CC BY
102Актуальные страницы политической истории
С.Г. КИСЕЛЕВ доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Государственного университета управления*
Политико-правовые аспекты
становления и развития государственной службы в Российском государстве (ХУ1-ХУШ вв.)
Российская государственная служба прошла сложный и длительный путь становления и развития, в том числе процесс формирования правовых основ создания института государственной службы в России1. Первыми законодательными актами в Российском государстве, регулирующими вопросы госслужбы, являются Уложение о службе 1556 г. и Табель о рангах 1722 г.
На этапе завершения процесса формирования Русского государства, в период правления русского царя Ивана IV Грозного, в 1556 г., было принято Уложение о службе - законодательный акт, утвердивший сложившийся к середине XVI в. порядок службы и закрепивший внесенные в него существенные изменения, связанные с комплексом государственных реформ, завершивших историческое оформление Российского государства и закрепление им значимого геополитического положения.
* Киселев Сергей Георгиевич, e-mail: ksg56@mail.ru.
1 См.: Киселев С.Г. Государственная служба как административно-правовой механизм государственного управления // Вестник Российской таможенной академии, 2009, № 2, с. 44-52; Киселев С.Г. Историко-правовые основы Российского государства на этапе завершения его формирования в XVI веке/Вестник Российской таможенной академии, 2014, № 4(29), с.65-69.
Поначалу, в 1Х-Х вв., вопросы службы были тесно связаны с великокняжеской военной организацией, поскольку великий князь в деле госуправления опирался на дружину. Дружинная администрация не только обеспечивала вооруженную защиту или военные походы, но и вопросы управления в мирное время. Дружинникам князь доверял самые ответственные административные, судебные и хозяйственные функции, они занимали ключевые должности воевод, посадников, волостелей, тысяцких и др., получали чины.
Князь опирался на дружину как на правительство, которого тогда еще не было, и которое в нашем современном понимании было сформировано уже при Иване Грозном (функции министерств выполняли приказы). На смену дружинной организации управления пришла другая система, в основе которой было дворянство. Возникает Княжий двор, представляющий аппарат управления, в который входили дворяне (люди князя, дворовые люди), выполняющие административные, судебные, военные, хозяйственные и иные функции. Дворяне - высшее правящее сословие в России, возникшее в XII в. на почве государевой службы. Первоначально это были люди, жившие при княжеском дворе, вольные слуги и холопы и выполняющие определенные поручения князя - административные, военные, хозяйственные. Их называли дворовыми людьми или дворянами. С расширением княжеских дворов и тесноты им предоставлялись поместья на время службы (поместная система). Оплата службы осуществлялась посредством кормления и предоставления земли в вотчину (наследственные владения). Отсюда возникновение разделения на потомственное и личное дворянство. Личному дворянину поместья предоставлялись на время службы, затем отбирались; потомственному (столбовому) дворянину - с правом передачи в наследство.
Служилым людям присваивались чины. Старорусское слово «чин» означало порядок, обряд. Выходит, что чин -это человек, которому было вменено в обязанность следить за порядком, исполнением законов. Не зря в старинной русской пословице говорилось: «От порядка малые дела растут, а от беспорядка даже большие расстраиваются». Порядку, упорядочиванию жизни придавалось большое значение. Не случайно также появление таких образных выражений, как «чин чином», «чин чинарем», «чин по чину» (т.е. так, как следует), «молвя правду, правду и чини», «по чину»
(сообразно занимаемому положению), «чинный» (соблюдающий порядок), «благочиние» (обеспечение спокойствия и безопасности в государстве), «чин чина почитай» (о соблюдении должностного почтения к вышестоящему), «чинить» (совершать, делать, устраивать, исправлять, делать вновь годным для употребления, действия). Некоторые из них дошли до наших дней, сохранив смысловую нагрузку.
В ХУ-ХУ1 вв. в процессе становления Русского государства образуется Государев двор - прообраз единого госаппарата, совокупность высших госслужащих. Эту сложившуюся к середине XVI в. систему российской госслужбы закрепило Уложение о службе 1556 г., принятое по представлению Ивана Грозного Боярской думой, бывшей тогда высшим законодательным органом власти. Институт Государева двора представлял собой своеобразную систему чинов. Вот некоторые из старинных служилых чинов, идущих со времен княжеской Руси и просуществовавших до начала XVIII в., до их отмены Петром I. Боярин - служебный чин, который в IX-XIII вв. давался старшему дружиннику, советнику князя. В XIV-XVII вв. был высшим чином. Бояре возглавляли приказы, образованные в XV в., заседали в Боярской думе. Воевода -в X в. им был военачальник, начальник княжеской дружины. С XVI в. воеводы возглавляли городское управление, уезды, осуществляли военную и гражданскую власть, контроль за сбором податей и таможенных пошлин, с 1708 г. - были во главе провинций. Конюший - придворный чин, с XV в. возглавлял Конюший приказ, руководил Боярской думой, в отдельных случаях возглавлял правительство (например, Б. Годунов). Дьяк (служитель) - начиная с IX в. дьяки вели княжеское делопроизводство (писари), были хранителями казны. Со временем значимость данного служебного чина возрастала: с XV в. назначались помощниками бояр - начальников приказов; с XVI в. были помощниками наместников городов и руководили приказами (в XVI-нач. XVIII вв. дьяки руководили Посольским приказом); ведали государственными финансами; с XV в. входили в Боярскую думу с правом голоса. За службу награждались деньгами и поместьями, что было редкостью, так как основная масса чинов «кормилась». Окольничий (впервые упоминается в XIII в.) - второй по значимости чин после боярина. Вначале занимался устройством путешествия князя, его переговоров с иностранными послами. Затем окольничие входили в состав Боярской
думы. Думный дворянин - третий по значимости думный чин после бояр и окольничих (XVI-XVШ вв.). Думные дворяне участвовали в заседаниях Боярской думы. Волостель - чин, управлявший от имени князя волостью (\I-XVII вв.).
Служилые люди (чины), представлявшие Государев двор, возглавляли центральные и местные органы власти, занимали командные военные должности. Например, начальниками приказов (министрами, говоря современным языком) были бояре или дьяки, иногда окольничие или печатники.
Уложение о службе 1556 г. не только закрепило сложившиеся систему и порядок государевой службы. В Уложении впервые была предпринята попытка отмены кормлений как формы оплаты труда чинов. Дело в том, что на Руси с давних времен чины княжеской, а затем государевой службы оплату труда в виде денег получали очень редко. Обычно их ставили на «корм», выдавая княжескую грамоту, и местное население обеспечивало их всем необходимым, что нередко приводило к поборам. Примерно с XII в. отдельным чинам (дружинникам) давались волости в управление и «кормление». Другой формой оплаты труда было пожалование земель в вотчину. Однако эти земли забирались обратно после оставления службы. Редко когда вотчины оставлялись в наследство.
Уложение о службе способствовало созданию военно-служилого сословия, формированию вместо военных дружин единой армии, центральной фигурой которой был дворянин, «служилый человек». За службу служилым людям предоставлялись поместья за счет излишков земли у «вельмож, оскудевших службой», «кто землю держит, а службы с нее не платит». Каждый вотчинник был обязан с определенного количества земли (150 десятин) выставлять установленное количество воинов на конях и в полном вооружении. В дальнейшем с целью сбора средств на жалованье ратным людям и денежных военных налогов были созданы специальные государственные учреждения -особые приказы: Приказ сбора пятинных и запросных денег, Приказ сбора ратных людей, Приказ денежного дела.
Согласно Уложению, госслужба молодых дворян («новиков») начиналась с 15 лет и оплачивалась поместными и денежными окладами. Денежное жалованье, как правило, тратилось ими на приобретение оружия, коней и военного снаряжения. Поместные оклады составляли в среднем от
100 четвертей земли (150 десятин в трех полях) до 400 четвертей (600 десятин), а денежные - от 4 до 8 рублей. В каждом уезде (в то время административно-территориально страна делилась на уезды и волости) действовал свой порядок оплаты службы.
Уложение о службе значительно способствовало замене «корма» государевых служащих (чинов) денежными и поместными окладами. Однако порядок «кормления» частично бытовал до принятия петровской Табели о рангах.
Институт Государева двора и поместно-дворянской службы функционировал вплоть до преобразований Петра I. Слово «чиновник», обозначающее человека, состоящего на службе государству, государственного служащего, имеющего чин, служебное звание, появилось в России также в петровские времена. Прежние чины просуществовали до 1722 г. и были заменены классными чинами Табели о рангах -петровского закона о госслужбе.
Реформаторская деятельность Петра I, его система административных реформ сыграла большую роль в развитии государственной службы России. Именно при Петре I госслужба оформилась как правовой и социальный институт, действующий на постоянной основе. С целью законодательного регулирования госслужбы было проведено ряд мероприятий: принятие в 1720 г. Генерального регламента, представлявшего собой Устав деятельности коллегий (при Петре коллегии заменили приказы), канцелярий и контор. В Регламенте были детально расписаны: состав, компетенция, функции и порядок деятельности учреждений, организация и ведение делопроизводства, обязанности должностных лиц. Каждая коллегия, исходя из общих принципов и требований, разрабатывала для себя документы в рамках своей компетенции; разделение государственной службы на три типа (статская, военная и придворная) за счет выделения гражданской и военной служб в специальные отрасли госуправления, их обособление от придворной деятельности; создание института государственной должности. По каждому виду госслужбы были определены должности и классные чины. Чины присваивались только за должности; осуществление перехода к постоянным должностям, их окончательное утверждение в госаппарате. Служебные поручения стали постоянными, найдя свое воплощение в институте государственной должности; утверждение типа госслужбы как повин-
ности. Дворяне не только получали право, но были обязаны поступить на службу и нести ее пожизненно.
Петром I принимались строгие меры, принуждающие дворян нести государственную службу в качестве пожизненной повинности. За нарушением требований обязательной службы следовали царские указы о наказании, как, например, указ «О лишении царедворцев и офицеров их поместий за неявку на царские смотры и на службу». Виновные, «отбывая от службы, огурством своим», жестоко наказывались: «...За эту вину поместья их и вотчины отписать на него, в. г., из поместного приказу, и для того из тех их
поместий и вотчин жен и детей их выслать и людям и
1
крестьянам слушать их не велеть» , - отмечалось в указе. А в инструкции герольдмейстеру, которому было поручено кадровое обеспечение госслужбы, от 5 февраля 1722 г. Петр I поручил Сенату обеспечить полный учет «служителей государству», создать их общие списки и списки по чинам как в отношении находящихся на службе, так и временно свободных от нее, собрать данные о дворянских детях и их образовании. Указывалось, чтобы они по городам от службы «не укрывались» и «по домам не прятались». Подлежащие службе строго предупреждались, что уклонение от нее будет наказано исключением со службы, переводом из высших чинов в низшие, «шельмованием в публичном месте», «лишением общества добрых людей».
Обязательная госслужба была отменена лишь манифестом Петра III (1762 г.) и «Грамотой на право вольности и преимущества благородного российского дворянства» Екатерины II (1785 г.). Однако освобождение от обязательности несения госслужбы сопровождалось определенными ограничениями. Например, не поступившие на госслужбу были обязаны перед своей подписью на любом документе писать слово «недоросль», что своеобразно указывало на то, что данный гражданин «не дорос» до госслужбы.
Серию административных преобразований и оформление института государственной службы завершила Табель о рангах (полное название - «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однакож воинские
1 См.: Реформы Петра I. Сб. документов. М., 1937, с. 81.
выше прочих, хотя б и старые кто в том классе пожалован был»). Табель о рангах, принятая 24 января 1722 г., отменяла приоритет родовитости над заслугами в делах, т.е. принцип родовитости заменялся принципами выслуги и служебной пригодности. Устанавливалось три рода государственной службы: военная, статская и придворная. Этим документом (законом) были введены: единая система чинов, получение чина на основании должности, номенклатура должностей, их ранжирование в каждом виде службы, распределение должностей по четырнадцати классам, старшинство в рамках одного рода служащих, нормы
1
поведения в зависимости от чина .
Закон о госслужбе (Табель о рангах) не только определял порядок приема на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим, он впервые в истории России положил в ее основу принцип служебной пригодности, а продвижение гарантировали личные заслуги, знания, опыт, профессионализм, а не древность и знатность рода, как прежде. Чин государственной службы давал право на получение дворянства: 14-й-9-й классы - личного дворянства (давало право освобождения от телесных наказаний, подушного оклада, рекрутской повинности); 8-й класс (коллежский асессор) и выше - потомственного (сословного, столбового). На военной службе потомственное дворянство давали все 14 классов. По замыслу Петра это давало возможность попасть в высшее государственное сословие не «нахалам и тунеядцам», а отличившимся по службе. Неофициально высшие чиновники (обычно 1-5-го классов) назывались сановниками.
Важный результат административной реформы Петра I -создание в органах госвласти системы карьерной службы. Она характеризовалась формированием стабильного корпуса госслужащих на постоянной профессиональной основе. Посвятив свою жизнь служению Российскому государству, они «делали» карьеру и имели для этого определенные возможности, поскольку возник и существовал карьерный механизм продвижения. Данный механизм позволял, получив образование и должность, профессионально выполняя обязанности, подниматься по служебной лестнице должностей и чинов, достигать высокого и почетного положения в российском об-
1 См.: Киселев С.Г. Правовой статус государственного гражданского служащего // Вестник Российской таможенной академии, 2012, № 2, с. 61-65.
ществе. Вместе с тем, поступая на службу, гражданин связывал себя с государством определенными обязательствами, соглашался на соответствующие положению ограничения.
Система карьерной службы, в основу которой была положена Табель о рангах, довольно успешно просуществовала вплоть до 1917 г., по ходу функционирования подвергаясь корректировке и адаптации к меняющимся условиям. К примеру, в связи с необходимостью развития промышленности и горного дела в 1834 г. в Табель о рангах были включены горные классные чины - от 14-го чина (шихт-мейстер) до 5-го чина (обер-берггауптман). С возрастанием социальной потребности в развитии науки в систему классификации чинов по рангам были включены научные классные чины - доктор (8-й чин по Табели), магистр (9-й чин), кандидат (10-й чин), действительный студент (12-й чин).
Существенным элементом организации карьеры в системе госслужбы России являлся порядок производства в чины и назначения на должности. Уже в указах Петра были определены квалификационные требования, соответствуя которым чиновники могли рассчитывать на служебное продвижение. К ним относились: уровень образования; стаж работы на административных должностях; поступательное прохождение службы от низших ступеней (должностей, классных чинов) к более высоким; управленческие знания, умения и навыки; качество и эффективность исполнения обязанностей; заслуги перед государством, успешность выполнения правительственных заданий. Свое развитие порядок производства в чины и назначения на должности получил в Положении о порядке производства в чины по гражданской службе (1834 г.) и в Уставе о гражданской службе (1832 г.). В этих документах устанавливались два вида оснований для повышения: 1) за выслугу лет, «усердное и похвальное» отправление службы; 2) за особые отличия в делах для «пользы» государства, «особенные труды и достоинства». Производство в чины за выслугу лет производилось следующим образом (с учетов времени нахождения в чине): с 14-го по 9-й класс - через 3 года; с 8-го по 5-й класс - через 4-6 лет; с 4-го по 1-й класс (чины выше статского советника) какого-либо служебного срока не устанавливалось, а пожалование было прерогативой государя-императора. При присвоении чинов за особые отличия сроки службы в рамках соответст-
вующих классных чинов сокращались: с 14-го по 9-й класс -до двух лет, с 8-го по 5-й класс - на один год.
Данное Положение также позволяло канцелярским служащим посредством длительной службы (12 и более лет) и с помощью «отличий» приобрести право на получение 14-го классного чина (коллежского регистратора) путем сдачи экзамена. Отсюда же берут начало конкурсы на госслужбе. Кадровым подразделениям министерств и губернских правлений предоставлялось право выдвигать наиболее отличившихся на замещение вакантных должностей 14-го класса на конкурсной основе. Это открывало перед бывшими канцелярскими служащими возможность для карьеры уже в составе классного чиновничества, а также получение дворянства. Примерные сроки карьерного продвижения в соответствии с Положением о производстве в чины по гражданской службе составляли: первого разряда с 14-го по 5-й класс - 24-26 лет (а за отличия срок мог сократиться до 1517 лет); второго разряда с 14-го по 5-й класс - за 30-36 лет (за отличия - 22-25 лет); третьего разряда с 14-го по 5-й класс - за 37-42 года (за отличия - 26-30 лет).
В целях укрепления иерархии должностей и классных чинов было введено титулование (форма обращения), которое распределялось по чинам: ваше благородие - 14-9-й классы; ваше высокоблагородие - 8-6-й классы; ваше высокородие - 5-й класс; ваше превосходительство - 4-3-й классы; ваше высокопревосходительство - 1-2-й классы.
Отрицательным следствием реализации заложенного в Табели о рангах принципа выслуги - основного условия карьерного продвижения и достижения высокого положения в обществе - явилось возникновение и болезненное развитие психологии чинопочитания в среде российского чиновничества. Не случайно в русской литературе и поэзии нередко можно встретить скептическое отношение к чинам, чинопочитанию: «Он чином от ума избавлен», «У нас не ума ум почитай, а чином чин» (А.С. Пушкин), «Гений, прикованный к чиновничьему столу, должен умереть или сойти с ума» (М.Ю. Лермонтов). Впрочем, оба поэта состояли на государственной службе: первый - на придворной, второй - на военной.
С развитием государства совершенствовалась законодательная основа госслужбы. Помимо Табели о рангах в законодательную базу, регулирующую прохождение чиновниками госслужбы, входили: основные законы Российской Им-
перии; Генеральный регламент или Устав (1720 г.); Устав о службе гражданской (1832 г.); Положение о порядке производства в чины по гражданской службе (1834 г.); Общая роспись начальствующих и всех должностных лиц Российской Империи (совершенствовала Табель о рангах, составлена на основе именных указов Николая I от 31 мая и 20 ноября 1835 г. и вошла как приложение в Свод российских законов, изданный в 1857 г.); Положение об Инспекторском департаменте гражданского ведомства (1846 г.); Положение о порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью (1849 г.), Порядок увольнения от службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников (1850 г.); другие нормативные акты верховной власти России, Государственного Совета, Комитета министров, Сената.
Комплекс правовых и административных действий позволил превратить государственный аппарат в достаточно слаженный и успешно действовавший механизм государственного управления, приводивший в движение громадный и сложнейший организм Российской империи. В середине XIX в. российский император Николай I образно выразился на этот счет так: «Не я правлю Россией, а тридцать пять тысяч чиновников». Свое функционирование этот механизм прекратил в 1917 г. с изменением в стране системы государственного управления и принятием соответствующих решений главы Временного правительства А.Ф. Керенским, а затем декрета Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г.
Опыт становления и развития отечественной службы, особенно основанной на Табели о рангах, был использован в процессе формирования и развития института госслужбы современной России, в частности, в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, учитывающих складывавшиеся на протяжении нескольких столетий исторические, национальные и культурные особенности функционирования российской госслужбы.
Киселев С.Г. Политико-правовые аспекты становления и развития государственной службы в Российском государстве
(XVI-XVIII вв.). Статья посвящена особенностям эволюции государственной службы в России в XVI-XVIII вв.
Ключевые слова: государственная служба, чины, классные чины, порядок прохождения, порядок оплаты, карьера.
Kiselev S.G. Political and legal aspects of foundation the public service in the Russia state (XVI-XVIII centuries).The article is devoted to the peculiarities of the evolution of the civil service in Russia in XVI-XVIII centuries.
Key words: public service, ranks, grade ranks, service procedure, payment procedure, career.
