и иные), что соответствует международной аббревиатуре.
Так, например, BOT/ROT - это строительство или реконструкция и передача объекта обратно государству. BOOT/ROOT -строительство или реконструкция, использование, эксплуатация и передача объекта государству. BTO/RTO - строительство или реконструкция, передача объекта государству и после этого инвестор вправе эксплуатировать объект в течении определенного времени,
Наконец, существуют и иные формы, предусмотренные законодательством КНР.
В то же время, законодательство Российской Федерации, регулирующее ГЧП и МЧП не содержит полного перечня ссылок на международные аббривиатуры и ограничивают: BOT/ROT или BOOT/ROOT.
В этой связи, Л.Г.Елкибаева24 отмечает, что по российскому законодательству концессионные соглашения признаются самостоятельной формой ГЧП и к ним Федеральный закон «О ГЧП и МЧП» не применяется.
Соглашаясь с правовой позицией молодого ученого, заметим, что в то же время, в КНР концессионное соглашение - это форма ГЧП, не охватывающая иных форм, которые довольно часто приводят к противоречиям нормативных актов. В частности, этим страдают отдельные государственные министерства, например: Министерство финансов КНР и Государственный департамент развития и реформ.
Неудивительно, что Министерство финансов КНР 21 июля 2017 года предложив законопроект о ГЧП, состоящий из 7 глав и 50 статей, который так и не получил одобрения в представленном варианте.
Научно обоснованным в данном законопроекте является положение о том, что в нем сформулировано легальное определение ГЧП, как «соглашение между государством и социальным капиталом и направленное для получения взаимной выгоды».
В целом, как мы отмечали и в ранее опубликованных научных трудах25, Китай планирует завершить кодификацию гражданского законодательства, в том числе и принять Закон о ГЧП в окончательной редакции до 2020 года (включительно).
В России также продвигается процесс оттачивания формулировок и понятий законодательных актов, регулирующие различные сферы, как отраслей экономики, так и социальные сферы, подпадающие под действие ГЧП и МЧП.
Так, 10 января 2018 года Госдума РФ приняла в первом чтении законопроект № 157778-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве,
24 Елкибаева Л.Г. Там же. С. 108.
25 См.: Фоков А.П.Кодификация гражданского законодательства в Китайской Народной Республике (общие положения): история и современность /Известия Юго-Западного гос. ун.-та. -Курск, 2018. №1.
муниципально - частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Проект направлен на включение сооружений связи в перечень объектов, которые могут являться объектами соглашения о ГЧП.
Законодательный процесс совершенствования деятельности ГЧП и МЧП в России, как и в Китае ГЧП продолжается и надеемся, что до 2020 года успешно завершится.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 77,27%.
Список литературы:
1.Федеральный закон от 13 июля 2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2015. № 29 (часть 1), ст. 4350.
2.Федеральный закон от 21 июля 2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (Ч. 2), ст. 3126.
3. Артемова П.В., Рязанцев А.А. Опыт зарубежных стран в осуществлении проектов государственно - частного партнерства./Проблемы экономики и юридической практики. 2018. №1.
4. Елкибаева Л.Г. Сравнительно-правовой анализ общих положений о государственно - частном партнерстве в России и Китае /Проблемы экономики и юридической практики. 2018. №1.
5. Епифанова Т.В., Терещенко С.В. Правовые механизмы реализации природоохранных мероприятий в проектах государственно - частного парнерства /Проблемы экономики и юридической практики. 2017. №6.
6. Лю Цзюнь Пин. Кодификация гражданского законодательства в Китайской Народной Республике: автореф. дис. ... канд. юрид. наук (специальность - 12.00.03.) -М.: 2010.
7. Мельник А.А. Государственно - частное партнерство, как градиент развития здравоохранения /Проблемы экономики и юридической практики. 2017. №1.
8. Чжан Лянвэй. Пятый вариант проекта Гражданского кодекса КНР: новые положения общей части //Пробелы в российском законода-тельстве.2017. №2.
9. Фоков А.П.Кодификация гражданского законодательства в Китайской Народной Республике (общие положения): история и современность /Известия Юго-Западного гос. ун.-та. -Курск, 2018. №1.
10. Фоков А.П. О роли судебной власти в развитии гражданского законодательства в условиях интенсификации международного сотрудничества России и Китая /Международное публичное и частное право. 2015. №1 (82).
11.Черемная Т.С. Государственно - частное партнерство в страх БРИКС: опыт и перспективы реализации /Мировая экономика. 2015. №1.
12. Hui Jin, Rial I. Regulating Local Government Financing Vehicles and Public-Private Partnerships in China // International Monetary Fund. -2016. Available from: http://dx.doi.org/10.5089/9781475553178.00. PPP in China: A new regulation on Concessions Coming into Effect on 1 June 2015 [Электронный ресурс]// Pinsent Mason. - Режим доступа: https://www.pinsentmasons.com/PDF/PPPinChina.pdf (дата ознакомления: 06.04.2018 г.).
13.World Bank. Public-Private Partnerships Reference Guide. Version 2.0 // URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/ 6005114 68336720455 /pdf/903840PPP0Refe0Box385311B000 PUBLIC0.pdf (Дата обращения 06.04.2018).
