CC BY
285
Государственная собственность в России
(к 20-летию радикального реформирования)
В.В. Букреев
директор Центра управления собственностью и развития предпринимательства, доцент, кандидат экономических наук
Э.Н. Рудык
профессор Академии труда и социальных отношений, профессор, доктор экономических наук
Начало ликвидации фактической монополии государственной собственности можно отнести к 1988 году, когда были приняты Основы законодательства СССР и союзных республик об аренде, которые вкупе с законом СССР о кооперации сделали возможным отчуждение большей части государственного имущества в коллективную и частную собственность. Что делать с «остатками» государственной собственности - вопрос. Как их сохранить, а, может быть, и преумножить - вопрос. Как обеспечить их использование по назначению - вопрос. Каковы должны быть механизмы управления имуществом, которое останется в собственности государства для выполнения им своих функций на этапе провозглашенного перехода экономики России к инновационному развитию - вопрос. Каким образом может быть достигнут баланс прав, интересов и ответственности всех субъектов управления государственной собственностью - вопрос. Как и кем должен быть обеспечен действенный контроль за распоряжением государственной собственностью и эффективностью ее использования - вопрос. Перечень подобного рода вопросов может быть продолжен. На некоторых из них авторы хотели бы остановиться1.
Вопрос первый - объем государственного имущества
Позиция Правительства Российской Федерации - государство продолжает владеть избыточным имуществом с точки зрения закрепленных за ним полномочий. В целях «оптимизации» объема государственного имущества предлагается ускорить отчуждение большей его части путем, во-первых, все той же принудительной приватизации (исключая государственное имущество в жилищной сфере, которое может быть приватизировано гражданами на добровольной основе), вышедшей за экономически и социально оправданные рамки. По данным Счетной палаты Российской Федерации, доля неприватизированного имущества в так называемом реальном секторе экономики составила менее 4 процентов2, что превысило «плановые показатели» Госкомимущества времен А. Коха - 5 процентов. Во-вторых - отмены «устаревших» ограничений на приватизацию. В-третьих -передачи государственного имущества в доверительное управление частным управляющим компаниям в рамках так называемого государственно-частного партнерства, законодательно оформив эти процедуры. В-четвертых - запрета создания казенных
1 В основу настоящей публикации положен материал, подготовленный авторами для обсуждения на парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации на тему «Законодательное обеспечение эффективного управления государственной собственностью - важнейший фактор стратегии инновационного развития Российской Федерации» (8 апреля 2008 года).
2 Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 19932003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие) / Руководитель рабочей группы - Председатель Счетной палаты Российской Федерации Степашин С.В. М.: Оолита. 2004.
предприятий субъектами Российской Федерации.
При «оптимизации» объема государственного имущества существуют две опасности.
Опасность первая - неоправданно резкое его сокращение при том, что наиболее ликвидная часть имущества в сфере производства, принадлежащего государству, почти вся продана, а другую часть (низколиквидную), за редким исключением, покупать не хотят. По этой причине планы приватизации последних лет не выполняются3. В связи с этим представляется целесообразным закрепить в законе о приватизации возможность безвозмездной передачи низколиквидных (неликвидных) имущественных комплексов таких унитарных предприятий в добровольном порядке организациям, созданными работниками (вариант - менеджерами и рядовыми работниками) в форме производственных кооперативов, обществ с ограниченной ответственностью, закрытых акционерных обществ (ЗАО) работников (народные предприятия) или посредством преобразования в учреждения (автономные учреждения)4, или создание на их базе нового типа некоммерческой организации - «автономного предприятия» (что требует внесения соответствующих изменений в существующее гражданское законодательство)5 без преобразования государственных унитарных предприятий (ГУП) в открытые акционерные общества (ОАО), как этого требует действующий закон о приватизации от 2001 года. Такое преобразование не имеет экономического смысла, поскольку организационно-правовая форма ОАО больше подходит для ведения крупного бизнеса и не является привлекательной для среднего и малого бизнеса.
Опасность вторая - чрезмерное увеличение объема государственной собственности не только в целях «прироста» числа чиновничьих «кресел», но и для повышения возможностей извлечения чиновничьим сословием административной (статусной) ренты.
Кроме названных рисков, следует учитывать ряд дополнительных обстоятельств.
1. Прежде всего объем государственного имущества может меняться в зависимости от того, о каком государстве идет речь: социальном (как это определено статьей 7 Конституции Российской Федерации), для которого характерен широкий сектор так называемой социальной экономики, или субсидиарном государстве, оказывающем ограниченную помощь вместе с различного рода институтами частной добровольной социальной благотворительности исключительно или главным образом неимущим и малоимущим слоям населения.
2. Размеры территории и суровый климат России, а также масштабы нерешенных проблем социально-экономического характера налагают на государство многочисленные обязательства. Они не выполнимы без прямого владения государством значительной частью собственности страны.
3. Геополитическое положение современной России требует в максимально короткие сроки восстановления и модернизации оборонно-промышленного комплекса страны. В связи с этим решение указанной проблемы предполагает существенное расширение государственного сектора экономики. Частный сектор в должном объеме решить такую задачу не способен.
4. Неправомерность сравнения экономической эффективности всего массива государственных предприятий, некоторые из
3 Особый случай - судьба федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), которые представляют собой по большей части малые предприятия с небольшой численностью работающих (от менее 10 до 100 человек), имущество которых, за достаточно редким исключением, продать также трудно.
4 Подробнее см.: Букреев В.В., РудыкЭ.Н. Реформа учреждений: необходимость, подходы, проблемы и возможные пути их решения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. № 1.
5 Аналог автономного учреждения в сфере производства. В мире предприятия такого типа получило название «социальное предприятие» - основа так называемой социальной экономики, особого сектора национальной экономики в рамках социального государства, нацеленной на удовлетворение жизненно важных социальных нужд и потребностей граждан страны, которые не могут быть в должной степени решены рынком. (Подробнее см.: Рудык Э.Н. Социальные предприятия, социальная экономика: проблемы и перспективы // Москва. 2004. № 12).
которых, по существу, являются или должны являться неприбыльными (например казенные), и всего массива частных (приватизированных) предприятий, ориентированных на прибыль. Эффективность таких государственных некоммерческих предприятий, финансируемых, по крайней мере частично, из бюджета, не может быть оценена с использованием традиционных показателей: прибыль, рентабельность, убыточность и т. п. Кроме того, как показывает мировой опыт, отсутствует прямая зависимость повышения социальной и экономической эффективности предприятий от их перехода в частную собственность. Результативность работы любого предприятия независимо от формы собственности определяется в первую очередь его трудовым потенциалом, качеством управления, степенью вовлечения его работников в управление и распределением результатов его деятельности, способностью к инновациям, а в условиях современной России - близостью к власти.
5. Очередной массовый «сброс» государственного имущества на рынок приведет к резкому падению его стоимости и, соответственно, ожидаемых поступлений в бюджет. История может повториться.
Вопрос второй - защита государственной собственности
Государственная собственность оказалась наименее управляемой и наиболее уязвимой, беззащитной, открытой для различного рода злоупотреблений. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что доходы государства от принадлежащих ему предприятий, а также дивиденды от государственных пакетов акций составляют, по экспертным оценкам, менее 0,1 процента от доходной части государственного бюджета. Этому способствовала трактовка защиты прав собственности в Конституции Российской Федерации: «в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Однако прямые нормы об охране права собственности предусмотрены лишь в отношении одной формы собственности - частной. В с связи
этим можно только приветствовать предложение Счетной палаты Российской Федерации разработать федеральные законы об имуществе, которое может находиться только в государственной собственности, о защите государства и его собственности, а также федеральный закон о национализации, который определил бы принципы и порядок возмездного отчуждения государством имущества частных собственников.
Необходимость возврата части переданного в частные руки государственного имущества сегодня стала более чем очевидной. Речь, по нашему мнению, должна идти о безусловном возвращении государству приватизированного с нарушением закона имущества. В настоящее время практически в каждом российском регионе идут судебные процессы, которые нередко заканчиваются возвращением имущества приватизированного предприятия в государственную собственность - полностью или частично. Этот процесс сдерживается отсутствием политической воли руководства страны в этом вопросе и слабой (на сегодняшний день) реакцией общества, которая заставила бы власть активизировать процесс восстановления прав государства как собственника в судебном порядке (при этом возникает резонный вопрос: какому государству следует возвратить собственность - нынешнему коррумпированному или правовому, ориентированному на защиту прав и интересов граждан, а не привилегированного меньшинства?).
Возможны и другие способы решения проблемы - разного рода «компенсационные возмещения», например за недооцененное государственное имущество либо намеренно заниженную стоимость приватизированных предприятий, за невыполненные социальные и инвестиционные условия сделок и т. п. Примером может служить соответствующий опыт правительства М. Тэтчер.
Существуют три способа восстановления прав государства как собственника.
Первый способ. Добровольный возврат или дарение государству приватизированного имущества, мена долга предприятия государству (в том числе по обязательным
платежам в бюджеты всех уровней) на соответствующий пакет акций на этапе досудебного мирового соглашения.
Второй способ. Принудительный, в судебном порядке, например в случае отчуждения имущества, которое по закону не может принадлежать частному лицу. Так, если в собственности такого лица в ходе приватизации оказалось государственное имущество, оно должно быть возвращено частным лицом. Возможно также отчуждение недвижимого имущества на возмездной основе в пользу государства в связи с изъятием земельного участка, на котором оно расположено. Кроме того, государством могут быть выкуплены по суду либо проданы на торгах культурные ценности, охраняемые, если им грозит утрата. Также возможно изъятие по решению государственных органов имущества в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий и при иных обстоятельствах, имеющих чрезвычайный характер, с выплатой бывшему собственнику стоимости имущества (реквизиция). Наконец, возможно безвозмездное изъятие имущества у частного собственника по решению суда в виде санкции за совершение правонарушения (конфискация).
Третий способ. Национализация - принудительное обращение собственности граждан и юридических лиц в собственность государства на основании закона. Этот путь известен. Только во Франции за последние 60 лет были проведены три широкомасштабные национализации6. Неоднократно производились национализации в Великобритании, Италии, во многих других странах с развитой рыночной экономикой, когда другие средства решения важнейших народнохозяйственных проблем не давали должного результата.
Цели национализации могут быть различными.
Во-первых, сохранение предприятий для обеспечения национальной безопасности либо социально значимых предприятий, в которые частный капитал не идет либо идет в недостаточном объеме из-за длительных сроков окупаемости, высокой степени риска и т. п. При этом хозяйствующим субъектам нередко поставляется продукция национализированных предприятий по ценам и тарифам ниже рыночных. Это способствует повышению рентабельности национальных компаний и усилению их конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках.
Если говорить о России, необходимо учитывать то, что оборудование большинства российских предприятий морально и физически устарело. Согласно экспертным оценкам, более 80 процентов отечественных предприятий нуждаются в модернизации производственных мощностей. Российский частный капитал не в состоянии, даже если бы и захотел, своими силами осуществить модернизацию большей части приватизированных предприятий без государственной поддержки, а в целом ряде случаев - без их возврата в государственную собственность по крайней мере на какое-то время.
Во-вторых, целью национализации может быть выведение из-под контроля иностранного капитала важных для обеспечения экономического суверенитета страны предприятий посредством их передачи в государственную собственность.
В-третьих, национализация может быть необходима для обеспечения экологической безопасности.
В-четвертых, национализация может проводиться для защиты потребителей от злоупотреблений, к которым может привести нахождение в частной собственности естественных монополий. Не случайно на Западе прибегали к национализации тогда, когда не было возможности преодолеть не-
6 Одна до второй мировой войны (военной промышленности и железных дорог), две другие после второй мировой войны: в 1945-1946 годах (Французского банка, 4-х депозитных банков и 34-х страховых компаний, угольной промышленности, газовой и электроэнергетической промышленности, автомобильных заводов «Рено» и авиационных заводов «Гном и Рон») и в 1981-1982 годах (39-ти ведущих частных банков, пяти крупнейших промышленных холдингов, а также Парижской, Нидерландской и Суэцкой финансовых компаний). В результате третьей национализации, в 1981-1982 годах, государственный сектор экономики Франции увеличился примерно в 1,5 раза. К середине 80-х годов на государственных или находящихся под контролем государства предприятиях было занято около четверти рабочей силы страны. Они производили до трети промышленной продукции Франции и осуществляли более трети инвестиций.
гативные последствия естественной монополии рыночными методами.
В-пятых, осуществление путем национализации структурной перестройки народного хозяйства, необходимость которой остро ощущается в современной России.
В-шестых, изменение профиля предприятия (в случае когда этого изменения требуют общественные интересы).
Право государства лишить то или иное лицо его собственности «в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом», признано в Европейской конвенции по правам человека, принятой Советом Европы7.
Мировая практика свидетельствует о том, что национализация может проводиться как на возмездной основе (в денежной форме или в виде долгосрочных государственных облигаций, подлежащих погашению по истечении срока, определенного законодательством о национализации), так и на безвозмездной.
Конституция Российской Федерации обусловливает «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд» предварительным и равноценным возмещением, что, по нашему мнению, противоречит ряду международных актов. Например, Европейская конвенция по правам человека не гарантирует права на получение полной компенсации при любых обстоятельствах, поскольку законные «интересы общества» могут требовать выплаты возмещения в сумме ниже полной рыночной стоимости8.
В России пока нет закона о национализации. Имеются несколько законопроектов. В правительственном законопроекте (№ 311559-3 от 2004 года) допускается возможность национализации для удовлет-
ворения потребности государства в продукции (работах, услугах), непосредственно обеспечивающей обороноспособность и безопасность государства, с предварительным, единовременным и равноценным возмещением Российской Федерацией национализируемого имущества по рыночной стоимости в денежной форме, а также других убытков, причиняемых прежнему собственнику, за счет средств федерального бюджета (статьи 2 и 13 законопроекта)9.
Если будет реализована эта схема проведения национализации, то она в определенном смысле может оказаться еще более разорительной для страны, чем приватизация. Авторы указанного законопроекта прежде всего не делают различий между изначально частной собственностью (которой в России до приватизации практически не было) и частной собственностью, созданной в процессе приватизации на основе сильно недооцененного государственного имущества10. Если в первом случае допустима компенсация ее бывшим владельцам в размере рыночной стоимости национализируемого имущества, то во втором - возможны варианты. Например, вначале собственники приватизированного имущества обязаны выплатить «компенсационные возмещения» за недооцененное имущество либо намеренно заниженную стоимость приватизированных предприятий либо за невыполненные социальные и инвестиционные условия сделок приватизации (как это предлагается Счетной палатой Российской Федерации), а уже потом получить возмещение за национализированное имущество по рыночной стоимости. Тогда станет ясно, кто кому и сколько должен.
7 Цит. по Гомье Д., Харрис Д., ЗваакЛ. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М.: Издательство Московского независимого института международного права, 1998. С. 407.
8 Там же. С. 415.
9 Национализированное имущество должно быть закреплено за федеральными казенными предприятиями, основная деятельность которых связана с удовлетворением потребности государства в соответствующей стратегической продукции, а при необходимости на базе национализированного имущества может быть создано новое федеральное казенное предприятие.
10 В зарубежном законодательстве под термином «частная собственность», как правило, понимается изначально частная собственность. Такое толкование частной собственности в немалой степени объясняет, например, положение статьи 5 Билля о правах (первые десять поправок и дополнений к Конституции США, предложенные Конгрессом и ратифицированные законодательными собраниями штатов) о том, что «никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого вознаграждения».
Возможен и другой сценарий национализации, при котором размеры государственных выплат за национализируемое имущество должны определяться исходя из продажной цены имущества предприятия на момент его приватизации. При этом делается поправка на инфляцию, а также учитываются улучшения, произведенные собственником с момента приватизации (если они были), и ущерб, который мог быть нанесен частным собственником предприятию, государству, обществу. Тогда также станет ясно, кто кому и сколько должен.
Относительно предлагаемых правительственным законопроектом выплат за национализируемое имущество исключительно в денежной форме, вперед и сразу. В мире такого нет. Может быть, авторы правительственного законопроекта о национализации выполняют социальный заказ тех, кто хотел бы вернуть «с наваром» бывшее в употреблении государственное имущество, либо тех, кто не уверен, что частная собственность надолго и всерьез приживется в России?
Вопрос о целесообразности национализации, ее масштабе, порядке и условиях проведения должен решаться, на наш взгляд, прежде всего в зависимости от того, какому государству должна быть возвращена часть ранее приватизированного имущества и кто должен управлять национализированными предприятиями (государственные чиновники либо те, кто на этих предприятиях занят), а не из идеологических соображений типа «национализация - орудие социалистического переустройства общества».
Вопрос третий - изменение
целеполагания части организаций государственного сектора экономики
Решение этой проблемы прежде всего предполагает расширение спектра организационно-правовых форм некоммерческих организаций посредством изменения типа части государственных унитарных предприятий, функционирующих на праве хозяйственного ведения, и, естественно, казенных предприятий, которые по своей сути выполняют или должны выполнять функции
некоммерческого характера. Они должны быть превращены в некоммерческие государственные предприятия или в учреждения традиционного типа либо автономные или в производственные кооперативы (при условии отнесения их, как это имеет место в мировой практике, к категории некоммерческих организаций либо в случае внесения соответствующей записи в их учредительные документы).
Вопрос четвертый - переход от традиционных к инновационным механизмам управления государственной собственностью в хозяйственной сфере
Государство, сохраняя статус собственника, может передавать (когда это целесообразно и оправданно) принадлежащее ему имущество не только аутсайдерам, но и инсайдерам - юридическим лицам, которые могут быть созданы работниками (вариант - рядовыми работниками и менеджерами) государственного предприятия, в пользование (управление) на условиях долгосрочной аренды, в том числе с инвестиционными и социальными условиями или, когда это политически, экономически или социально целесообразно, с правом выкупа, а также в концессию или доверительное управление (пример - Норвегия). Это может устранить излишнюю опеку государственных предприятий и учреждений со стороны вышестоящих органов, а также существенно уменьшить нагрузку на бюджеты всех уровней.
Вопрос пятый - демократизация управления государственной собственностью
Эффективное управление государственной собственностью, особенно на этапе декларированного перехода России на инновационный путь развития, настоятельно требует задействования главного рычага запуска и движущей силы этого процесса - демократизации собственности. Этот процесс не сводится к участию граждан в имуществе (капитале) предприятий, вклю-
чая, естественно, работников организаций, занятых в государственном секторе экономики. В широком понимании речь должна идти о демократизации хозяйственной власти11 на макро-, мезо- и микроуровнях. Под ней понимается многосубъектность управления государственной собственностью, то есть управление ею не только со стороны титульного собственника (государства в лице уполномоченных органов), но и со стороны представительных органов власти всех уровней, других общественных институтов (профсоюзов, экологических организаций, обществ защиты прав потребителей, других объединений граждан). В этот процесс должны быть вовлечены все участники процесса производства - прямые (в первую очередь персонал предприятий, включая работников - акционеров или пайщиков) и косвенные (внешние инвесторы и акционеры, смежники, другие заинтересованные лица), права и интересы которых должны быть реально соблюдены. Иными словами, необходимо обеспечение баланса прав и интересов всех вовлеченных в процессы принятия управленческих решений по обеспечению эффективного использования государственной собственности по назначению.
Переход экономики России на инновационный путь развития предполагает наличие работника нового типа - компетентного, творческого, инициативного, ответственного, личные интересы которого в максимально возможной степени сопряжены с интересами предприятия. Им не может стать наемный работник традиционного типа, полностью отстраненный от решения фундаментальных вопросов: на кого работать, как работать, за что работать и, соответственно, следует ли брать на себя часть бремени ответственности за судьбу предприятия. Такое положение дел особенно становится нетерпимым в современных условиях, когда человек, как показывает опыт ведущих стран мира, становится определяющим фактором экономического успе-
ха и социальной стабильности не только на предприятиях, в первую очередь инновационных (высокотехнологичных и наукоемких), но и в обществе в целом.
Устойчивой тенденцией современного социально-экономического развития является переход от старой авторитарной системы управления предприятием к новой, основанной на вовлечении работников в процессы принятия управленческих решений. Этому процессу способствует набирающая силу общемировая тенденция дисперсии (распыления, расщепления) прав собственности в хозяйственной сфере: делегирование части прав титульного собственника работникам и их организациям, органам местного самоуправления, государственным институтам, а также институтам гражданского общества на основании закона, соглашения, внутренних нормативных документов предприятия.
Аргументы в пользу демократизации
хозяйственной власти на
микроэкономическом уровне
Аргумент первый - возрастание роли человека в эпоху ускоренного развития информационных технологий и построения так называемого постиндустриального общества. Работник современного типа не может быть встроен в пока еще господствующую в мире авторитарную систему подготовки, принятия и реализации управленческих решений на производстве. Эта система подавляет инициативу работника, не создает действенных стимулов положительной мотивации труда, раскрытия его творческого потенциала.
Аргумент второй - потребность снижения экономических издержек предприятия, связанных с социально-трудовыми конфликтами, отсутствием или низкой степенью доверия работников к менеджменту (в первую очередь высшему), апатией на производстве и другими негативными экономическими последствиями отстранения работника от вовлечения в процессы принятия важнейших управленческих
11 Хозяйственная власть - право, способность и возможность принимать управленческие решения на макро-, мезо- и микроэкономических уровнях. В этом, экономическом (управленческом) смысле, понятие «хозяйственная власть» тождественно понятию «собственность». Реальный собственник тот, кто в действительности принимает управленческие решения и получает доход либо несет убытки.
решений. Размеры таких издержек в случае вовлечения работника в управленческие процессы минимизируются либо во всяком случае существенно снижаются.
Аргумент третий - необходимость сокращения затрат на контроль (надзор) работника, которые, как показывает мировой опыт, существенно ниже при демократизации принятия управленческих решений.
Аргумент четвертый - возможность решения (предупреждения, профилактики) социальных конфликтов, ослабления противостояния труда и капитала (в том числе государственного) путем переговоров в условиях демократизации управления, без чего нельзя перейти от конфронтационного типа отношений на производстве к состязательно-партнерскому.
Аргумент пятый - экономические и социальные преимущества демократически управляемых предприятий в сравнении с предприятиями с авторитарным менеджментом. К ним прежде всего можно отнести более высокие мотивацию к труду, его производительность и качество, большую ответственность работника по обязательствам, взятым предприятием, большую заинтересованность в выполнении предприятием социально значимых функций, важных для экономики и населения страны, региона, территории, но не сулящих высокие прибыли. Неудивительно, что во многих западных странах часть из них (в первую очередь государственных) относят к так называемой социальной экономике. В той мере, в какой они выполняют социальные функции, предприятия пользуются льготами (прежде всего налоговыми).
Аргумент шестой - имманентно присущая демократическому управлению система открытого менеджмента, предполагающая доступ к информации о положении дел на предприятии и планах его администрации для работников и (или) их представительных органов, иных участников производства - прямых и косвенных, а также о распределении доходов между различными категориями работников и внутри каждой
категории12. Наличие такой системы способствует повышению доверия между топ-менеджерами и рядовыми работниками, без чего говорить о поддержании социальной устойчивости, равно как и об экономической состоятельности предприятия не приходится, особенно в долгосрочной перспективе.
Аргумент седьмой - более высокий уровень гарантий занятости персонала и более низкая текучесть кадров на предприятиях с партисипативным менеджментом. Вместо сокращения персонала на таких предприятиях широко используются практика сокращенного рабочего времени при снижении (невозможности повышения) заработной платы, переквалификация работников и ряд других мер, что способствует сохранению кадрового ядра предприятия, его кри-зисоустойчивости.
Аргумент восьмой - организация труда при демократизации хозяйственной власти на групповых (коллективных) принципах - то, что в современной экономической литературе принято называть «работой в команде», также содействует повышению экономической эффективности и социальной устойчивости предприятия.
Аргумент девятый, присущий предприятиям, функционирующим на принципах производственной демократии, - более благоприятный социально-психологический климат по сравнению с предприятиями с авторитарной системой управления.
Аргумент десятый - наличие системы обучения работников участию в принятии управленческих решений на самом предприятии и вне его. В случае отсутствия подобной системы такое участие, как показывает мировой опыт, малоэффективно и не способствует обеспечению как экономической эффективности, так и социальной устойчивости предприятия. Некомпетентные в вопросах управления работники не могут не только реально участвовать в управлении предприятием, но и выступать в роли полноценного и ответственного социального партнера в бизнесе.
12 Примером может служить МНТК «Микрохирургия глаза» в период, когда его возглавлял С.Н. Фёдоров (подробнее см.: Букреев В.В., Рудык Э.Н. Реформа учреждений: необходимость, подходы, проблемы и возможные пути их решения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. № 1).
Аргумент одиннадцатый - предприятия демократического типа более склонны учитывать потребности и интересы территорий, на которых они расположены, что создает благоприятную по отношению к предприятию внешнюю социальную среду.
Основные механизмы демократизации управления и распределения результатов хозяйственной деятельности предприятия
Механизм первый - участие работников в управлении предприятием Формы такого участия:
1) соучастие, при котором работники исполняют консультативно-совещательные функции при принятии управленческих решений;
2) соуправление трудом и капиталом на принципах социального партнерства, которые предполагают равноправие, а в идеале - равновесность сторон;
3) самоуправление работников, при котором работники и их представительные органы получают право (в объеме, порядке и на условиях, определенных законодательными и нормативными актами) принимать решения по главным вопросам деятельности предприятия на основе принципа «один человек - один голос», а администрация - осуществлять функции оперативного управления, за исключение низового уровня. На этом уровне оперативное управление осуществляется работниками бригады (участка) самостоятельно, в рамках выбранной социальной стратегии предприятия.
В отличие от передовой мировой практики участия работников в управлении предприятием на основе трудовых прав Трудовой кодекс Российской Федерации в статье 53 ограничил такое участие исключительно консультативно-совещательными рамками, а также правом работников на получение информации, непосредственно затрагивающей их интересы по вопросам реорганизации или ликвидации предприятия, введения технологических инноваций, способных изменить условия труда работников, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников.
Большие права работникам - членам профсоюза предоставляет статья 16 Фе-
дерального закона от 12 января 1996 года № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (с изменениями от 21 марта, 25 июля 2002 года, 30 июня, 8 декабря 2003 года, 29 июня 2004 года, 9 мая 2005 года). Они имеют право делегировать своих представителей в коллегиальные органы управления предприятием. При этом в законе не установлено, в работе каких именно коллегиальных органов вправе участвовать представители профсоюзов, каковы должны быть их квота и статус (полноправные члены или члены с совещательным голосом). Отсутствие такой конкретизации часто служит поводом для отказа представителям профсоюза во вхождении в состав высших органов управления предприятием, прежде всего в наблюдательный совет (совет директоров), контрольную (ревизионную) комиссию. По мнению авторов, запись в законе о вхождении представителей профсоюзов в коллегиальные органы управления предприятием не допускает какого-либо изъятия из приведенного их перечня.
Определенное расширение прав и возможностей участия работников в управлении предоставляет Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», в соответствии с которым предусмотрено образование наблюдательного совета. В его состав входят представители учредителя, органов исполнительной власти, в ведении которых находится автономное учреждение, органов управления государственным или муниципальным имуществом, а также представители общественности, имеющие заслуги и достижения в этой сфере деятельности. Кроме того, в состав наблюдательного совета могут входить представители работников автономного учреждения. Подобный состав наблюдательного совета в России корреспондируется с составом аналогичных органов на многих крупных предприятиях развитых стран. Отличие лишь в том, что за рубежом в рамках так называемого трипартизма на производстве (так, как он трактуется в документах Международной организации труда) вхождение представителей работников в состав наблюда-
тельных советов таких предприятий имеет обязательный характер. Это содействует обеспечению социальной ориентации предприятия. Законодательную норму относительно состава наблюдательного совета представляется целесообразным распространить на государственные предприятия и учреждения традиционного типа.
Механизм второй - участие работников в капитале предприятия
Способы участия работников в капитале государственных или контролируемых государством предприятий:
• приобретение работниками акций своего предприятия в индивидуальном порядке на рынке ценных бумаг за счет личных сбережений;
• покупка работниками акций своего предприятия за счет личных сбережений по инициативе работодателя;
• премирование работников акциями (в ряде стран - в рамках различного рода пенсионных программ);
• участие работников в капитале своего предприятия путем введения в обязательном порядке (законом, постановлением правительства, распоряжением другого органа исполнительной власти) или на основе специального соглашения между соответствующими органами государства и работников так называемой системы рабочего акционариата при поддержке государства путем предоставления налоговых и иных льгот;
• предоставление работникам государственного предприятия, подлежащего приватизации, права на получение части акций предприятия бесплатно либо их покупки - нередко на льготных условиях;
• выкуп в рассрочку имущества предприятия в долевую или неделимую собственность всех или части работников за счет собственных или заемных средств;
• наделение работников акциями своего предприятия путем предоставления кредитов для их покупки за счет будущих доходов предприятия.
В России законодателем предоставлено право на такое участие работников лишь в качестве акционеров (пайщиков) своего предприятия. В частности, работники на ваучерном этапе приватизации могли приобретать акции своих предприятий бесплатно или на льготных условиях, в том числе за счет средств Фонда акционирования работников предприятия (ФАРП). С 1 января 1996 года ФАРП может создаваться только в случае внесения соответствующей записи в устав предприятия.
Участию работников в управлении предприятием в качестве его акционеров препятствовали два обстоятельства.
Первое. На начальном этапе приватизации часть работников наделялась неголосующими (привилегированными) акциями при выборе ими первого варианта приватизационных льгот.
Второе. Преобразование государственных и муниципальных предприятий при их приватизации в единственную форму - открытое акционерное общество (беспрецедентное явление в мировой практике), в котором, как в объединении капиталов, а не труда, по определению не предполагается личное трудовое участие его акционеров в деятельности общества. Это обстоятельство является отражением неразвитости правовой базы России в части создания форм объединения работников, условием членства в которых является личное трудовое участие в деятельности предприятия, а также в вопросе вовлечения работников в управление им и распределение результатов своего труда. Кроме того, в ОАО запрещены любые ограничения продажи акций. Если такие ограничения отсутствуют, то, как показывает российский и мировой опыт, большая часть продаваемых работниками акций в короткие сроки переходит к крупным частным собственникам.
Ограничения участия работников в управлении предприятием на основе прав собственности приводят к утрате в рабочей среде иллюзий относительно акционерной формы собственности работников. Главным образом такие иллюзии были связаны с представлениями о том, что, став акционерами, а тем более владея контрольным
пакетом акций, работникам гарантированы занятость, а также право на получение в обязательном порядке дивидендов и повышение своего социального статуса на предприятии - от наемного работника до «работающего собственника». Многие работники на практике убедились в том, что формальное владение акциями своего предприятия не обеспечивает им возможность принимать или по крайней мере реально участвовать в принятии важнейших для них решений.
Размеры акционерной формы собственности работников уменьшаются быстрыми темпами, особенно на крупных предприятиях. На момент окончания ваучерной приватизации участие работников в капитале их предприятий (в неконсолидированном виде) по стране в целом составляло около 50 процентов. В настоящее время, по экспертным оценкам, - в диапазоне 20-25 процентов. Сокращению масштабов акционерной формы собственности работников способствует то обстоятельство, что (в отличие от общепринятой мировой практики) персонал лишен каких бы то ни было приватизационных льгот при приобретении им акций своего предприятия. Одновременно происходило уменьшение доли работников-акционеров в общей численности персонала отечественных предприятий.
В большинстве случаев результатами приватизации воспользовались руководители этих предприятий. В среднем по стране на момент окончания ваучерной приватизации они стали владельцами 17 процентов акционерного капитала, в настоящее время - не менее 20 процентов (экспертная оценка). Реально, с учетом скупленных ими акций, прежде всего у своих работников, либо приобретенных членами их семей и «доверенными» лицами, а также переданных им работниками в доверительное управление, нередко в «добровольнопринудительном порядке» (подобная статистика по понятным причинам отсутствует), названная цифра значительно выше. Во многих случаях, если не в большинстве, пакет акций, принадлежащий руководителям предприятий (формально или фактически), обеспечивает им контроль в управлении в качестве собственников и (или) лиц, кото-
рым работники передали свои акции в доверительное управление.
В итоге произошло не разделение функций управления предприятием и владения собственностью (как это имеет место в экономике современного типа), а их слияние и, как следствие этого - закрытость большей части приватизированных предприятий для контроля за их работой со стороны как внешних, так и внутренних акционеров из числа рядовых работников.
Механизм третий - участие работников в доходах (убытках) предприятиях в качестве лиц наемного труда
В России в отличие от ряда развитых стран мира не существует система обязательного участия работников в результатах хозяйственной деятельности предприятия на основе трудовых прав. В соответствии с российским законодательством такое участие возможно в хозяйственных обществах и товариществах только при условии внесения соответствующих записей в их учредительные документы, а также в производственных кооперативах (артелях) - по решению общего собрания их членов.
Вывод, к которому пришло большинство авторов исследований, проведенных в области демократизации собственности, достаточно ясен: наибольший экономический и особенно социальный эффекты получаются при сочетании участия работников в управлении, капитале, доходах и, соответственно, убытках предприятия. Особенно если это дополнено введением системы долгосрочного найма, соблюдением прав работников и установлением «вилки» заработной платы на предприятии. Неудивительно, что в более чем 80 странах мира законодательно закреплена возможность работников государственного сектора участвовать в управлении, капитале и прибыли своих предприятий в рамках трудовых прав работников и прав собственности (в качестве акционеров, пайщиков, дольщиков своего предприятия).
Практически полное отсутствие демократии на государственных и находящихся под контролем государства предприятиях (АО) в России в социально-политическом
аспекте усиливает недовольство работников результатами реформы государственной собственности и содействует радикализации требований перераспределения хозяйственной и политической власти.
В экономическом аспекте отчуждение работников таких предприятий (АО) от управления производством и распределения его результатов закладывает, по крайней мере в рамках государственного сектора, основы архаичной экономики, базирующейся на старой авторитарной организации управления производством (от которой уходят страны с развитой рыночной экономикой и «цивилизованными» формами предпринимательства), утрачивающей способность обеспечивать необходимые современной экономике высокую мотивацию к труду, его качественные параметры, эффективность и т. п., что возвращает Россию по уровню хозяйственно-властных отношений на много десятилетий назад.
Стала более чем очевидной необходимость смены главных социальноэкономических ориентиров и приоритетов реформы государственной собственности в области властно-хозяйственных отношений в направлении достижения социального компромисса между государством-собственником и трудом посредством раздела власти на производстве. При таком разделе работники получат право на реальное участие в управлении производством и распределении его результатов (дополненное соответствующей долей ответственности за итоги хозяйственной деятельности), а государство - «титульный собственник» -немалые экономические и особенно социальные дивиденды, получаемые при демократизации хозяйственной власти.
Законодательное обеспечение
демократизации государственной
собственности
Мера первая. Установить действенный постоянный парламентский (общественный) контроль за управлением государственной собственностью.
Мера вторая. Привлекать к управлению государственной собственностью органы местного самоуправления, профсоюзы,
другие органы представительства трудовых коллективов, общественных организаций и т. д.
Мера третья. Определить гарантированный минимальный объем полномочий работников и их представителей в управлении государственным предприятием или предприятием, находящимся под контролем государства (далее - предприятия), на основе трудовых прав работников на уровне норм, которые закреплены соответствующими международными договорами, актами, конвенциями, а также законодательством наиболее продвинутых в этом отношении стран, в первую очередь ФРГ, чью модель реального участия работников в управлении предприятием Комиссия и Совет Европейского Союза рекомендуют другим странам - членам Европейского сообщества (ЕС) взять за основу как наиболее эффективную и перспективную в экономическом и социально-политическом планах. Являясь членом Совета Европы и стремясь к сближению с ЕС, Россия должна надлежащим образом учитывать европейские требования и рекомендации по расширению и активизации участия работников в принятии управленческих решений на своем предприятии.
Мера четвертая. Расширить круг вопросов, по которым работники или их представительные органы имеют право на беспрепятственное получение бесплатной, документарной, полной и достоверной информации от работодателя, включая информацию о доле заработной платы в себестоимости выпускаемой продукции (услуг), статьях доходов и расходов предприятия, принципах их распределения, дифференциации доходов различных категорий работников и внутри каждой категории, экономической и социальной стратегии предприятия.
Мера пятая. Установить нормативы представительства работников в совете директоров (наблюдательном совете), а также ревизионной комиссии предприятия (как государственного, так и частного) в качестве их полноправных членов подобно тому, как это было сделано, например, в ФРГ и Словении.
Мера шестая. Дополнить участие работников в управлении предприятием их участием в его капитале (за исключением государственных унитарных предприятий, чье имущество является неделимым, в том числе между его работниками) с целью приобщения как можно большего числа работников к получению дохода одновременно как от труда, так и от капитала. Предлагается изложить пункт 2 статьи 35 Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» в отношении формирования Фонда акционирования работников общества (ФАРО) в следующей редакции: «В обществе формируется (вместо: «может формироваться, если это предусмотрено уставом общества». - прим. авторов) из чистой прибыли Фонд акционирования работников общества. Его средства расходуются исключительно на приобретение акций общества, продаваемых акционерами этого общества, для последующего размещения его среди всех его работников (в течение 24 месяцев), проработавших в обществе не менее трех месяцев в отчетном финансовом году, пропорционально суммам их оплаты труда за отчетный финансовый год, как это предусмотрено, например, статьей 5 Федерального закона от 10 июня 1998 года № 115-ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятиях)».
Кроме того, предлагается следующее:
1) по желанию работников - кредиторов АО по заработной плате и работников-акционеров, являющихся его кредиторами по выплате дивидендов, направлять в указанный Фонд голосующие акции АО в размере его кредиторской задолженности с последующим их размещением среди названных категорий работников. При этом представляется целесообразным снизить ставку налогообложения дивидендов АО на указанные акции, а также уменьшить ставку налогообложения доходов банка, полученных по кредитам, выданных АО на цели обеспечения своих обязательств перед названными работниками-кредиторами в форме акций;
2) стимулировать АО, направляющие часть чистой прибыли в ФАРО сверх нор-
мативов, установленных законом, посредством предоставления налоговых льгот в размере 50 процентов от направляемых на эти цели средств (как это имеет место в случае американских ЭСОП - предприятий, функционирующих в рамках Плана участия работников в их акционерном капитале);
3) стимулировать кредитно-финансовые учреждения, предоставляющие АО кредиты на покупку акций работникам посредством снижения ставки налогообложения доходов таких учреждений, полученных от подобного рода операций на 50 процентов (как это имеет место, например, в США в случае с ЭСОП).
Мера седьмая. Предусмотреть участие работников в прибыли предприятий, включая государственные унитарные предприятия, в которых допускается формирование различных фондов в порядке, предусмотренном уставом унитарного предприятия (независимо от того, имеют работники доли в имуществе предприятия или не имеют), как это было предусмотрено статьей 51 правительственного варианта проекта Трудового кодекса Российской Федерации, а также определить норматив отчисления на эти цели прибыли предприятия.
Мера восьмая. Восстановить в перечне способов приватизации государственного и муниципального имущества аренду с правом выкупа имущества предприятия юридическим лицом, образованным его работниками (для государственных предприятий, не запрещенных к приватизации). Этот способ широко применялся на начальном этапе российской приватизации, а также в ряде зарубежных стран.
Мера девятая. Расширить перечень организационно-правовых форм того, что в мире получило название «социальных предприятий» - некоммерческих (неприбыльных) предприятий с демократической формой управления в различных видах. В частности, представляется целесообразным предоставить статус некоммерческого предприятия федеральным казенным предприятиям, казенным предприятиям субъектов Российской Федерации при условии внесения соответствующей записи в их учредительные документы.
Мера десятая. Расширить арсенал прямых и косвенных средств воздействия государства на политику социальных и социально ориентированных предприятий с демократической системой хозяйствования. Его следует дополнить следующими мерами экономической поддержки:
• предоставление льгот по уплате налогов и таможенных сборов, а также льготных кредитов;
• размещение государственных заказов;
• предоставление льгот гражданам и юридическим лицам, оказывающим таким предприятиям материальную помощь и т. п.
Эти меры должны быть обусловлены введением жестких и неукоснительных штрафных санкций в случае невыполнения условий соглашения между предприятием и соответствующим органом государственной власти (в порядке и на условиях, определенных законом или соглашением).
Мера одиннадцатая. Способствовать созданию и развитию некоммерческих самоуправляемых организаций, которые могут быть созданы работниками, путем передачи им в аренду, доверительное управление или концессию государственного имуще-
ства, минуя приватизацию, что не запрещено законом о приватизации от 2001 года.
Мера двенадцатая. Содействовать процессам формирования собственности работников в период ее становления путем предоставления юридическому лицу, образованному работниками, возможности выкупать имущество своего предприятия в рассрочку с освобождением прибыли предприятия, направляемой на эти цели, от налогообложения (полностью или частично), а также введения системы налоговых льгот банкам, которые предоставляют кредит для подобного рода выкупа. Такой порядок льготного налогообложения, например, предусмотрен Законом Венгрии о собственности работников на акционерный капитал от 21 июля 1992 года.
Мера тринадцатая. Разработать и обеспечить реализацию государственных целевых программ поддержки процесса демократизации государственной собственности для повышения экономической и социальной эффективности ее использования.
Таковы в самых общих чертах предлагаемые авторами механизмы законодательного обеспечения демократизации государственной собственности в России на этапе перехода к инновационному развитию.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО КАДАСТРА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ___________УЧЕБНО-НАУЧНЫЙ ЦЕНТР «ЗЕМЛЯ»__________________
Приглашают принять участие в практическом консультационном семинаре 23-26 сентября 2008 года, Москва ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫЕ РАБОТЫ ПРИ ИНВЕНТАРИЗАЦИИ И МЕЖЕВАНИИ ЗЕМЕЛЬ
• возникновение, прекращение и ограничение прав на земельные участки, государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними
• нормативные документы по организации землеустроительных работ при инвентаризации и межевании земель и их применение в практической работе, установление сервитутов на земельные участки
• порядок ведения и формы документов по кадастровому учету объектов недвижимости (приказы Минюста России от 18.02.2008 № 32; от 20.02.2008 № 34, 35; от 19.03.2008 № 66), техучет объектов капитального строительства
• методика и практика определения цены и составления смет на выполнение землеустроительных работ
• о лицензировании геодезической и картографической деятельности (комментарий Постановления «Об утверждении Положения о создании геодезических сетей специального назначения»)
• судебно-арбитражная практика рассмотрения земельных споров
ЗАЯВКИ НА УЧАСТИЕ И ПОДРОБНАЯ ИНФОРМАЦИЯ:
тел./факс: (495) 436-0521, 436-9027, 436-0325; e-mail: [email protected], [email protected]
