Государственная служба как административноправовой механизм государственного управления Текст научной статьи по специальности «Право»

С. Г. Киселев

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В статье проанализированы некоторые актуальные вопросы современной общественной жизни - реформирование государственной службы, совершенствование ее системы и механизмов функционирования. Опираясь на исторический опыт становления государственной службы, автор рассматривает современные проблемы отечественной государственной службы как административно-правового механизма государственного управления.

Ключевые слова: государственная служба; государственное управление; административно-правовой механизм; реформирование; современные проблемы; исторический опыт.

1 Формирование Базового перечня ЕТТ осуществляется в соответствии с Соглашением о едином таможенно-тарифном регулировании от 25.01.2008 на основе действующей ТН ВЭД России и совпадающих ставок ввозных таможенных пошлин действующих таможенных тарифов государств «тройки». По итогам переговорного процесса экспертами Сторон (по состоянию на 11.12.2008) согласован проект Базового перечня ЕТТ, включающий более 4 тыс. ставок ввозных таможенных пошлин действующих национальных таможенных тарифов, что составляет порядка 38% от ТН ВЭД России.

44 -

ВЕСТНИК российской ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 2 • 2009

С. Г. Киселев

Государственная служба представляет собой профессиональную деятельность определенных граждан, служащих своему народу. Она осуществляется людьми, призванными обществом для выполнения его полномочий по реализации интересов всех граждан страны и работающими в органах государственной власти. В свою очередь, государство является основной формой консолидации экономических, социальных, нравственных и профессиональных ценностей граждан и реализации их интересов.

Государство как часть общества являет собой особую организацию публичной политической власти, которая располагает аппаратом управления и принуждения и, представляя общество, руководит им. Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в нашей стране выступает ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно (через референдумы и свободные выборы), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Государство от имени народа руководит обществом, осуществляет политическую власть в масштабах всей страны. Будучи политически организованной силой, оно проводит в жизнь властные предписания, оказывает управляющее воздействие на общественно значимые дела и преобразования.

Административно-правовым механизмом госуправления является государственная служба, призванная обеспечить функционирование органов государственного управления, жизнедеятельность человека и общества. С этой целью используется государственный аппарат, который не считается с общественным мнением и как бы отделен от него, хотя и является его частью. Именно здесь, в органах государственной власти, выполняют свои функциональные задачи в интересах российского народа граждане, называемые государственными служащими. Для содержания этого аппарата государство использует налоги, собираемые с населения.

Граждане РФ, составляющие народ, которому принадлежит власть в стране, не только доверяют, поручают, дают полномочия определенной части населения на участие в государственных делах, в управлении обществом, в государственной службе, на деятельность в госорганах по реализации интересов и ценностей всех граждан. Они вправе требовать отчета за выполнение этих полномочий. Кроме того, согласно ст. 32 Конституции РФ граждане нашей страны «имеют равный доступ к государственной службе», они «имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей».

В свое время российский император Николай I сказал: «Не я правлю Россией, а тридцать пять тысяч чиновников». Чиновники правили профессионально, хоть и было немало важных государственных задач, серьезных трудностей, проблем с бюрократией, казнокрадством и взяточничеством.

В современной России чиновников меньше не стало, а государственных забот и проблем прибавилось. За прошедшее с середины XIX в. время число чиновников увеличилось в десятки раз. Ныне их численность составляет 1,5 млн. человек. Добавим к этому значительное количество правоохранительных служащих и военнослужащих, которые согласно Федеральному закону от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» переведены на госслужбу.

Понятие «чиновник» известно с давних пор. Например, Конфуций, один из первых философов на Земле, еще в VI в. до н. э. так характеризовал систему управления государством и место в ней чиновника: «Император - всадник, чиновники и законы -узда и вожжи, народ - лошадь. Чтобы хорошо управлять лошадьми, нужно правиль-

вестник российской ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • №№ 2 • 2009

но их взнуздывать, нужно ровно держать вожжи и стимул, следует соразмерять силы лошадей и наблюдать за согласным бегом последних; при этих условиях правителю можно не издавать ни одного звука; вовсе не хлопать вожжами и подстрекать стимулом - лошади сами собой побегут».

На Руси в княжеские времена начиная с IX в. появились чины. Старорусское слово «чин» означало порядок, обряд. Другими словами, чин - это человек, которому предписывалось следить за порядком, исполнением законов. Не зря в старинной русской пословице говорилось: «От порядка малые дела растут, а от беспорядка даже большие расстраиваются». Порядку, упорядочиванию жизни придавалось большое значение. Не случайно также появление таких образных выражений, как «чин чином», «чин чинарем», «чин по чину» (т. е. так, как следует), «молвя правду, правду и чини», «по чину» (сообразно занимаемому положению), «чинный» (соблюдающий порядок), «благочиние» (обеспечение спокойствия и безопасности в государстве), «чин чина почитай» (о соблюдении должностного почтения к вышестоящему), «чинить» (совершать, делать, устраивать, исправлять, делать вновь годным для употребления, действия). Некоторые из них дошли до наших дней, сохранив смысловую нагрузку [1].

В XV-XVI вв., в процессе становления Московского государства Иваном Грозным, его отцом и делом - Василием III и Иваном III, образуется Государев двор -прообраз современного госаппарата, совокупность высших госслужащих. Институт Государева двора функционировал вплоть до преобразований Петра I и представлял собой своеобразную систему чинов. Вот некоторые из старинных служилых чинов, идущих со времен княжеской Руси и просуществовавших до начала XVIII в., до их отмены Петром I:

- боярин - служебный чин, который в Ш-ХШ вв. давался старшему дружиннику, советнику князя. В XIV-XVII вв. был высшим чином. Бояре руководили исполнением самых важных дел, возглавляли приказы (первые министерства, говоря современным языком), образованные в XV-XVI в., заседали в Боярской думе;

- воевода - в X в. им был военачальник, начальник княжеской дружины. С XVI в. воеводы возглавляли городское управление, осуществляли военную и гражданскую власть, контроль за сбором таможенных пошлин, с 1708 г. были во главе провинций. В отличие от большинства других служебных чинов, которые постигла судьба упразднения Петром Великим в начале XVIII в., данный чин был отменен лишь в 1775 г.;

- конюший - придворный чин, с XVI в. возглавлял Конюший приказ, руководил Боярской думой, в отдельных случаях возглавлял правительство (например, Б. Годунов);

- дьяк (служитель) - начиная с IX в. дьяки вели княжеское делопроизводство (писари), были хранителями казны. Со временем значимость данного служебного чина возрастала: с XVI в. назначались помощниками бояр - начальников приказов, были помощниками наместников и сами руководили приказами (в XVI - начале XVIII в. дьяки руководили Посольским приказом, в ведении которого были таможенные дела); ведали государственными финансами; с XV в. входили в Боярскую думу с правом голоса (где во время заседаний стояли, а не сидели, в отличие от бояр, окольничих или думных дворян);

- окольничий (впервые упоминается в XIII в.) - второй по значимости чин после боярина. Вначале занимался устройством путешествия князя, его переговоров с иностранными послами. Затем окольничие входили в состав Боярской думы;

- думный дворянин - третий по значимости думный чин после бояр и окольничих (XVI-XVIII вв.). Думные дворяне участвовали в заседаниях Боярской думы;

- печатник - чин, отвечавший за печатные и летописные дела (был обязан хорошо владеть как пером, так и мечом, участвовать в войнах). В XVI - начале XVIII в. печатники (наряду с дьяками) руководили Посольским и Печатным приказами. В ведении Посольского приказа были таможенные дела;

- стряпчий (от старорусского слова «стряпать», т. е. работать, делать) - старинный дворцовый чин. Сохранился до начала XX в., им был поверенный в делах (адвокат) или чиновник ведомства прокурора, который наблюдал за правильным ведением дела;

- волостель - чин, управлявший от имени князя волостью (XI-XVI вв.);

- мытник - чин (К^ГУ вв.), служилый человек, доверенное лицо князя, занимавшийся сбором (или контролирующий сбор) таможенных пошлин;

- таможник - чин (с XV в.), отвечавший за сбор таможенных пошлин;

- таможенный голова - чин (с XVI в.), старший таможник, отвечавший за сбор таможенных пошлин и руководивший таможней (таможенной заставой, таможенной избой), утверждался царским указом.

Термин «таможенник» происходит от слова «тамга». В результате завоевания русских земель (кроме северо-западных) татаро-монголами в качестве пошлины утвердилась тамга. Это слово означало у тюркских народов знак, печать, клеймо, которое проставлялось на имуществе, принадлежавшем роду. Ханская дань, которой обложили славян, стала также называться тамгой. От слова «тамга» был образован глагол «тамжить», т. е. облагать товар пошлиной, а место, где товар «тамжили», получило название «таможня». Служилый человек, в прошлом «мытник», стал называться «та-можником». В обиход вошли термины: «таможенный голова», «таможенная грамота» (разрешение лицу, общине или монастырю организовать в своих владениях торговлю и брать с провозимого товара пошлину). Впоследствии «таможников» стали называть привычным ныне словом «таможенник».

Слово «чиновник», обозначающее человека, состоящего на службе государству, государственного служащего, имеющего чин, служебное звание, появилось в России в петровские времена.

С введением Петром I Табели о рангах прежние чины были упразднены и для чиновников введены классные чины по трем видам государственной службы - статской, военной и придворной. Наряду с действительными тайными советниками, статскими советниками, надворными советниками, коллежскими асессорами, коллежскими, губернскими и провинциальными секретарями и регистраторами были введены классные чины для таможенных служащих: цольнеры, обер-цольнеры (вместо таможенных голов), обер-экономии-комиссары в губерниях, таможенные бургомистры от магистрата в губерниях и крупных городах, обер-директоры над пошлинами и акцизами в резиденции, инспекторы таможен губерний, директоры над пошлинами в портах, таможенные пограничные надзиратели (с 1782 г.) и др.

Руководителями российской таможни были обладатели довольно высоких классных чинов, например В. Доброславский - коллежский советник (6-й классный чин), начальник таможенного отделения Департамента внешней торговли Министерства финансов (с 25 июня 1811 г.), князь Д. Оболенский - тайный советник (3-й классный чин), первый директор Департамента таможенных сборов, созданного 25 октября 1864 г., Ф. Тернер - действительный статский советник (4-й классный чин), директор

вестник российской ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 2 • 2009

Департамента таможенных сборов с 1870 г., Н. Качалов - тайный советник (3-й классный чин), директор Департамента таможенных сборов (1870-1882 гг.) и др.

Система госслужбы, регламентируемая Табелью о рангах, просуществовала до 1917 г. Однако исторический и административный опыт построения отечественной госслужбы того времени применяется в современной России. Сегодня, как в прежние времена, госслужащему присваивается классный чин (прежде Табель о рангах предусматривала 14 классных чинов, теперь же госслужащим присваивается 15 классных чинов). Вновь установлено три вида государственной службы, также введены конкурсы, аттестации, испытательный срок и др.

Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» система государственной службы включает различные виды и уровни. К видам госслужбы отнесены: 1) государственная гражданская служба; 2) военная служба; 3) правоохранительная служба. При этом если государственная гражданская служба подразделяется на два уровня - федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ, то военная и правоохранительная службы являются видами лишь федеральной государственной службы. Иными словами, субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) вправе создавать лишь государственную гражданскую службу.

Государственная гражданская служба - вид государственной службы, профессиональная служебная деятельность граждан на должностях гражданской госслужбы, обеспечивающих исполнение полномочий федеральных госорганов, госорганов субъектов РФ, а также лиц, замещающих госдолжности РФ и субъектов РФ.

Государственная гражданская служба субъекта РФ есть профессиональная служебная деятельность граждан на должностях гражданской госслужбы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий госорганов субъекта РФ и лиц, замещающих госдолжности субъекта РФ. Правовое регулирование гражданской госслужбы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, а ее организация и функционирование - в ведении субъектов РФ.

Военная служба представляет собой вид федеральной госслужбы, профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Закон о системе государственной службы предусматривает службу в Вооруженных Силах РФ иностранных граждан, их поступление на военную службу и ее прохождение по контракту. В отличие от военнослужащих гражданские государственные служащие - только граждане РФ, они не вправе иметь двойное гражданство.

Правоохранительная служба представляет собой вид федеральной госслужбы, профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в госорганах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина.

Виды государственной службы предполагают:

- соотносительность основных условий прохождения службы и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий. Прохождение госслужбы любого вида предусматривает: назначение на должность госслужбы; исполнение служебных обязанностей; конкурсное замещение вакантной должности или включение

в кадровый резерв; служебный и профессиональный рост; оценку соответствия госслужащего предъявляемым квалификационным требованиям (аттестация, квалификационный экзамен); освобождение от должности госслужбы, увольнение с госслужбы. С госслужащими всех видов госслужбы заключается служебный контракт (а не трудовой договор);

- установление ограничений и обязательств при прохождении госслужбы РФ различных видов. Так, госслужащий любого вида госслужбы не может ее продолжать в случаях: наличия непогашенной судимости, гражданства другого государства (если иное не предусмотрено международным договором РФ); назначения или избрания на государственную должность и др. Обязательства госслужащего о соблюдении ограничений включаются в должностной регламент и служебный контракт госслужащего;

- учет стажа госслужбы РФ иных видов при исчислении стажа;

- наличие основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших госслужбу РФ.

Нормативное правовое регулирование государственной службы РФ осуществляется:

1) Конституцией РФ, которая закрепляет исходные для госслужбы основы: верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ; приоритет прав и свобод человека и гражданина; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; равный доступ граждан к государственной службе;

2) Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», который в соответствии с Конституцией РФ определяет правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, уровни и виды госслужбы, основные принципы ее построения и функционирования, в том числе взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

3) Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ;

4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы. В настоящее время проводится работа по созданию таких законов;

5) указами Президента РФ;

6) постановлениями Правительства РФ;

7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;

9) нормативными правовыми актами государственных органов (должностные регламенты и др.).

Новое законодательство о государственной гражданской службе (с 1 февраля 2005 г. - дня вступления в действие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») устанавливает приоритет законодатель-

ства о государственной службе, относящейся по правовой природе к публичному (административному) праву, над законодательством о труде, регулирующим частное право. Трудовой кодекс РФ и другие акты законодательства о труде применяются к государственно-служебным отношениям лишь в случаях, не урегулированных законодательством о госслужбе. В настоящее время продолжается работа по реформированию госслужбы, в том числе по созданию нормативной правовой основы, регулирующей вопросы государственной службы РФ.

Качество государственного управления напрямую зависит от качества государственных служащих, их профессионализма и добросовестного отношения к исполнению обязанностей по обеспечению жизнедеятельности российского общества. Поэтому к деятельности госслужащих, их профессиональным и личным качествам общество предъявляет высокие требования как с профессиональной, так и с нравственной точки зрения. Это неудивительно, ведь государственные служащие - люди публичные, они всегда на виду. От их компетентности, честности и законопослушания зависит благосостояние всех и каждого в государстве.

Однако в этом социально значимом деле по-прежнему остаются нерешенными серьезные проблемы. Еще нередки бездушное отношение к потребностям граждан, коррумпированность, мздоимство, пристрастный подход при оказании государственных и муниципальных услуг... «Колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом. Российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны» [2].

Мониторинг мнений, проведенный автором статьи на факультете госслужбы в Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, дал в общем-то ожидаемые результаты. Несмотря на то, что служить госслужащие должны (и обязаны!) российскому народу и России (которая, кстати, и является по закону нанимателем чиновника на службу, а не госорганы управления - представители нанимателя, осуществляющие полномочия нанимателя от имени России [3]), - не все госчиновники именно так воспринимают свою деятельность.

На вопрос «Кому, по Вашему мнению, служит государственный служащий РФ?» ответы распределились следующим образом:

1) руководителям (государства, министерства, департамента, отдела) - 34%;

2) государству - 30%;

3) народу - 22%;

4) себе - 10%;

5) олигархам - 4%.

В ответах на вопрос «Каковы основные мотивы Вашего нахождения на госслужбе?» определился ранжированный ряд приоритетов деятельности:

1) социальный статус, перспективы профессионального карьерного роста - 43%;

2) желание больше зарабатывать - 27%;

3) служение Отечеству- 24%;

4) возможность получить коммуникации и перейти в бизнес - 6%.

Как видно, мотивы преимущественно прагматические и индивидуалистические. По-прежнему высока доля чиновников, стремящихся совместить службу с работой, т. е., с одной стороны, профессионально самореализоваться на службе, достичь высокого статуса, с другой - одновременно выполнить работу ради заработка. Не случайным поэтому является выведение госслужащих из сферы действий трудовых

С. Г. Киселев

отношений в сферу административных, служебно-государственных отношений, из сферы действия Трудового кодекса РФ в сферу законодательства о госслужбе, что нашло закрепление в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Организация и эффективность работы органов госвласти российское общество не удовлетворяют, что является одной из причин продолжающегося реформирования системы госуправления и системы госслужбы. Необходимо эффективное государство, стоящее на страже интересов граждан, в котором «законопослушный гражданин вправе требовать для себя надежных правовых гарантий и государственной защиты», «нужны такие правоохранительные органы, работой которых добропорядочный гражданин будет гордиться, а не переходить на другую сторону улицы при виде человека в погонах» [4]. Не зря, видимо, гласит старинная русская пословица: «Порой не так страшен закон, как его слуги».

Реформирование деятельности чиновников, госслужбы не закончилось. Не может же оно закончиться таким состоянием, когда, как отметил в своем Послании Федеральному Собранию В. Путин, будучи президентом, «наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению» [4].

Определенные надежды общество возлагает на вступивший в действие 1 февраля 2005 г. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Этот закон, созданный с учетом отечественных традиций госслужбы и зарубежного опыта, призван упорядочить деятельность российского чиновничества в непростых условиях становления новой российской государственности. В него включен комплекс обязанностей, обязательств госслужащих, ограничений и запретов в их деятельности на госслужбе, изложены строгие нормы, направленные на искоренение нарушений и пороков. Отдельная глава посвящена такому явлению, как конфликт интересов, связанному с неправомерным, незаконным приобретением чиновниками доходов, разработан механизм предотвращения конфликтов интересов и деятельности специальных комиссий по рассмотрению в органах власти конфликтов интересов. Закон является базовым, на его основе создается нормативный правовой фундамент функционирования отечественной государственной службы.

Российское общество начала XXI столетия пребывает в состоянии системных, стратегических реформ, не просто охватывающих практически все сферы жизнедеятельности огромной страны, но и имеющих фундаментальный характер с точки зрения перспектив и направлений социально-экономического развития. Ситуация требует основательного совершенствования системы госуправления и повышения эффективности и ответственности деятельности госслужащих. В этом видится залог как удачного и поступательно верного развития российского общества, так и качества преодоления многих трудностей.

В свое время Бисмарк сформулировал замечательную мысль: «С плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы».

Впрочем, лучше отечественных мыслителей наше чиновничество, нашу госслужбу никто не знает. Заслуживают внимания анализ и оценка чиновничества России,

проведенные И. А. Ильиным (1883-1954). В статье «Основная задача грядущей России» он писал: «Всякое государство организуется и строится своим ведущим слоем, живым отбором своих правящих сил... , судьбы государства определяются качеством ведущего слоя: успехи государства суть его успехи; политические неудачи и беды государства свидетельствуют о его неудовлетворительности или прямо о его несостоятельности... Принадлежность к ведущему слою - начиная от министра и кончая мировым судьей, начиная от епископа и кончая офицером, начиная от профессора и кончая народным учителем, - есть не привилегия, а несение трудной и ответственной обязанности» [5, с. 249-255].

И. А. Ильин отмечал, что законы и правительственные распоряжения «должны соблюдаться и исполняться самими чиновниками, ибо чиновник есть первый, кого закон связывает. Закон связывает всех: и Государя, и министра, и полицейского, и судью, и рядового гражданина. И вот в этой сфере не должно быть места никакой корысти, никакой кривизне, или, как выражала это русская летопись, - никакому «воровству» и «малодушию»: ни взятке, ни косвенной личной выгоде, ни классовому интересу, ни родству, ни льстивому прислуживанию, ни потачке, ни укрывательству, - словом, ничему тому, от чего стонала дореформенная Россия.» [5, с. 257-258].

Государству и российскому обществу в целом остро требуются высококвалифицированные, мыслящие по-государственному, нравственно чистые кадры, способные в сложный пореформенный период повести за собой весь российский народ. Ведь «вести свой народ есть не привилегия, а обязанность лучших людей страны. Эта обязанность требует от человека не только особых природных качеств, подготовки и образования, но и особого рода жизни в смысле досуга, жилища, питания и одежды. Это люди иной душевной и нервной организации, люди духовной сосредоточенности, люди иных потребностей и вкусов, иного жизненного напряжения и ритма», - подчеркивал И. А. Ильин, наш замечательный соотечественник [5, с. 255-256].

Использованные источники

1. Киселев С. Г. Государственная гражданская служба. М.: ТК Велби: Проспект, 2007.

2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 18.04.2002.

3. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Ст. 1.

4. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25.04.2005.

5. Ильин И. А. О грядущей России: избр. ст. / под ред. Н.П. Полторацкого. М.: Воениздат, 1993.