CC BY
4
Бачуринская И.А., Воронина Е.В., Чекалин В.С.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА «ЭКОНОМИЧЕСКОЕ И СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИЙ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА»: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Аннотация. В статье выявлены актуальные проблемы, существующие механизмы реализации государственных программ регионального уровня на примере Санкт-Петербурга. В ходе исследования была определена эффективность исполнения бюджета Санкт-Петербурга по подпрограммам государственной программы Санкт-Петербурга «Экономическое и социальное развитие территорий Санкт-Петербурга». Также в статье рассматриваются основные проблемы в сфере реализации государственной программы и предложены рекомендации, направленные на совершенствование уже существующих механизмов.
Ключевые слова. Государственная программа, региональное управление, актуальные проблемы, механизмы реализации, эффективность.
Bachurinskaya I.A., Voronina E.V., Chekalin V.S.
STATE PROGRAM "ECONOMIC AND SOCIAL DEVELOPMENT OF ST. PETERSBURG TERRITORIES": CURRENT PROBLEMS AND IMPLEMENTATION MECHANISMS
Abstract. The article identifies current problems and existing mechanisms for the implementation of state programs at the regional level using the example of St. Petersburg. The study determined the effectiveness of the execution of the budget of St. Petersburg according to the subprograms of the state program of St. Petersburg "Economic and social development of the territories of St. Petersburg ". The article also discusses the main problems in the implementation of the state program and offers recommendations aimed at improving existing mechanisms.
Keywords. State program, regional management, current problems, implementation mechanisms, efficiency.
Введение
В рамках системы стратегического планирования методам программно-целевого управления отведена весьма важная роль. Государственные программы, как известно - это основополагающий механизм реализации программно-целевого метода управления экономикой на современном этапе. Применение
ГРНТИ 82.13.37 EDN CXETCS
© Бачуринская И.А., Воронина Е.В., Чекалин В.С., 2023
Ирина Анатольевна Бачуринская - доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры государственного и территориального управления Санкт-Петербургского государственного экономического университета. Елена Владимировна Воронина - кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры государственного и территориального управления Санкт-Петербургского государственного экономического университета, доцент кафедры менеджмента и государственного и муниципального управления Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики.
Вадим Сергеевич Чекалин - доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры государственного и территориального управления Санкт-Петербургского государственного экономического университета. Контактные данные для связи с авторами (Бачуринская И.А.): 191023, Санкт-Петербург, наб. канала Грибоедова, 30-32 (Russia, St. Petersburg, Griboedov canal emb., 30-32). Тел.: +7 911 011-99-99. Е-mail: bachurinskaya.i@une-con.ru.
Статья поступила в редакцию 25.11.2023.
указанного механизма осуществляется на всех уровнях управления. Отметим, что города федерального значения - Москва, Санкт-Петербург и Севастополь - реализуют программы, являющиеся своего рода трамплином при формировании стратегий социально-экономического развития данных субъектов. Именно поэтому, достаточно интересным может быть анализ механизмов реализации отдельных государственных программ на территории данных субъектов. Кроме того, развитие территорий формирует благоприятный инвестиционный климат, в связи с чем региональные программы, связанные с территориальным развитием субъектов РФ, имеют первостепенное значение.
Материалы и методы
В июне 2014 г. был принят Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ». В данном документе приведен перечень полномочий, относящихся к ведению органов власти на всех уровнях в процессе формирования и реализации стратегических планов в стране в целом и на отдельных территориях, принципы организации стратегического планирования и др.
По мнению многих исследователей, важность применения программно-целевого метода в контексте реализации программ, реализуемых на всех уровнях управления, не подлежит сомнению. Нельзя не отметить пристальное внимание ученых к проблемам разработки механизмов формирования и реализации государственных программ в современных условиях, а также акцентировании внимания на отдельных аспектах управления государственными программами. В работах Б.Г. Преображенского, А.А. Харьковой, Т.В. Щукиной [8, 9, 10], помимо того, что государственные программы рассматриваются как инструменты социально-экономического развития территорий, они еще являются инструментами законодательного регулирования бюджетно-налоговой политики.
Ряд авторов рассматривают государственные программы в качестве инструмента регионального управления [5, 7]. Отдельные научные исследования [3 ,4, 6] посвящены оценке эффективности реализации государственных программ. При этом многие авторы [1, 2, 6] акцентируют внимание на анализе и оценке эффективности программ на региональном уровне, что показывает актуальность и значимость данной темы в контексте развития программно-целевого метода управления территорий. В связи с этим возникает необходимость рассмотрения отдельных региональных программ, анализа возникающих проблем и возможностей достижения заданных результатов для формирования предложений по совершенствованию механизмов их реализации.
Целью данной статьи является выявление проблем в рамках реализации государственной программы и разработка предложений, направленных на совершенствование уже существующих механизмов в социально-экономических программах Санкт-Петербурга на примере программы «Экономическое и социальное развитие территорий Санкт-Петербурга».
Программно-целевому методу посвящено большое количество научных трудов, авторы которых отмечают его неоспоримое преимущество в рамках реализации государственных программ и проектов с учетом территориальной специфики. Среди российских исследователей необходимо выделить Совель-ева И.И., Манусаджана О.В., Аркадьеву О.Г., Белову Н.Н., Ким О.Л., Колесова Р.М., Лавринович О.Ю. и др. Постановлением Правительства РФ № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации» закреплено понятие «государственная программа РФ». Благодаря данной формулировке оказалось возможным создание механизма стратегического планирования как на уровне страны, территорий, так и в международном контексте.
В связи с тем, государственные программы, принятые и реализуемые на территории Санкт-Петербурга, вносят большой вклад в социально-экономическое развитие субъекта, авторы статьи в основу своего исследования посчитали необходимым включить и изучить механизмы реализации государственных программ (на конкретном примере) на уровне отдельно взятого субъекта РФ с учётом его региональных особенностей. В ходе анализа были выявлены актуальные проблемы, негативным образом влияющие на эффективность реализации рассматриваемой государственной программы и представлены механизмы, направленные на снижение отрицательного эффекта. Данные механизмы, по мнению авторов статьи, позволят повысить эффективность управления государственными программами на территории Санкт-Петербурга.
Представленное исследование базируется на методах анализа и синтеза результатов научных исследований по данной тематике, по проблематике программного подхода в государственном и муници-
пальном управлении, а также включает обобщение и анализ мировой и отечественной практики стратегического управления, в том числе обобщение и анализ современной отечественной практики формирования и реализации государственных программ, их тенденции, тренды, методы и приемы экономического анализа, основные подходы к классификации. В ходе работы над статьей исходными данными явились официальные материалы Росстата, результаты отчетности Комитета по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга (КЭПиСП). Результаты и их обсуждение
На протяжении достаточно долгого времени государственные программы являются звеном, которое позволяет связать стратегию социально-экономического развития и бюджетный процесс на всех уровнях управления. Начиная с 2018 г. стратегии социально-экономического развития разрабатываются во всех субъектах РФ.
Государственные программы представляют собой эффективный механизм государственного управления. С одной стороны, данный механизм нацелен на управление текущей деятельностью в регионе, а с другой он позволяет реализовывать мероприятия, направленные на повышение уровня развития территории и обеспечения ее конкурентоспособности. КЭПиСП организует разработку и реализацию государственных программ развития города. Следует отметить, что мероприятия в рамках государственных программ Санкт-Петербурга (ГП СПб) составляют более 90% расходов регионального бюджета.
Поскольку основным инструментом исполнения бюджета субъекта РФ в целом и Санкт-Петербурга в частности являются государственные программы, в статье предлагается рассмотреть существующий механизм реализации ГП СПб «Развитие территорий», в том числе, в контексте кассового исполнения бюджета. Ответственность за ее реализацию и исполнение возложено на КЭПиСП.
Исходя из данных официальной статистики и отчетов ГП СПб «Развитие территорий» реально было охвачено только 94,4% бюджета программы. Если говорить об абсолютном выражении, то это 256 749,8 тыс. руб. В первый год реализации программы (2015 г.) из 21-го мероприятия было отмечено частичное финансирование (либо его отсутствие) по 7 мероприятиям программы, хотя всего в программе содержится 21 мероприятие. Далее, за период 2016-2022 гг. авторами статьи также было изучено исполнение бюджета Санкт-Петербурга по подпрограммам ГП СПб «Развитие территорий» с целью определения того, носят ли выявленные проблемы систематический характер, а если да, то насколько они влияют на общую эффективность реализации как подпрограмм, так и ГП СПб «Развитие территорий» в целом.
Анализ данных отчета за 2016 г. показывает, что в рамках данной программы было запланировано 19 мероприятий. Неполное исполнение бюджета наблюдалось у 6 мероприятий. В качестве основных причин неисполнения бюджета программы выделены такие, как, экономия средств бюджета по итогам проведения конкурсных процедур, следующая причина - расторжение государственных контрактов и, наконец, третья причина связана с несвоевременным получением разрешительной документации. Далее перейдем к результатам анализа исполнения бюджета подпрограмм за период 2017-2022 гг. ГП СПб «Развитие территорий». В ходе анализа был выявлен ряд проблем.
Так, каждый год происходит корректировка регионального бюджета, что приводит к полному (частичному) недофинансированию ряда мероприятий программ. В данном случае это касается не только рассматриваемой программы. Следствием явился пересмотр приоритетов финансирования отдельных мероприятий программы. Здесь следует отметить, что некоторые мероприятия, лишившиеся финансирования, которое было запланировано изначально, как правило, уже не реализуются либо реализуются, но далеко не в полном объеме. Итогом является снижение эффективности намеченных мероприятий по реализации подпрограмм, что негативно влияет на государственную программу в целом.
Вторая проблема - расторжение государственного контракта. Как правило, расторжение происходит в результате неисполнения подрядчиком условий контракта. И, наконец, по мнению авторов статьи, основная проблема неисполнения бюджета программы - отклонение от установленных сроков получения разрешительной документации.
Далее обратимся к отчетам о реализации ГП СПб «Развитие территорий». Авторами статьи были проанализированы ежегодные отчеты за весь период реализации программы, 2015-2022 гг., что позволило сформулировать следующий вывод. Ежегодное недофинансирование рассматриваемой программы имеет значение порядка 89%, то есть данный относительный показатель свидетельствует о том, что ежегодно не исполняются, либо частично исполняются порядка 8-10 мероприятий. Как следствие,
мы наблюдаем систематическое снижение эффективности реализации программы. Единственный год, когда был отмечен высокий уровень эффективности (94,8%) - это 2018 г.
Анализ кассового исполнения рассматриваемой программы позволил выявить проблемы, которые оказали негативное влияние на степень выполнения запланированного финансирования. Так, степень достижения целевых показателей за период с 2015 по 2019 гг. характеризуется стабильностью и составила 100%. То есть, эффективность реализации подпрограмм в полной мере повлияла на общую эффективность реализации государственной программы.
Отдельно надо обратить внимание на ситуацию в разрезе реализации рассматриваемой программы, начиная с 2020 г. В этот период происходит снижение степени достижения целевых показателей программы. Основными факторами, приведшими к такой ситуации, несомненно, стали кризисные явления в экономике из-за распространения новой коронавирусной инфекции, а также влияние оказала политическая ситуация на мировой арене. Отдельно отметим, что на снижение степени целевых индикаторов повлияло существенное увеличение числа подпрограмм, что, в свою очередь, привело к увеличению показателей.
Проведенный анализ, основанный на данных официальной статистики и отчетах, позволил сделать вывод, что в период с 2015 по 2019 гг. средняя эффективность реализации подпрограмм характеризуется крайней нестабильностью. С 2020 г. ситуация несколько меняется. Именно в этом году ГП СПб «Развитие территорий» была обновлена и обрела свой современный формат. Структура программы была дополнена тремя подпрограммами. Эти подпрограммы позволили повысить её сбалансированность. Однако, проведя анализ официальной статистики и отчетов, мы выявили, что эффективность реализации отдельных подпрограмм программы в разные периоды времени имеет существенные отличия.
В ходе проведенного анализа было установлено, что причинами низкой эффективности реализации подпрограмм являются следующие: сокращение либо отсутствие финансирования, расторжение государственных контрактов, несвоевременное оформление исходно-разрешительной документации. Как видим, вышеперечисленные причины полностью идентичны с теми причинами, которые в ходе исследования были выявлены ранее.
Далее считаем необходимым отметить, что нормативная правовая база, регламентирующая реализацию ГП СПб «Развитие территорий», предусматривает исключительно оценку эффективности реализации программы всего лишь один раз в год в период составления годового отчета о реализации государственной программы. В остальное время данная информация находится в руках исключительно одного исполнителя. Это, соответственно, не дает возможности провести оценку реализации государственной программы в целом и, как следствие, внести необходимые коррективы. Основной причиной выявленных проблем является отсутствие механизма оперативного мониторинга. По мнению авторов статьи, данный механизм может послужить своего рода индикатором контроля за реализацией мероприятий со стороны ответственного исполнителя рассматриваемой программы.
Однако, несмотря на необходимость внедрения механизма мониторинга, отметим, что у основного исполнителя программы практически отсутствуют инструменты, которые помогли бы оказывать воздействие на соисполнителей программы. Соответственно, внедрение данного механизма недостаточно. Возникает необходимость закрепления ряда полномочий основного исполнителя по отношения к соисполнителям. В этом случае, исполнитель, являющийся ответственным за реализацию программы, полностью будет нести персональную ответственность.
Ранее указывалось, что Постановление Правительства Санкт-Петербурга № 1039 на сегодня - это основной нормативный правовой акт Санкт-Петербурга, который регламентирует формирование и реализацию ГП СПб «Развитие территорий», позволяющий подробно рассмотреть отдельные направления в указанной сфере. Для того, чтобы механизм оперативного мониторинга работал эффективно, внимание надо уделить и другим нормативным правовым актам по вопросам формирования и реализации государственных программ Санкт-Петербурга.
Основное преимущество предлагаемого механизма заключается в отсутствии дополнительного финансирования за счет средств бюджета региона. Проведение комплексной работы по созданию необходимой нормативной правовой базы позволит повысить гибкость механизма разработки и реализации ГП СПб «Развитие территорий». Также результатом внедрения такого механизма будет сокращение финансовых, трудовых и временных ресурсов.
Заключение
Сегодня государственные программы в РФ, по данным официальной статистики, охватывают почти 80% всего федерального бюджета. Переходя на региональный уровень, отметим, что на оценку степени эффективности реализации государственных программ Санкт-Петербурга влияют два фактора. Во-первых, не все программы реализуются в полном объеме. Во-вторых, довольно часто запланированные и фактические сроки реализации программ не совпадают, вследствие чего программа теряет свою актуальность.
В результате проведенного анализа было установлено, что механизм реализации ГП СПб «Развитие территорий» содержит в себе проблемы в сфере мониторинга её проведения и не включает наличие упорядоченной системы нормативной правовой базы в данной сфере. Выявленные проблемы и негативные последствия сказываются на общей эффективности государственных программ. Как следствие, происходит значительное снижение положительного эффекта в сфере их реализации. Предложенные механизмы по решению выявленных проблем должны применяться комплексно и дополнять друг друга, а не реализовываться разрозненно. И, что особо важно, в основу предложенных механизмов должны быть заложены два основных принципа: эффективность и экономичность.
ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Архипова А.А., Гасникова С.Ю. Реализация региональных государственных программ как основной фактор влияния на социальную политику в ХМАО-Югре // Социально-экономические процессы современного общества: материалы II Всероссийской научно-практической конференции с международным участием, Чебоксары, 25 мая 2023 года. Чебоксары: Издательский дом «Среда», 2023. С. 309-315.
2. Бачуринская И.А. Государственные программы как инструмент территориального развития // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2019. № 12-3. С. 5-12.
3. ВеликоваА.В., МоспановаЕ.В. Государственная программа: от разработки до реализации и оценки эффективности ее реализации // Наука среди нас. 2019. № 8 (24). С. 5-13.
4. Звягинцев П.С. Повышение эффективности государственных программ Российской Федерации // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2020. № 3. С. 63-74.
5. Коробкова Н.А. Результаты реализации государственных программ как инструмент оценки эффективности регионального управления // Бизнес. Образование. Право. 2020. № 1 (50). С. 159-163.
6. Матвеева Н. С. Реализация государственных программ Российской Федерации и программ социально-экономического развития г. Москвы // Муниципальная академия. 2020. № 1. С. 34-39.
7. Муллаянова А.В., Яруллин Р.Р. Проблемы реализации государственных программ // Modern Science. 2021. № 1-1. С. 65-70.
8. Преображенский Б.Г. Государственные программы - инструмент управления социально-экономическим развитием на мезоуровне: анализ и оценка практики реализации // Региональная экономика: теория и практика. 2021. Т. 19, № 1 (484). С. 23-54.
9. Харькова А.А., Карлова Н.П. Государственные целевые программы как инструмент реализации социально-экономической политики Российской Федерации // Финансы, учет, банки: тезисы докладов и выступлений II международной научно-практической конференции студентов и молодых ученых, Донецк, 02-03 декабря 2020 года. Донецк: Донецкий национальный университет, 2020. С. 72-75.
10. Щукина Т.В. Государственные программы, национальные проекты и оценочные процедуры как инструменты правового регулирования финансовой политики в субъектах Российской Федерации // Вопросы экономики и права. 2020. № 147. С. 18-21.
