CC BY
2172
Ю.И. Малышев
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ЯПОНИИ
Современная Япония является централизованным унитарным государством, которое в конце прошлого века было сориентировано на авторитарную модель германской кайзеровской империи. До 1953 года Япония не имела никаких отношений с Западом и традиционный образ мысли в Японии, очень далекий от европейского, в самые различные эпохи подвергался влиянию Китая. Однако этот образ мысли отличается от китайского и сохранил, как считал Рене Давид, свою «ярко выраженную оригинальность, связанную с национальным характером японцев. Определенное влияние в этом отношении оказала та изоляция, в которой японские правители держали страну в течение 250 лет до 1853 года» 1. Однако и до сего времени японское общество еще далеко от общества европейского и по своей структуре, и по своим нравам. Критический дух развивался слабо, и «конфуцианская идея семейно-иерархического порядка, базирующаяся на самой природе вещей, продолжает существовать»2.
После поражения во Второй мировой войне Япония была перекроена союзническими странами-победительницами по демократическому образцу 3, однако по форме правления, продолжая оставаться империей, была превращена из абсолютной монархии в парламентскую.
Что касается государственно-территориальной организации, то функции центрального правительства были ограничены надрегиональными программами, согласно которым государственные структуры были лишены права отдавать распоряжения префектурам, а государство получало право лишь информировать или давать им советы. Гражданам доверялось право изменять или отменять указы и уставы администрации префектур, смещать главу областной властной структуры и уполномоченного представительной власти или распускать все властные структуры, подавать жалобы и требовать судебной проверки того, как используются финансовые средства. Вообще, как подчеркивается в работе А.И. Илышева, процесс административногосударственного управления направлен «на поиск новых форм баланса в отношениях между государственными и общественными структурами»4.
Обращаясь к рассмотрению конкретной области излагаемого лишь по основным чертам и особенностям государственной службы Японии, нельзя не сослаться на основополагающие труды таких ученых-востоковедов Японии, как Цунэо Инако, и таких отечественных ученых, как Л.М. Гудошников, А.Н. Козырин, И.А. Латышев, В.Н. Еремин, А.А. Макаров и др. 5
Государственная служба в Японии не является монолитной. В категорию государственных служащих принято включать не только чиновников в собственном смысле этого слова, но также лиц, работающих на государственных предприятиях, государственных железных дорогах, работников телевидения, государственных учебных заведений, военнослужащих, сотрудников полицейских формирований. По данным журнала «Ньюсуик», на 1990 год число государственных служащих (4,6 миллиона человек) и общая численность рабочей силы (62 миллиона человек) соотносились как 1 к 13, а число высших государственных служащих составляло около 10 тысяч 6.
Подобную концентрацию власти в руках современной высшей японской бюрократии, как полагают зарубежные политологи, связывают с традициями бюрократической системы в том виде, как она существовала до реставрации Мэйдзи (эпоха вестернизации японского права) 7. И действительно, в положении современного чиновничества много общего с бюрократией довоенной Японии: престижность карьеры государственного служащего, система профессиональной подготовки, значительные различия в статусе высших и рядовых чиновников, переход первых в сферу политики после выхода в отставку. Правда, в послевоенный период у государственных служащих стало гораздо меньше конкурентов в борьбе за власть. Если до 1955 года (образование либерально-демократической партии) в Японии безусловно правила бюрократия, то в настоящее время, хотя либерально-демократическая партия и представляет собой серьезного конкурента высшему чиновничеству, непрекращающаяся фракционная борьбы внутри самой партии отвлекает ее внимание от борьбы за политическое лидерство в общенациональном масштабе. Если в довоенный период определяющим фактором являлась лояльность императору и его правительству, то в последние годы поведение государственного
служащего мотивируется перспективой ближайшей отставки и устройства своей карьеры после выхода на пенсию (законом установлен довольно низкий возрастной ценз).
При всем этом решение многих проблем, стоящих перед современной Японией в обозримом будущем, повлечет за собой, как полагает канадский профессор-политолог А. Кубота, разбухание государственного аппарата и соответствующее влияние на политическую систему японского общества, ибо в соответствии с Законом о государственных служащих 1974 года государственный служащий должен работать «только ради общественного интереса и при осуществлении служебных обязанностей отдавать им все силы и помыслы» 8. С целым рядом последующих изменений и дополнений, как указывает профессор А.Н. Козырин, связывает основы правового регулирования государственной службы 9.
В соответствии с законом назначение на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов. Равенство доступа граждан Японии к государственной службе определяется статьями 14 и 15 Конституции Японии с уточнениями Закона о государственных служащих 1947 года 10. В статье 33 Закона указывается, что набор на государственную службу должен производиться в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой, с деловыми качествами, которые определяются результатами конкурсных экзаменов 11. Проведение экзаменов вверяется Совету по делам персонала, а в структуре Управления набора и использования персонала имеется специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора 12. Совету доверяется право вводить дополнительные условия для поступающих впервые, а для претендентов на повышение, наоборот, уменьшать число экзаменующихся, но руководствуясь в этом случае результатами предшествующей служебной деятельности.
Поступающие впервые на государственную службу сдают экзамены по трем отдельным группам: для окончивших вуз; для имеющих незаконченное высшее образование; для получивших диплом об окончании среднего учебного заведения. Подавляющая часть японской бюрократической элиты формируется, как подчеркивает А. Кубота, из числа выпускников юридического факультета Токийского университета 13.
Система приемных экзаменов, письменных или устных, действовавшая в конце XIX века, сохранилась почти в неизменном виде и сейчас. Допускаются к экзаменам только граждане Японии. В отношении некоторых особых видов государственной службы могут предусматриваться определенные ограничительные условия. Например, для поступающих на государственную службу в Министерство иностранных дел исключается возможность состояния в браке с иностранцем. Кандидаты в так называемые карьерные государственные служащие (к которым относятся и будущие дипломаты) должны быть не моложе и не старше 28 лет. Сейчас численность таких карьерных государственных служащих составляет, по данным третьего секретаря посольства РФ в Японии А. Илышева, около 500 тысяч человек. По официальной же статистике Кадрового агентства, она достигает почти 840 тысяч, однако сюда включаются прокуроры, судьи и работники ряда других ведомств, которые не соответствуют категории административных государственных служащих 14. Конкурсные экзамены носят гласный характер (время и место объявляются в средствах массовой информации. Содержание экзаменов одинаково для большинства государственных учреждений. Интересен перечень экзаменов для карьерных дипломатов, который приводит профессор А.Н. Козырин 15. Так, в течение трех-четырех дней в июне они должны сдать письменные экзамены по следующим предметам: Конституция Японии, история дипломатии, международное право, иностранный язык, экономическая теория. Кроме того, соискатель по собственному выбору сдает административное или частное право, а также один из разделов теории и практики денежно-финансовых отношений. Проводится еще и «общий экзамен» в виде групповой дискуссии по одному из предметов для определения способностей кандидатов быстро схватывать суть различных мнений, отстаивать свое мнение, аргументировать собственные утверждения 16. Сумма набранных баллов фиксируется в экзаменационном листе и сохраняет свою силу в течение одного года.
Претендующие на повышение в должности также сдают конкурсные экзамены. Каждый государственный служащий, как это устанавливает статья 37 Закона о государственных служащих, формально имеет равное право на повышение в должности, однако Совету по делам персонала предоставлено право предъявлять претендентам на соответствующую должность
дополнительные ограничительные требования и вместо экзаменов назначать на должность с учетом результатов предшествующей служебной деятельности. Экзамены на повышение в ранге проводятся ежегодно для всех желающих и конкурс для них очень высок. Так, в 1994 году конкурс на карьерную государственную службу был очень высок (25—40 человек на одно место)
17
Успешная сдача экзамена не означает, как пишет А.Н. Козырин, автоматического назначения на должность. Право назначения получает соответствующее министерство или ведомство из числа тех, кто был занесен в список сдавших экзамены. Кроме того, предусматривается еще испытательный срок (не менее шести месяцев), после которого при положительных результатах происходит официальное назначение 18.
Кадровым структурам предписывается постоянное изучение деловых качеств государственного служащего, учет производственного стажа в качестве оснований для продвижения по службе. Соответствующее заключение (доклад) непосредственного начальника (например, заведующего отделом министерства по результатам ежегодного изучения работы сотрудника) направляется директору соответствующего департамента на утверждение. Доклад (заключение) составляется по установленной форме и состоит из двух частей. В первой части проставляются оценки «отлично» или «недостаточно» за умелое и быстрое делопроизводство, инициативность, прилежание, лояльность, взаимоотношения в коллективе. Вторая часть содержит обобщенные критические замечания, поступавшие от непосредственного начальника в адрес подчиненного. Кроме того, отдел кадров министерства ежегодно направляет во все департаменты «карточки достижений», в которых фиксируются «значительные успехи» сотрудника 19. Указанные и прочие виды информации хранятся в личном деле служащего. В случае отказа в повышении по службе государственные служащие имеют право обжалования такого решения в Совете по делам персонала и в Объединенном совете по жалобам. Дисциплинарные взыскания сохраняют свою силу даже в случае апелляции работника и соответствующего профсоюза. Естественно, что дисциплинарные взыскания оказывают влияние на решение о продвижении по службе, увеличение жалования, надбавку «за усердие». Запись о дисциплинарных взысканиях всегда сохраняется в личном деле работника 20.
В отношении трудовых прав служащих полиции, пожарной службы, занятых в органах общественного порядка на море, в пенитенциарных учреждениях не распространяются правила об условиях труда, предусматриваемых в Законе о трудовых стандартах 21. Значительно урезано право ведения коллективных переговоров, а забастовки запрещены вообще. Нарушение этого запрета рабочими влечет за собой увольнение, а государственные служащие могут привлекаться к уголовной ответственности.
Стремление не допустить разбухания кадров государственных служащих порождает увеличение продолжительности положенного рабочего времени, хотя и предусматривается система выплаты компенсаций за ущерб здоровью. Согласно данным Управления экономического планирования большая часть чиновников не может использовать положенный раз в году 15дневный отпуск. Вместе с тем, как указывает А. Илышев, Япония занимает первое место в мире (по данным 1994 г.) по уровню заработный платы государственных служащих, особенно старших должностных лиц. Так, социальные выплаты государственным служащим включают пособия на содержание ребенка, транспортные расходы, лечение, отпуск, единовременные выплаты в середине и конце года. Ежегодно специальная исследовательская группа Кадрового агентства проводит сравнение сетки заработной платы государственных служащих с аналогичными показателями в частном секторе. Результатом становится повышение уровня фиксированного жалования (например, в 1994 году на 1,18 процента). Максимально учитываются интересы увольняемых государственных служащих, их социальное обеспечение. Все это ставит категорию государственных служащих в защищенное государством привилегированное положение в обществе 22.
Нельзя при всем этом не подчеркнуть, как полагает профессор Л.М. Гудошников, что государственные служащие сильно ограничены в отношении политической деятельности (запрещается вступление в политические партии), хотя и допускается выступать в качестве политических консультантов; они не могут баллотироваться на выборные публичные должности
23. Однако в работе А. Илышева указывается, что «ни в законе о государственных служащих 1947 года, ни в каком другом законе конкретное содержание и формы выполнения государственными служащими своих обязанностей не обозначены... и, следовательно, не ограничены»24.
Что касается отношения государственных служащих к категории лиц «особой службы», то они, как указывает А.Н. Козырин, могут назначаться на должность без экзамена на получение соответствующего ранга и размер их жалования не связан стандартной шкалой, установленной для служащих, занятых на «обычной службе». На такую категорию служащих не распространяются положения Закона о государственной службе 1947 года, регулирующие прохождение «обычной службы».
К категории лиц «особой службы» относятся: премьер-министр; министры; советники, возглавляющие Совет по делам персонала и Ревизионный совет; генеральный секретарь кабинета и его заместители, заместитель главы канцелярии премьер-министра по общим вопросам, начальник законодательного бюро кабинета; парламентские вице-министры, личные секретари премьер-министра, министров и генерального секретаря кабинета. К этой же категории относятся все государственные должностные лица, избираемые парламентом либо утверждаемые обеими или одной из палат парламента; начальник и некоторые государственные служащие Управления императорского двора; чрезвычайные и полномочные послы, посланники; члены направляемых за рубеж правительственных делегаций; члены Академии наук Японии; судьи, служащие управления обороны; секретари депутатов парламента и некоторые другие 25. Поденные рабочие, находящиеся на «особой службе», оплачиваются из государственного бюджета и на них не распространяется комплекс привилегий и материального обеспечения государственных служащих.
В качестве оснований для привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности являются: нарушение Закона о государственных служащих; невыполнение должностных обязанностей; проступки, порочащие государственного служащего как «слуги народа». Из основных видов дисциплинарных взысканий предусмотрены: увольнение от должности; временное отстранение от занимаемой должности (сроком от одного дня до одного года) без получения заработной платы; удержания из должностного оклада (до трети жалования за период от одного дня до одного года); письменный выговор (замечание) 26. Право привлечения к дисциплинарной ответственности принадлежит начальникам государственных служащих, а также Совету по делам персонала.
С просьбой о восстановлении в правах государственный служащий может обратиться к вышестоящим руководителям (или в Совет по делам персонала), подав (в течение 60 дней) заявление о «не подчинении» в отношении принятых к нему санкций. Рассмотрение жалобы производится открыто Советом по делам персонала, на заседаниях которого может присутствовать заявитель лично или направить своего адвоката, а также свидетелей, представить документы и доказательства. Процедура рассмотрения длительная и дорогостоящая (расходы на адвоката), и подобные обращения посильны в основном «карьерным служащим» и некоторым служащим «среднего» звена.
Если по результатам предварительного разбирательства с участием сотрудников Управления по жалобам (посреднические услуги) конфликт не удается разрешить, решение по заявлению «о неподчинении» принимает Совет по делам персонала. В случае решения в пользу заявителя, дисциплинарное взыскание отменяется и принимаются меры по восстановлению справедливости (например, выплате заработной платы за период отстранения от работы). Решение Совета окончательно и подлежит пересмотру только им самим.
Завершить рассмотрение особенностей государственной службы в Японии вполне логично словами автора интересного и обстоятельного исследования ученого-япониста, сотрудника посольства РФ в Японии А. Илышева, который справедливо полагает, что «формирование адекватной переходному периоду политики в сфере государственного управления и создание государственного аппарата, способного ее реализовать, — одна из основных российских реформ. В этой связи знакомство с современным опытом развитых стран, в частности Японии, представляется чрезвычайно полезным» 27. Главное, что суждения и выводы цитируемого автора российского «карьерного служащего» основаны на личном изучении опыта созидания государственной службы в стране пребывания.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности: Пер. с фр. М.: Международные отношения, 1997. С. 366.
2 Там же. С. 373.
3 Подробнее см.: Leckie, R. The Wars of America. N.Y.: Castle Books, 1998. Р. 734— 754; 770—770; The Korean war // Op. at. P. 833—925.
4 См.: Илышев А. Япония: административная реформа и государственный аппарат // Проблемы теории и практики управления. 1995. № 5. С. 4.
5 Подробнее см.: Цунэо Инако. Современное право Японии / Пер. с яп. В.Е. Батуренко; Под ред. В.Н. Еремина. М.: Прогресс, 1981; Гудошников Л.М. Система государственной службы в Японии // Советское государство и право. 1971. № 2; Козырин А.Н. Административное право Японии // Административное право зарубежных стран: Учебное пособие. М.: СПАРК, 1996; Латышев И.А. Японская бюрократия. М., 1968; Еремин В.Н. Политическая система современного японского общества. М., 1992; Макаров А.А.
Политическая власть в Японии. М., 1989.
6 См.: Statistical Handbook of Japan. Tokyo. P. 145—146.
7 См.: Johnson СЬ Japan: Who governs ? An assay on official bureaucracy // Journ. of Jap. studies. 1975. Vol. 2. № 1. P. 24.
8 Kubota A. The political influence of the japanese higher civil service // Japan guarterly. 1981. Vol. 28. № 1. P. 46.
9 См.: Козырин А.Н. Указ. соч. С. 165.
10 См.: Конституция Японии 1947 / Конституции зарубежных государств. М.: БЕК. (Здесь и далее цитирование приводится по данному изданию.)
11 См.: Козырин А.Н. Указ. соч. С. 166; Илышев А. Указ. соч. С. 6.
12 См.: The Japanese Legal System. Ed Tanaka Hideo. Tokyo: University of Tokyo Press., 1976. P. 91.
13 См.: Kubota A. Op. cit. P. 6, 47.
14 См.: Илышев А. Указ. соч. С. 5.
15 См.: Козырин А.Н. Указ. соч. С. 167.
16 См.: Панов А.Н. Японская дипломатическая служба. М., 1988. С. 135—136.
17 См.: Козырин А.Н. Указ. соч. С. 167; Илышев А. Указ. соч. С. 6.
18 См.: Козырин А.Н. Указ. соч. С. 167. Илышев А. указывает лишь, что «успешно выдержавший экзамен получает право подавать заявку для зачисления на государственную службу». (Илышев А. Указ. соч. С. 6.)
19 Подробнее см.: Панов А.Н. Указ. соч. С. 147; The Japanese Legal System / Ed. by. Tanaka Hideo. Tokyo: University of Tokyo Press., 1986. Р. 62—63; Kubota A. The political influence of the japanese higher civil service / Japan guarterly. 1981. Vol. 28. № 1. P. 46—47; Reed S.R. Is Japanese gevernment really centralized // Journ. of Japaness studies. Tokyo, 1982. Vol. 8. № 1. Р. 138—140.
20 См.: Латышев И.А. Указ. соч. С. 16—17; Kubota A. Op. cit. P. 44; Johnson Ch. Op.
cit. P. 22.
21
169.
Подробнее см.: Илышев А. Указ. соч. С. 6—7; Козырин А.Н. Указ. соч. С. 168—
22 Подробнее см.: Илышев А. Указ. соч. С. 8.
23 См.: Гудошников Л.М. Система государственной службы // Советское государство и право. 1971. № 2. С. 136.
24 Илышев А. Указ. соч. С. 5.
25 См.: Козырин А.Н. Указ. соч. С. 169. А. Илышев называет эту категорию чиновников «карьерными служащими» (подробнее см.: Илышев А. Указ. соч. С. 5).
26 См. там же.
27 Илышев А. Указ. соч. С. 9.
