CC BY
1432
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
История права и государства
6 Лаппо-Данилевский А.С. Идея государственности и главнейшие моменты ее развития в России со времени смуты и до эпохи преобразований // Полис. 1994. № 1. С. 64.
7 Хабибулин А.Г., Рахимов Р. А. Идеологическая деятельность государства и типология государственности: Монография. СПб., 1998. С. 171.
8 См.: Ефимов В. И. Власть в России. М., 1996.
9 Сталин И.В. Соч. Т. 13. М. С. 203.
10 См.: Эффективность государственной власти и управления в современной России. Ростов-н/Д., 1998.
11 См.: Согрин В. Политическая история современной России. 1985-1994: От Горбачева до Ельцина. М., 1994.
12 См.: Цвилев Р.И. Постиндустриальное развитие. Уроки для России. М., 1996.
13 См. об этом подробнее: Шахрай С.М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма / Под общ.
ред. В.П. Сальникова. СПб., 2002. С. 76.
14 Там же.
15 См.: ВСНД и ВС РФ. 1993. № 11. Ст. 4.
16 См.: Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. Как отделить собственность от власти и повысить благосостояние россиян. СПб., 1997.
М. М. Дикажев*
Государственная служба России: становление и развитие
Важным направлением функционирования различных институтов государства является государственное управление, которое осуществляется посредством государственной службы. Государство и государственная служба являются нераздельными социальными феноменами, поскольку государственное управление как базовая функция государства не может быть осуществлена без соответствующей службы.
На раннем периоде развития российского государства институт государственной службы строился на принципах вассалитета. Вассальные отношения характеризовались отношениями между двумя юридически значимыми сторонами. Важной стороной в этой системе отношений являлась дружина. В соответствии с нормами «Краткой Русской правды», дружинники пользовались привилегиями как особая когорта людей. Одновременно с этим, начиная с XI в., начала просматриваться тенденция обрастания дружинников собственностью. С XII в. им предоставлялись волости для управления и кормления, а это привело к тому, что дружинники все больше приобретали функции хозяйственной деятельности. Собственно управление на местах осуществлялось местными князями и их администрацией. Характерно и то, что местные князья превратились в вассалов великого князя и имели большие права, вплоть до внешнеполитических акций1.
Отмеченные свойства, связанные с отходом значительной части дружины от практической управленческой и военной деятельности, вызвали необходимость в формировании профессионального слоя вольных военных слуг. Так, в конце XII в. на смену дружинной организации управления пришло дворянство. В период раздробленности каждое княжество, земля представляли собой суверенное политическое образование. В состав княжеской и вотчинной администрации входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие органы. Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре, остальные - дворяне. Материальное обеспечение их осуществлялось за счет передачи им части доходов от управления или же пожалованием земель в наследственную собственность2.
Уклад и организация государственного управления в Новгородской земле представляют собой важный исторический феномен, характеризующий развитие государственной службы того периода. Начиная с 1136 г., в Новгородской земле был особый политический строй, по сути представляющий собой республику. Важно и то, что должностными лицами избирались бояре вплоть до наиболее влиятельных. Тем не менее высшие должности в республике находились в руках знати, а к концу ее существования усилились олигархические тенденции.
Совершенно иная система организации государственной службы имелась в Московском государстве. Это было прежде всего связано с татаро-монгольским нашествием. Хотя управление сохранилось в руках русских князей, тем не менее наследственность в передаче власти была утеряна. Князей назначали ханы с помощью.
По сути, выделение государственного управления, а также появление многочисленного слоя государственных служащих произошло в ХУ-ХУП вв., т.е. под влиянием централизованного русского
* Кандидат юридических наук, доцент
государства и формирования самодержавия. При этом четко просматривалась тенденция сакрализации власти на основе православных устоев, т.е. великий князь (а в последующем и царь) рассматривался как наместник Бога на земле. Несогласие или выступление против власти были сродни противодействию Богу3.
Характерно, что некоторые элементы коллегиальности и отчасти демократического правления определенное время еще сохранялись. В ХУ в. все дела князь еще решал совместно с думой. Великие бояре, как называли думцев, не были послушными и безгласными исполнителями воли князя. С XVI в. начала проявляться тенденция роста влияния дворянства на систему государственного управления. Дворяне постепенно вбирали в свой состав переходивих на государственную службу из высшего сословия (боярство) и из средних (городовые дворяне). Основной деятельностью дворян была военная служба4.
В начале XVII в. большое влияние на систему организации государственной службы в России оказала смута, в которой дворянство принимало самое активное участие. В результате стали проявляться тенденции к отходу от прежних традиций и формированию основ светскости. В этой связи уместно привести пример, когда царь Алексей Михайлович, независимо от происхождения, приобщал умных и сведущих людей к государственному управлению, в результате чего появилась целая плеяда талантливых государственных деятелей, таких как Ф.М. Ртищев, А.Л. Ордин-Нащокин, А.С. Матвеев и др. История развития и становления государственной службы России того периода свидетельствует, что в ее деятельности всегда имелись недостаточная эффективность и различные злоупотребления. В целях обеспечения контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был учрежден Приказ тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями. В его задачи входили обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью.
Глубокое и продуманное реформирование государственной службы связано с именем и царствованием Петра I. В 1722 г. им была введена в действие подготавливавшаяся несколько лет «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Указанная «Табель» установила три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой.
«Идеал “правильного государства”... вначале имел известные резоны, но очень скоро он породил одно из основных зол - глубокую бюрократизацию»5. В массовом сознании произошло изменение понятий чувства чести, достоинства и произошла идеализация понятия «чин». Таким образом, гражданин по мере поступления на службу становился элементом государства и его собственностью в течение всей своей жизни6.
Создание полиции как особой системы органов в механизме государственной власти также относится к петровской эпохе. Система органов внутренних дел возникла и развивалась как механизм государственного управления в сфере организации и обеспечения общего внутреннего порядка в стране
В начале XIX в. сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого чин передавался от поколения к поколению. Юридическое регулирование их статуса осуществил Николай I законами от 1827 и 1834 гг., первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй - условия дальнейшего продвижения по лестнице чинов. В основу продвижения был положен принцип выслуги лет, обеспечивавший почти автоматический медленный переход с одной ступени на другую. При этом роль чиновников в государстве все более увеличивалась. Николай I говорил, что на самом деле «моей империей управляют двадцать пять тысяч столоначальников». Интересным является и тот факт, что общее количество чиновников в середине царствования Николая I не было известно ни ему, ни его канцелярии, и его не смогли установить даже кропотливые позднейшие исследователи7.
В полиции в 60-80-х гг. XIX в. также были проведены существенные реформы. На полицейскую службу стали приниматься, как правило, русские подданные православного вероисповедания, достигшие 25-летнего возраста, обладающие здоровым телосложением и хорошим здоровьем, имеющие достаточное образование.
Изложенное свидетельствует, что в стране того периода назрела необходимость принятия мер по рационализации функционирования государственной службы. В этой деятельности существенную роль сыграл М.М. Сперанский, занимавший ключевые позиции в государственной власти. Он предложил полную реформу всей структуры государственной власти на базе передовых идей XVIII в. В качестве ключевых аспектов реформы государственного управления можно выделить перестройку центрального управления - образование министерств и Государственного совета и
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
История права и государства
введение в систему чинопроизводства критерия образования. При осуществлении этой реформы возникло большое количество различных сложностей и трудностей. Хотя реформы Сперанского не изменили существа службы, они придали ей определенную функциональную эффективность, т.е. достигли того, чего веком ранее безуспешно добивался драконовскими мерами царь Петр. Колеса управленческой машины стали вращаться более слаженно, а сама она хотя бы внешне стала напоминать западноевропейскую бюрократию.
Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена либеральных реформ Александра II. Чиновничество начало меняться. «На смену “административному романтизму” Сперанского пришел охранительный административный реализм Николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено двумя упоминавшимися выше законами и утверждением “Устава о службе гражданской”, который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г.»8.
В 1895 г. Николаем II была создана специальная комиссия, которая по результатам своей деятельности предложила заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги. При этом комиссия использовала в качестве аргумента довод, звучавший в начале XX в., т.е. почти накануне первой революции, вопиющим диссонансом с настроениями большей части образованного общества: чин-де суть проявление царской милости по отношению к любому подданному независимо от его сословия. Общий дух выводов комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждения власти от общества. Однако даже для принятия таких полумер у правительства не хватило политической воли. Лишь после революции, в 1906 г., был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины сохранились9.
Существенную роль в совершенствовании системы государственной службы России в конце XIX - начале XX вв. сыграл С.Ю. Витте. В частности, им были осуществлены ряд мер по ограничению монархии и предотвращению войны с Японией, проведены финансово-экономические реформы, обновлен государственный аппарат управления. Вместе с тем по причине инерционности мышления со стороны многих государственных чиновников, а также конъюнктурно-политических интересов его начинания не смогли привести к модернизации государства и не допустить скатывания России к революционной катастрофе.
Изложенное свидетельствует, что государственная служба российской империи характеризовалась низкой эффективностью, неразвитостью чувства ответственности чиновников за выполняемую ими работу, а также неспособностью российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении в силу своей кастовой отчужденности от общества.
После октябрьской революции 1917 г. в России началось формирование новой централизованной системы государственной власти на базе аппарата партии большевиков, что привело к существенным изменениям в функционировании всей системы управления страной. Кадровый корпус государственных служащих формировался в основном из членов партии. Корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы, и старая, которая постепенно размывалась. Развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров, соответствующих коммунистической системе власти10.
Создание советской милиции началось 10 ноября 1917 г., когда было издано постановление НКВД РСФСР «О рабочей милиции»11, предусматривавшие организацию ее на основе всеобщего вооружения народа. Это означало, что служба в милиции должна была осуществляться на общественных началах. 12 октября 1918 г. НКВД и НКЮ РСФСР утвердили совместную Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции. Этим документом было оформлено создание штатной регулярной милиции, действовавшей как государственный орган охраны общественного порядка.
3 апреля 1919 г. СНК РСФСР принял декрет «О советской Рабоче-крестьянской милиции».12 Все виды милиции, состоящие в ведении НКВД, принимались на государственное содержание, вводилось обязательное обучение личного состава военному делу и воинской дисциплине.
После окончания гражданской войны и образования СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. По сути, вся власть сосредоточивалась в руках вождя, а именно - главы правящей коммунистической партии. В Конституциях СССР 1936 г. и 1977 г. прямо была зафиксирована руководящая роль коммунистической партии в обществе. Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров.
В итоге был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Была ведена категория номенклатуры. Она представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами - от райкома до ЦК. Номенклатурный подход охватывал всю систему управления, хотя и не имел правового оформления. Руководящие посты могли занимать только члены партии, которые рекомендовались соответствующими партийными комитетами.
В Советской стране все контролировалось государством, численность бюрократии была огромной и постоянно росла. Общая численность рабочих и служащих в народном хозяйстве достигла к началу 1954 г. 44,8 млн. человек, из них административно-управленческий персонал составлял 6 млн. 516 тыс. человек, т.е. в среднем каждый седьмой являлся работником управленческого аппарата. В 80-е гг. управленческий слой, по некоторым оценкам, составлял вместе с семьями 18 млн. человек13.
Интересным фактом является то, что из высшей номенклатуры были исключены профессиональные юристы и экономисты. Преобладали специалисты с техническим и военным образованием. Это, по всей видимости, объяснимо желанием не допустить противодействия механизму организации власти со стороны специалистов, имеющих более глубокие знания в области социальных процессов. Постепенно государственный аппарат обрастал привилегиями, распределяемыми в строгом соответствии с должностной иерархией. При этом больше привилегий имели номенклатурные работники.
Современный российский государственный аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшественников в генезисе российской государственности. Тем не менее нам представляется, что в развитии нашей государственной службы существуют сейчас две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направлении ее демократической модернизации с учетом мирового опыта, с другой - стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации с ее особым миром и системой ценностей.
За все время существования в России института государственной службы практически отсутствовало законодательство, специально посвященное государственной службе. И лишь в постперестроечный период были приняты законы, посвященные этому виду деятельности. При этом широкое распространение получило следующее ее понимание: государственная служба является одной из форм трудовой деятельности людей, специфика которой состоит не в создании непосредственным физическим трудом материальных ценностей или в оказании тех или иных производственно-хозяйственных услуг, а в осуществлении административных, социально-культурных и воспитательных функций14.
Следует иметь в виду, что в России государство всегда доминировало над обществом. Государственная власть строилась с учетом ведомственных и классово-сословных интересов. Исторический опыт, а также современные проблемы организации государственной службы со всей очевидностью свидетельствуют о необходимости создания подлинно гражданской службы, которая несла бы ответственность не перед партией, а перед обществом. Одновременно с этим следует отметить, что, начиная с 90-х гг. прошлого века, в Российской Федерации стала формироваться система нормативно-правовых актов, определяющих как систему органов внутренних дел, так и правовые основы их функционирования, а также порядок прохождения службы.
1 См.: Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. М., 1999. С. 45.
2 См. там же. С. 46-47.
3 См.: Новый завет: К римлянам. Киев, 1991. С. 200.
4 Государственная служба (комплексный подход). С. 50.
5 Лотман Ю.М. Люди и чины // Беседы о русской культуре. СПб., 1994. С. 22.
6 См. там же. С. 33.
7 См., напр.: Ключевский В.О. Соч. Т. 5. М., 1978. С. 271; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной
России в XIX веке. М., 1978; Его же. Российское самодержавие в конце XIX в. М., 1970.
8 Полухин А.В. Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина в процессе осуществления
государственной службы: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 18.
9 См.: Государственная служба (комплексный подход). С. 74.
10 См. там же. С. 87.
11 СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 5.
12 Там же.1919. № 13. Ст. 133.
13 См.: Государственная служба (комплексный подход). С. 94.
14 См.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., 1999. С. 104.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
