CC BY
353
А. П. СОЛДАТОВ,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, доктор юридических наук, профессор Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: alekpet1@yandex.ru
ORCID 0000-0001-6129-3634 С. Н. БРАТАНОВСКИЙ,
профессор
кафедры государственных и уголовно-правовых дисциплин, доктор юридических наук, профессор Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова Российская Федерация, 117957, г. Москва, пер. Стремянный, д. 36 E-mail: bratfoot@mail.ru
Научная специальность: 12.00.14 — административное право;
административный процесс.
УДК 331.556.4:342
Дата поступления: 27 февраля 2020 г.
Дата принятия статьи в печать: 25 сентября 2020 г.
A. P. SOLDATOV,
Doctor of Law, Professor,
Chief Research Officer of the Research Center
Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia
Russian Federation, 125171, Moscow,
Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
E-mail: alekpet1@yandex.ru
S. N. BRATANOVSKIJ,
Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of State and Criminal-Legal Disciplines Russian University of Economics named after G. V. Plekhanov Russian Federation, 117957, Moscow, Stremyanniy Lane, 36
E-mail: bratfoot@mail.ru
Scientific specialty: 12.00.14 — Administrative Law; Administrative Process.
Государственная служба: историко-правовое исследование
Public service: historical and legal research
Аннотация
Актуальность: сегодня, когда Россия стремится стать современным правовым государством, необходима новая модель государственной службы. Эту идею обосновывают многие ученые, депутаты, политики, этого требует само существование нашего государства в эпоху мировой глобализации.
Государственная служба в системе социальных отношений является необходимым условием для нормальной жизнедеятельности общества, а также выступает в качестве средства обеспечения иных видов социальной деятельности. Поэтому эффективная государственная служба является основой успешной реализации государственной власти. Ее задачи разноплановые, среди которых - правотворчество, реализация права, обеспечение правопорядка в обществе, регулирование общественных отношений посредством действия нормативно-правовых
Annotation
The relevance: today, when Russia is striving to become a modern legal state, a new model of public service is needed. This idea is justified by many scientists, deputies, politicians, and the very existence of our state in the era of global globalization requires it.Public service in the system of social relations is a necessary condition for the normal functioning of society, and also acts as a means of ensuring other types of social activities. Therefore, effective public service is the basis for the successful implementation of state power. Its tasks are diverse, including lawmaking, implementation of law, ensuring the rule of law in society, regulation of public relations through the operation of legal acts and the provision of public services, international cooperation, and much more.
In order to better understand the nature of the public service in Russia, to grasp the defining
130
актов и оказание государственных услуг, международное сотрудничество и многое другое.
Для того чтобы лучше разобраться в сущности организации государственной службы в России, уяснить определяющие черты ее системы управления в настоящее время, необходимо совершить краткий экскурс в историю ее становления и развития и рассмотреть эволюцию организационно-правовых форм руководства этим институтом государственного управления.
В научной статье анализируются правовые основы зарождения государственной службы. Исследуются правовые акты, определяющие структуру государственных должностей, регламентирующие деятельность государственных служащих на том или ином этапе развития государственной службы. В статье также отражены аспекты, связанные с материально-социальным обеспечением государственных служащих. Вышеизложенное и определяет актуальность темы нашего исследования.
Постановка проблемы: в настоящее время в науке административного права достаточно активно ведутся исследования проблем государственной службы. Изучение научных позиций ученых-административистов по проблемам исторического анализа формирования и развития государственной службы в России позволяет расширить теоретические положения института государственной службы и показать все разнообразие применяемых форм и методов при правовой оценке его развития в разные периоды российской государственности.
Цель исследования: выработка новых подходов к оценке возможности использования опыта функционирования государственной службы в России.
Методы исследования: диалектика, герменевтика, синергетика, философская концепто-логия, сравнительно-правовой.
Результаты и ключевые выводы: краткий анализ отдельных аспектов становления и развития государственной службы в России позволяет отметить, что указанное развитие носило поступательный характер и обусловливалось в значительной мере экономическими, политическими и социальными факторами. Соотношение превалирования тех или иных видов государственной службы (гражданской, военной, правоохранительной) диктовалось внутренним состоянием государства и его положением в отношениях с другими государствами. В целях повышения эффективности правовой регламентации в данной сфере необходимо заимствовать тот позитивный опыт, который был накоплен в России на протяжении длительного исторического периода развития ее государственности.
features of its management at the present time, it is necessary to make a brief excursion into the history of its formation and development and to examine the evolution of organizational-legal forms of leadership to the Institute of public administration.
The scientific article analyzes the legal basis of the origin of the civil service. Legal acts that determine the structure of public positions and regulate the activities of civil servants at a particular stage of the development of the public service are studied. The article also reflects aspects related to the material and social security of civil servants. The above determines the relevance of the topic of our research.
The problem statement: currently, the science of administrative law is actively conducting research on problems of public service. The study of the scientific positions of administrative scientists on the problems of historical analysis of the formation and development of the civil service in Russia allows us to expand the theoretical positions of the Institute of public service and show all the variety of forms and methods used in the legal assessment of its development in different periods of Russian statehood.
The purpose of the study: to develop new approaches to assessing the possibility of using the experience of the civil service in Russia.
The research methods: dialectics, hermeneu-tics, synergetics, philosophical conceptology, comparative law.
The results and key conclusions: a brief analysis of certain aspects of the formation and development of the civil service in Russia allows us to note that this development was progressive and was largely determined by economic, political and social factors. The ratio of the prevalence of certain types of public service (civil, military, law enforcement) was dictated by the internal state of the state and its position in relations with other States. In order to improve the effectiveness of legal regulation in this area, it is necessary to borrow the positive experience that has been accumulated in Russia over a long historical period of development of its statehood.
Ключевые слова: Киевская Русь; Российская империя; Россия; государственная служба; генезис развития; история; государственные формы; методы государственного управления; виды государственной службы.
Key words: Kievan Rus; Russian Empire; Russia; civil service; Genesis of development; history; state forms; methods of public administration; types of public service.
Становление государственной службы является закономерным процессом при формировании государства. При изучении этого вопроса различными авторами таких наук, как история, политология, юриспруденция обсуждаются понятие и особенности, правовая природа государственной службы и дается их сущностная оценка [5; 9; 21].
Определения, формулируемые данными науками, в основном не совпадают, но дополняют друг друга, тем самым давая наиболее полное представление об институте государственной службы.
Одним из первых положившим начало научному подходу к изучению института государственной службы был Аристотель. В своем труде «Политика» философ отмечает, что все должности в государстве, которые выполняются должностными лицами, носят политический характер, так как над всеми должностями стоит власть. Аристотель называет их «государственными мужами».
Кроме Аристотеля изучением основных вопросов государственной службы занимались Цицерон и Полибий. Полибий, анализируя государственное управление Рима, отмечал, что ее политическая система совершенна, потому что имеет смешанный характер, т. е. не является абсолютной монархией, демократией и аристократией. Марк Тулий Цицерон утверждал, что благосостояние государства зависит от благосостояния его граждан.
На основе этих учений начинает развиваться политическая мысль по изучению государственного управления. Одним из таких направлений являются труды Макса Вебера о патримониальном государстве, где, помимо войск, существует еще чиновничий аппарат [10, с. 145].
В. Даль определяет понятие службы в качестве вида работы или деятельности. Также он связывает службу с такими понятиями, как жизнь на благо других или быть полезным обществу, а также готовность к делу по работе [20, с. 229]. Интересно, что государственная служба, по его мнению, охватывает все перечисленные толкования, а также является управленческой деятельностью.
. Обращаясь к российскому историческому опыту, нужно отметить, что впервые государственная служба как формализованный институт в России появилась во времена правления
Петра I, при этом первые научные исследования государственного управления появляются в дореволюционный период. Но государство и первые проявления службы, пусть и негосударственной, начинают обозначаться намного раньше, и связаны они с периодом Киевской Руси. Данный период характеризуется добровольным несением службы князю в составе княжеской дружины. Конечно, дружина была иерархизированной и представляла собой вооруженный конный отряд. По наиболее важным вопросам князь советовался с авторитетными дружинниками. Помимо дружинников существовала и вторая категория лиц — это бояре, которые, в свою очередь, делились на земских и княжеских.
Князья в 1Х—Х11 вв. набирали в свою дружину людей из различных племен. Но со временем в состав дружины стали набирать только представителей славянских племен.
Дружина князя состояла из следующих должностей:
— огнищанин — старший дружинник, советник князя;
— тиун — современный «завхоз» княжеским имуществом, иногда замещал князя на судебных спорах;
— мечник — член дружины, исполнявший судебные функции;
— вирник — дружинник, который собирал виры1;
— мытник — человек в дружине, отвечавший за сбор торговых пошлин;
— пятенщик — дружинник, занимавшийся сбором пошлин за продажу лошадей;
— конюший — человек, ведавший лошадьми и конюхами;
— городник — человек, отвечающий за строительство городов;
— мостник — дружинник, отвечавший за возведение мостов;
— наместник — дружинник, управляющий городом;
— тысяцкий — воевода земских полков [14].
Исходя из того, что основными служилы -
ми людьми являлись члены дружины, которые, надо отметить, служили князю на добровольной
1 Вира - штраф в пользу князя за убийство свободного человека или древнескандинавская мера наказания за убийство, проявляющееся в денежном выражении.
132
основе и в целях своих интересов, государственное управление этого времени характеризуется как военная демократия. И дружина служила не государству, а князю, ее члены не обладали профессиональными навыками, что не дает оснований утверждать о существовании непосредственно государственной службы в современном ее понимании.
В 1132 г. в связи с переходом к оседлости бояр-дружинников формируется дворцово-вот-чинная система управления государством. Русская земля начинает делиться между князьями, которые стремятся обеспечить своих наследников имуществом. Дружинники становятся княжескими слугами. А Русь таким образом делится на уделы. У каждого крупного и мелкого владельца земель формируются аппараты чиновников. Особенность службы бояр, вошедших в число дружинников, была преимущественно военной, вольной, хотя, за некоторым исключением, бояре-дружинники выполняли и гражданские функции. Также боярин мог в любое время перейти на службу другому князю. Однако в таком случае боярин как владелец земли имел обязанность подчиняться власти местного князя. Это была своего рода попытка князей прикрепить к себе бояр, которая получила свое развитие в конце XIV в. [14].
Характеризуя правовой статус бояр, следует обратить внимание на то, что в этот период бояр называли слугами, но это звание было почетным, так как бояре были свободными. Зависимыми же были дворяне, которые проживали при князе для выполнения дворцовых нужд и фактически являлись слугами.
Необходимо отметить, что боярская служба осуществлялась за вознаграждение. Вознаграждением было пожалование кормлений или путей2. Поэтому бояре назывались путными боярами. Данная система кормлений была распространена до периода правления Ивана Грозного.
Таким образом, на данном этапе развития Русского государства государственная служба приобретает более институализированные очертания. Служение князю было основной формой государственной службы. Это продолжалось вплоть до возникновения Московского государства. Ликвидации института демократии способствовало татаро-монгольское завоевание Руси в XIII в. Официально независимого правительства в данный период на Руси не существовало. Фактически политико-правовая жизнь была значительно, но не коренным образом деформирована. Существенно изменилась удельная система [14].
В эпоху татаро-монгольского ига представители династии Рюриковичей стали зани-
мать столы князей. Власть начала передаваться по наследству. Полномочия князей существенно сузились и определялись Ханом Золотой Орды. Князья в основном занимались сбором мелких налогов. Позднее, к концу XIII в., полномочия князей расширились, что было связано с антиордынскими выступлениями. Однако в основе княжеских административных функций лежала монгольская управленческая модель, так как князья считали ее удобной и выгодной для укрепления княжеств. В частности, на основе этой организационно-правовой модели был создан институт казначейства, введена должность казначея. Значительному изменению подверглась военная организация: армия была поделена на пять полков, у каждого из которых была своя функция; воинская служба стала повинностью; была изменена природа княжеской дружины — чиновники стали слугами князя; служащие стали холопами князя, а бояре и дворяне (которые раньше были слугами при дворе) стали обязаны нести как военную, так и гражданскую службу.
Позднее, в период формирования централизованного государства, которое было связано с установлением самодержавия, государственная управленческая деятельность выделяется в самостоятельную сферу, осуществляемую на профессиональной основе.
В 1547 г. Великий Князь сменяет свой титул на титул царя. Устанавливается самодержавие. Все земли были объединены в состав единого государства [22, с. 46—55]. Значительной особенностью государственной службы данного периода становится служение царю, а не государству. Однако непосредственное управление самим князем единым государством является невозможным, в связи с чем вводятся различные приказы3 с должностными лицами.
Высшим служебным учреждением являлся Государев Двор, который сохранился вплоть до начала XVIII в. [11, с. 440]. Служащие имели чины, присваиваемые царем. Здесь главной особенностью были минимальные возможности подняться из низших чинов в высший в иерархическом порядке, т. е. царь по своему собственному желанию или усмотрению мог присвоить чин, независимо от профессиональных качеств служащего. Государев Двор имел иерархию чинов, среди которых были бояре Боярской Думы; московские чины — дворяне, дьяки, стряпчие и др.; представители уездов от дворян.
Учитывая монархическую (самодержавную) форму правления Российским государством, государственными служащими могли стать только представители высших сословий. Жало-
2 Путь - прок, добыча, выгода.
3 Приказ - учреждение.
ванье чиновники каждой ступени получали соразмерно своему чину.
Согласно Уложению 1556 г. дворяне призывались на военную службу с 15-летнего возраста. Данная повинность была наследственной и, соответственно, пожизненной. В целом данный период в развитии русского государства характеризуется становлением сословий, развивается административный аппарат и формируется своеобразный тип государственности - «служилое государство».
В XVII в. возникает новая категория служащих — дьяков. В связи с этим Н. А. Агеев отмечает, что именно это время можно считать периодом становления государственной службы, которую он, на наш взгляд, не безосновательно связывает с развитием приказной системы [2, с. 37].
В XVII в. становление гражданской службы выражалось в формировании разветвленной системы учреждений и должностей с существенной специализацией, четкой регламентацией функций каждого должностного лица, во влиянии опыта работы на вознаграждение и в официальном утверждении внутреннего распорядка работы. Жалованье было денежным, но дополнялось хлебным, соленым окладом. Существовала система дополнительных выплат, например праздничных [18].
Служащие приказа принимали присягу перед вступлением в должность. Существовали руководящие документы, регламентировавшие продолжительность рабочего времени. Так, в 1658 г. был введен 12-ти часовой рабочий день, который в 1660 г. был сокращен на два часа [18]. В соответствии с Уложением 1649 г. предусматривалась ответственность за ненадлежащее выполнение служебных обязанностей. Например, в отношении судей и других чинов могли быть применены штрафы, лишение чина и др. Был определен круг правонарушений, за которые устанавливалась ответственность, к которой можно было привлечь не только за должностные преступления, но и за нарушение трудовой дисциплины [8, с. 136].
Переход от службы царю к службе государству датируется концом XVII в. — началом XVIII в. В результате реформ, проводимых Петром I, появляются разграничения между различными сферами общественной жизни, т. е. появляются государственные органы, в ведении которых есть свои направления деятельности. Вместе с тем в органах власти создается система карьерной службы, которая, незначительно меняясь, просуществовала до 1917 г. [23, с. 39]. На основании Табели о рангах, принятом в январе 1722 г., окончательно завершается процесс формирования постоянных должностей государственной службы. «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, кото-
рые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старее кто, в том классе пожалован был». Табель включала 19 пунктов и была поделена на 14 классов.
Первоначально данный документ устанавливал иерархию должностей, а не чинов. Но часто происходили случаи, когда чин с должностью были несовместимы и отрывались друг от друга. На протяжении всего следующего века предпринимались попытки это несоответствие исправить, что было необходимо для возможности присвоения более высокого ранга, не повышая служащего в должности.
По своим административно—правовым свойствам Табель о рангах являлась фактически регламентирующим и регулирующим документом в сфере государственной службы. В восемнадцатом столетии государственные служащие имели привилегии среди всех остальных социальных слоев. Чиновники высокого и среднего уровня являлись исключительно представителями дворянства. Однако и у чиновников более низкого должностного уровня была возможность получать повышение по службе и соответственно высокий чин. Как отмечает А. С. Архиреева, внедрение идей правовой концепции берет начало именно со времен принятия Табели о рангах [4, с. 36].
В апреле 1771 г. сенатом был издан указ «О неопределении податных людей в статскую службу», согласно которому представители податных сословий категорически не должны быть приняты в государственное учреждение [3, с. 230]. Но фактически положения этого указа не соблюдались. Этому способствовала губернская реформа 1775 г., когда были созданы новые учреждения, увеличивался штат служащих. Так, Г. С. Винский, анализируя создавшуюся ситуацию, утверждает: «Умножение судейских мест, конечно, открыло многим бедным семействам средства к существованию» [17, с. 42].
Разночинцы и выходцы из податных сословий стали массово поступать на государственную службу, в результате чего правительством был определен их социальный статус. Логичным продолжением являлось издание сенатского указа «О неписании в подушный оклад одно-верцев, дослужившихся до штаб — и обер-офи-церских чинов» осенью 1782 г. [3, с. 230].
Прослеживая развитие форм управления государственной службой, следует указать на то, что, начиная с XVII в., служащими государя начинает ведать Разрядный приказ. В начале XVIII в. меняется система учета государственных служащих. Во второй половине XVIII в. учетом государственных служащих занималась Герольдмейстерская контора Правительству-
134
ющего Сената [3, с. 230]. Постоянный учет государственных служащих по количеству и социальному составу повлиял на формирование определенной политики в отношении чиновников. Такая политика была направлена на минимизацию проникновения в ряды чиновников разночинцев.
Во второй половине XVIII в. правительством стало уделяться внимание социальному обеспечению государственных служащих. Это стало принципиальным новшеством для взаимоотношений государства и служащих. В декабре 1763 г. был опубликован манифест «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми, о мерах к прекращению лихоимства и взяток; о взимании с 1 января 1764 г. по приложенному реестру положенных по новым штатам на жалованье разных сборов и об отсылке оных в Штатс-контору» [3, с. 230], т. е. решение о социальном обеспечении было принято вследствие причин, среди которых существенную роль играли взяточничество и низкие доходы служащих, что в свою очередь вызывало неэффективную деятельность государственных органов.
В социальное обеспечение входили не только выплата денежного жалованья, но также награждение чиновников землями и крестьянами. Такие сведения приводят Ф. П. Пече-рин и П. С. Батурин (вице-губернатор Волынской губернии). Также известно о пенсионном обеспечении в зависимости от срока выслуги, но не менее 35 лет на момент отставки чиновника. Исключение составляло состояние увечья в результате выполнения своих служебных функций. Вместо денег можно было получить чин повыше, но пенсии в таком случае отставные чиновники лишались [3, с. 230].
Все эти изменения по совершенствованию законодательства в сфере государственной службы, улучшение социального положения чиновников, хотя и незначительное, были своеобразным достижением своего времени. Но для дальнейшего развития государственной службы требовалась более эффективная ее поддержка, т. е. проведение административно-правовых реформ. Правление царя Александра I характеризовалось значительными изменениями в развитии государственной службы в империи. Огромный вклад в это дело был внесен М. М. Сперанским (советник Александра I и государственный деятель), являющимся автором записки «Настоящее положение дел и средства его исправления». Он указал на нищенское положение чиновников, недостаточное для реформ количество представителей дворянства в качестве чиновников, отсутствие у них необходимой квалификации, на недостаток образования и др.
В ходе реформ предполагалась обязанность чиновника при достижении им VIII и V классов Табели сдавать экзамен по русскому, иностранному языкам, римскому праву, истории, гражданскому и уголовному праву, геометрии, географии, физике и др.
Наиболее существенные изменения произошли во времена правления царя Николая I. Появляются идеи о полной отмене гражданских чинов, кодификация законодательства о государственной службе, принятие в 1832 г. Свода законов Российской империи. В 1834 г. императором подписано Положение о порядке производства в чины по гражданской службе. Окончательно сформированы требования к документу о прохождении службы как послужной список.
При Александре III стало практиковаться повышение квалификации служащих, в частности в сфере образования, за границей. Чиновники имели законодательно определенный статус. В этот период никто из чиновников не должен был лишаться чинов, полученных в ходе несения службы, кроме как по решению суда. Также существовала возможность премирования особо отличившихся сотрудников за счет экономии средств. Предоставлялся отпуск до четырех, два из которых были оплачиваемыми.
В Своде законов Российской империи 1832 г. было отмечено, что каждый чиновник, имеющий класс, был вправе носить мундир в соответствии с должностью и званием. Существовали парадная, праздничная, обыкновенная, будничная летняя, дорожная и особая формы одежды.
Отметим, что в этот период начинают появляться первые научные исследования по проблемам государственной службы. Правоведы того времени, анализируя институт государственной службы, пытались неоднократно дать определение ее понятию.
Так, по мнению О. Эйхальмана, государственная служба — это исполнение лицом, по его добровольному согласию и по назначению правительством, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в государственном управлении и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, знаков отличия и пенсии [24, с. 32].
По мнению А. Д. Градовского, под государственной службой понимается юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной должности [6, с. 39—41].
Коркунов Н. М. определяет государственную службу как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую
от лица государства и направленную на осуществление определенной задачи государственной деятельности [19, с. 64].
В. Ф. Дерюжинский полагает, что государственная служба раскрывается через понятие «управление». Под управлением он понимает совокупность различных проявлений государственной деятельности, которая направлена на осуществление управленческих задач. При этом автором выделяются составные части управления государством: финансовое управление; управление внешними делами; военное управление; правосудие; внутреннее управление [13, с. 2].
С приходом к власти большевиков государственное управление подвергается кардинальным изменениям. Отрицается все, что существовало в период Российской империи. Несмотря на то, что большевиками была предпринята попытка отказаться от дореволюционных чиновников, вскоре от этой идеи пришлось отказаться, так как набранный из народа состав не был способен осуществлять функции чиновников.
С учетом появления и прихода новой политической идеологии вся существовавшая правовая база государственной службы оказалась неприемлемой. С 1922 г. начали действовать Временные правила о службе в госучреждениях и на предприятиях. Данные правила не только регламентировали порядок государственной службы, но и устанавливали некоторые запреты:
— работать на государственной службе в прямом подчинении у родственника;
— вступать в коммерческие отношения с предприятиями, которые находятся в системе их ведомства;
— поступать на государственную службу кандидатам, которые были лишены права занимать государственные должности по решению суда и др.4
Государственную службу и ее отдельные стороны не обошла ни одна советская Конституция. Считалось, что все нормы Конституции обязательны для всех и этого достаточно для полноценного регулирования деятельности чиновников. В связи с этим необходимо отметить, что отдельного нормативного правового акта, регламентирующего деятельность государственных служащих, не существовало. Государственная служба регламентировалась комплексом законодательных актов различных отраслей права, таких как трудовое, уголовное, гражданское, административное.
В сентябре 1967 г. Государственным комитетом Совета Министров СССР была принята
4 Временные правила о службе в госучреждениях и на предприятиях [Электронный ресурс]: декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/568906502 (дата обращения: 01.02.2020).
Единая номенклатура должностей служащих, в соответствии с номенклатурой все чиновники делились на три группы: руководители; специалисты; технические исполнители. На основании номенклатуры в 1969 г. бы принят Квалификационный справочник должностей служащих. В годы существования Советского Союза отсутствовало официальное законодательное понятия «государственная служба» [25, с. 131]. При правлении коммунистической партии господствовала административно-командная система управления с введением номенклатурного принципа, который просуществовал до конца 80-х гг. XX в. Государственная служба СССР характеризовалась, исходя из общественно-политического устройства и идеологии страны.
В целом история государственной службы в России советского периода малоизучена по причине закрытости государственной политики. Вследствие вышеназванных причин различить государственную службу от службы в целом не представляется возможным. Соответственно, и научно-теоретического осмысления государственной службы в данный период практически не существовало. Профессор Б. М. Лазарев отмечает, что отечественные юристы-современники не любят писать о правовом регулировании государственной службы, они пишут лишь об отличии государственной службы в Союзе от службы в буржуазных государствах [16, с. 320].
С распадом СССР сразу же в конце 1991 г. при Правительстве уже Российской Федерации были созданы Роскадры, которые позднее были преобразованы в Департамент государственной службы аппарата правительства. На протяжении двух лет (1992—1993 гг.) велась работа по разработке концепции реформирования государственной службы. В декабре 1993 г. тезисы этой концепции были опубликованы в «Российской газете»5.
Примерно в это же время Президентом РФ подписывается указ, в соответствии с которым было утверждено Положение о федеральной государственной службе. Данный документ достаточно подробно описывал порядок прохождения государственной службы. Однако многими авторами этот нормативный акт был проигнорирован. Данное Положение носило временный характер. В январе 1995 г. введен перечень государственных должностей, куда входили должности, начиная от президента до судьи. В это же время указом Президента введен Реестр государственных должностей федеральных служащих.
Важным моментом в становлении современного института государственной службы явля-
5 «Российская газета» от 23 декабря 1993 г.
136
ется принятие 31 июля 1995 г. Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»6. В соответствии с данным законом все государственные должности делились на три группы:
1) должности, устанавливаемые Конституцией, законами федерации, основными законами субъектов РФ. Эти должности относились к категории «А»;
2) должности, функции которых направлены на обеспечение полномочий лиц первой группы. Эти должности относились к категории «Б». Их срок службы ограничивался сроком службы лиц, занимающих должности категории «А»;
3) должности категории «В». Эти должности учреждались для исполнения и обеспечения полномочий государственного органа7.
Необходимо отметить, что рассматриваемый закон, в основном, содержал положения, касающиеся гражданской службы. Однако этот закон давал основные понятия, такие как «государственная служба», «государственная должность» и др.
В промежутке 1995-2003 гг. при реализации основных требований Федерального Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» было проделано немало законодательной работы. В этот период были приняты такие нормативно-правовые акты, как Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»8, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»9, Федеральный закон Российской Федерации «О воинской обязанности и военной службе»10 и др.
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» носил временный характер, был действительным до принятия Федерального закона «О государственной гражданской службе» и утратил силу 27 июля 2004 г.
В 2003 г. был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»11. Данный закон предусматривает государственную службу в системе, куда входят государственная гражданская служ-
6 Об основах государственной службы Российской Федерации (утратил силу): федер. закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
7 Там же.
8 О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ от 17 ноября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
9 О Правительстве Российской Федерации: федер. конститу-цион. закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
10 О воинской обязанности и военной службе: федер. закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
11 О системе государственной службы Российской Федерации: федер. закон от 27 марта 2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 22.
Ст. 2063.
ба, государственная военная служба и правоохранительная служба. С 1 января 2016 г. правоохранительная служба заменена на иную государственную службу.
В 2004 г. был принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»12, который разработан в рамках административной реформы и базируется на положениях Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»содержит в себе некоторые положения трудового законодательства. Необходимо отметить, что данный нормативный акт является лишь основой гражданской службы, так как более подробное правовое регулирование государственной гражданской службы осуществляется законами общего и специального характера федерального и регионального уровней.
Следует обратить внимание на реформирование государственной службы, которое, по нашему мнению, состоит из нескольких этапов:
1) 1992-1995 гг. — разработка и реализация политики в сфере государственной службы;
2) 1996—1998 гг. — период формирования политического заказа на проведение административной реформы;
3) 1999—2000 гг. — период своеобразного осмысления ошибок прошлых этапов.
Все три этапа являлись всего лишь подготовкой с разработке современной теоретической базы института государственной службы, которая до настоящего времни не окончена.
В соответствии с Концепциями и программами реформирования государственной службы России реальные действия по реформированию института чиновничества должны были охватить 2003—2005 гг. и 2009—2013 гг., каждый из которых, в свою очередь, был поделен на этапы. Наиболее существенным в период 20092013 гг. явилась реформа в системе МВД России, результатом которой милиция была преобразована в полицию.
Реформы, проведенные в период с 2003 по 2005 г., явились своеобразным стимулом для организации и нормативного регулирования деятельности государственной службы на федеральном и региональном уровнях [1, с. 347].
Необходимо отметить, что основные дискуссии о реформировании государственной службы в России начались еще с 1989 г. Так, Г. А. Борщевский, рассмотрев ход реформирования государственной службы в России, от-
12 О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
мечает, что данный процесс имеет множество недостатков, среди которых — нецентрализо-ванность управления, малое финансирование [7, с. 284] и др. А. А. Гришковец утверждает, что реформа была разработана с большим субъективизмом и, соответственно, не дала ожидаемых результатов («Реформа проводится ради самой реформы») [12, с. 32]. А. Я. Кодин-цев, анализируя слабый интерес к исследованию процессов реформирования государственной гражданской службы в субъектах РФ, отмечает, что к 2007 г. проблемы административной реформы начинают рассматриваться как единый целостный процесс. В качестве примера он приводит реформирование государственной гражданской службы в ХМАО-Югре. При этом он обращает внимание на то, что реформирование государственной службы в субъектах было недостаточно отрегулировано в правовом плане, отсутствовала синхронность административной реформы и государственной службы [15, с. 43]. С мнением известных ученых трудно не согласиться, и мы разделяет его в полной мере. Фактически реформирование государственной службы с 2013 г. не получило дальнейшего поступательного развития.
В современной правовой базе, регламентирующей государственную гражданскую службу, не используются элементы исторического опыта нашей страны, связанные с отдельными вопросами материального и социального обеспечения государственных служащих. Для примера, в Своде законов Российской империи 1832 г. указывалось на 8 видов форменной одежды, что даже в современных условиях мы этого позволить не можем. В стране имеется опыт введения форменной одежды для муниципальных служащих, но он не получил широкого распространения. Не используется и опыт, к примеру, принесения присяги при назначении работника на должность при поступлении на государственную гражданскую службу и муниципальную службу (за исключением Президента страны и губернаторов). В качестве поощрения при выходе на пенсию государственные служащие могли бы получать бесплатно в собственность земельные участки, особенно это актуального для Дальневосточного региона и других малонаселенных регионов страны.
Несмотря на указанные выше недостатки реформирования государственной службы, можно сделать следующий вывод: в нашей стране данный институт все же сформирован, хотя и требует совершенствования, как и любой комплексный социально-правовой институт. Основные направления совершенствования института государственной службы и статуса государственного служащего вытекают из тезисов, которые были предложены Президентом РФ по изменению действующей редакции Конституции Российской Федерации в феврале 2020 г. Позднее тезисы получили дальнейшее развитие в в форме поправок к действующей Конституции России и были одобрены Государственной Думой и Советом Федерации 11 марта 2020 г.13 Речь идет об изменениях редакций ст. 71, 77, 78 и некоторых других.
В частности, согласно ч. 3 ст. 77 высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государствн-ной власти субъекта РФ) может быть гражданин РФ, достигший 30 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ. Федеальным законом могут быть установлены дополнительные требования к высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государствнной власти субъекта РФ). Аналогичные требования (ограничения) содержатся в ч. 5 ст. 78, но они касаются должности руководителя федерального государственного органа. По нашему мнению, это те ориентиры, которые позволяют говорить о том, что наступает новый этап в реформе института государственной службы.
13 О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ // Рос. газ. 2020. 16 марта.
Список литературы:
References:
1. Административное право России: учебник / под ред. В. Я. Кикотя, Н. В. Румянцева, П. Н. Кононова и др. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2015.
1. Administrativnoe pravo Rossii: uchebnik / pod red. V. YA. Kikotya, N. V. Rumyanceva, P. N. Kononova i dr. 6-e izd., pererab. i dop. M., 2015.
138
2. Агеев Н. Государственая служба России: исторический опыт и современное состояние // Российский исторический журнал.
1999. № 4.
3. Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф, Се-нин А. С. История государственной службы в России XVIII—XX века: учеб. пособ. М.,
2000.
4. Архиреева А. С. Теоретико-правовые основы института государственной службы // Научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2015. № 109 (5).
5. Асаулов П. И. Сущность и принципы государственной службы. М., 2012.
6. Атаманчук Г. В. В поисках истины // Государственная служба. 2000. № 3.
7. Борщевский Г. А. Реформирование государственной службы в Российском государстве с 1985 по 2013 г.: дис... канд. истор. наук. М., 2013.
8. Братановский С. Н, Кочерга С. А, Брата-новская М. С. Административно-правовые основы государственной службы в России. М., 2014.
9. Братановский С. Н, Стрельников В. В. Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. Саратов, 2007.
10. Востриков К. В. Институт государственной службы: становление, социально-политические характеристики: дис. канд. полит. наук. Кемерово, 2003.
11. Государственная служба (компплексный подход): учеб. пособ. / отв. ред. А. Оболонский. 2-е изд. М., 2013.
12. Гришковец А. А. К вопросу о реформе государственной службы: организационно-правовые аспекты // Государство и право. 2012. № 2.
13. Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. Петроград, 1917.
14. История развития российской государственной службы в период IX—XVIII вв. // Исторический портал «Московия». Журнал «Русская история». URL: www.list-konkurs.ru (дата обращения: 13.12.2019).
15. Кодинцев А. Я. Дискуссии о реформе государственной гражданской службы субъектов РФ в современной России // Социум и власть. 2016. № 2.
16. Лазарев Б. М, Лукьянов А. И. Советское государство и общественные организации. М., 1961.
17. Мое время: записки Г. С. Винского /ред. и вступ. ст. П. Е. Щеголева. СПб., 1914.
18. Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: эволюция бюрократической си-
9.
10
2. Ageev N. Gosudarstvenaya sluzhba Rossii: is-toricheskij opyt i sovremennoe sostoyanie // Rossijskij istoricheskij zhurnal. 1999. № 4.
3. Arhipova T. G, Rumyanceva M. F., Senin A. S. Istoriya gosudarstvennoj sluzhby v Rossii XVI-II-XX veka: ucheb. posob. M., 2000.
4. Arhireeva A. S. Teoretiko-pravovye osnovy insti-tuta gosudarstvennoj sluzhby // Nauchnyj zhurnal Kubanskogo gosudarstvennogo agrarnogo universiteta. 2015. № 109 (5).
5. Asaulov P. I. Sushchnost' i principy gosudarstvennoj sluzhby. M., 2012.
6. Atamanchuk G. V. V poiskah istiny // Gosu-darstvennaya sluzhba. 2000. № 3.
7. Borshchevskij G. A. Reformirovanie gosudarstvennoj sluzhby v Rossijskom gosudarstve s 1985 po 2013 g.: dis... kand. istor. nauk. M., 2013.
8. Bratanovskij S. N, Kocherga S. A., Bra-tanovskaya M. S. Administrativno-pravo-vye osnovy gosudarstvennoj sluzhby v Rossii. M., 2014.
Bratanovskij S. N, Strel'nikov V. V. Administra-tivno-pravovoe regulirovanie sluzhby v organah i uchrezhdeniyah prokuratury Rossijskoj Feder-acii. Saratov, 2007.
Vostrikov K. V. Institut gosudarstvennoj sluzhby: stanovlenie, social'no-politicheskie harak-teristiki: dis. kand. polit. nauk. Kemerovo, 2003.
11. Gosudarstvennaya sluzhba (komppleksnyj pod-hod): ucheb. posob. / otv. red. A. Obolonskij. 2-e izd. M., 2013.
12. Grishkovec A. A. K voprosu o reforme gosudarstvennoj sluzhby: organizacionno-pravovye as-pekty // Gosudarstvo i pravo. 2012. № 2.
13. Deryuzhinskij V. F. Policejskoe pravo. Petrograd, 1917.
14. Istoriya razvitiya rossijskoj gosudarstvennoj slu-zhby v period IX-XVIII vv. // Istoricheskij portal «Moskoviya». ZHurnal «Russkaya istoriya». URL: www.list-konkurs.ru (data obrashche-niya: 13.12.2019).
15. Kodincev al. Ya. Diskussii o reforme gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhby sub"ektov RF v sovremennoj Rossii // Socium i vlast'. 2016. № 2.
16. Laz.arev B. M, Luk'yanov al.I. Sovetskoe go-sudarstvo i obshchestvennye organizacii. M., 1961.
17. Moe vremya: zapiski G. S. Vinskogo / red. i vst-up. st. P. E. Shchegoleva. SPb., 1914.
18. Pisar'kova L. F. Gosudarstvennoe upravle-nie Rossii s konca XVII do konca XVIII veka: evolyuciya byurokraticheskoj sistemy. URL: http://www.twirpx.com (data obrashcheniya: 13.01.2020).
19. Starilov YU. N. Sluzhebnaya kar'era. M., 2012.
20. Tolkovyj slovar' zhivogo velikorusskogo yazyka: v 4 t. / V. I. Dal'. 2-e izd. M., 2004. T. 4.
стемы. URL: http://www.twirpx.com (дата об- 21. ращения: 13.01.2020).
19. Старилов Ю. Н. Служебная карьера. М., 2012. 22.
20. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. / В. И. Даль. 2-е изд. М., 2004.
Т. 4. 23.
21. Филимонов С. О. Государственная служба: правовое регулирования поступления 24. и прохождения. М., 2017.
22. Черепанов В. Служение государству и обществу // Государственная служба. 2004.
№ 5 (31). 25.
23. Чистякова О. И. История отечественного государства и Права: в 2 ч. М., 2006. Ч. 1.
24. Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России и устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890.
25. Юшкова Р. И. Отечественная история: понятия и термины. Красноярск, 2005.
Filimonov S. O. Gosudarstvennaya sluzhba: pra-vovoe regulirovaniya postupleniya i prohozh-deniya. M., 201У.
Cherepanov V. Sluzhenie gosudarstvu i obsh-chestvu II Gosudarstvennaya sluzhba. 2004. № 5 (31).
Chistyakova O. I. Istoriya otechestvennogo gos-udarstva i Prava: v 2 ch. M., 2006. CH. 1. Ejhel'man O. Obzor central'nyh i mestnyh uchrezhdenij upravleniya v Rossii i ustava o slu-zhbe po opredeleniyu ot pravitel'stva. Kiev, 1890.
Yushkova R. I. Otechestvennaya istoriya: pony-atiya i terminy. Krasnoyarsk, 2005.
Для цитирования:
For citation:
Солдатов А. П., Братановский С. Н. Государственная служба: историко-правовое исследование // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 3 (55). С. 129-139.
Soldatov al. P. Bratanovskij S. N. Public service: historical and legal research // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2020. № 3 (55). P. 129-139.
139
