CC BY
17Государственная политика в области регулирования природной и техногенной безопасности1
Ю.Л. Воробьев
МЧС России, первый заместитель Министра
Аннотация
В статье показаны устойчивые тенденции развития деятельности международных организаций, занимающихся вопросами регулирования безопасности, которые отражены в решениях Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге в
2002 г., Всемирной конференции по предотвращению природных катастроф в Японии в 2005 г. Продемонстрирован опыт стран ЕС по разработке общих подходов в вопросах предупреждения аварий и катастроф в химической промышленности.
Рассмотрены ключевые элементы реализации государственной политики в области природной и техногенной безопасности: формирование культуры безопасности жизнедеятельности; развитие единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; развитие законодательных и правовых механизмов; принятие новой стратегии управления безопасностью, связанной с введением национальных стандартов риска; разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; перестройка всей надзорной практики в сфере защиты населения, обеспечения пожарной безопасности и гражданской обороны; возрастание роли гражданской обороны и формирование ее нового облика, связанного с расширением ее деятельности за рамки военного времени; возрастание роли экономических механизмов и прежде всего различных способов возмещения ущерба, упрощения процедуры оказания помощи и сокращения сроков ее предоставления, а также дальнейшего развития системы страхования рисков; создание механизмов предупреждения чрезвычайных ситуаций, переноса центра тяжести с реагирования на предупреждение опасных процессов и явлений; развитие системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, использования программно-целевых методов планирования; использование достижений науки и технологий и концепции стратегических рисков; разработка системы мониторинга индикаторов стратегических рисков как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации; формирование механизмов учета стратегических рисков при разработке планов социально-экономического развития регионов и страны в целом.
Отмечены также: ряд инициатив Российской Федерации в области безопасности, предпринятых в последнее время, последствия которых имеют международный и даже глобальный характер: ратификация Киотского Протокола и Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб; активное участие России в развитии международных связей в области природной и техногенной безопасности; все более активное участие в международной гуманитарной деятельности; развитие двухсторонних отношений с международными и межправительственными организациями, выступающими в роли координаторов национальных усилий в аварийно-спасательной и гуманитарной деятельности.
Ключевые слова:
природная и техногенная безопасность, безопасность жизнедеятельности, стратегия управления безопасностью, стратегический риск, национальные стандарты риска, чрезвычайные ситуации, катастрофы, ущерб, гражданская оборона
П
НР
1 Статья подготовлена по материалам доклада, представленного на X Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы регулирования природной и техногенной безопасности в XXI веке» (19—21 апреля 2005 г., Москва).
Puck npupodHbiu u mexHoaeHHbiù
State Policy in the Field of Natural and Technological Safety Regulation2
Yu.L. Vorobiev
First deputy Minister of the Russian Federation for Civil Defense, Emergencies and Elimination of Consequences of Natural Disasters
Abstract
The paper shows stable tendencies of development of activity of the international organizations engaging safety regulation problems which are reflected in solutions of the World summit on stable development in Johannesburg in 2002, the World conference on preventing natural catastrophes in Japan in 2005. The experience of EU countries on developing general approaches in issues of preventing of emergencies and catastrophes in a chemical industry is demonstrated.
Key units of implementation of a state policy are considered in the field of natural and technological safety: formation of safety culture of life activity; development of a unified state system of preventing and liquidation of emergencies; development of legislative and legal mechanisms; acceptance of the new strategy of safety management connected with introduction of national risk standards; differentiation of authorities between federal bodies of state power and bodies of state power of subjects of the Russian Federation; modification of all supervising practice in sphere of protection of the population, maintenance of fire safety and a civil defence; ascending of a role of a civil defence and formation of its new shape connected to the extension of its activity for frameworks a wartime; ascending of a role of economic tools and first of all various ways of indemnification of damage, simplification of a procedure of rendering assistance and reduction of terms of its granting, and also the further development of risk insurance system; creation of gears of emergency preventing, carry of a barycentre from reaction - on warning of dangerous processes and phenomena; development of a system of monitoring and forecasting of emergencies, usage of program - target methods of planning; usage of a science and technologies reachings and strategic risk concept; development of monitoring system of strategic risk indicators, both at a federal level, and at a level of subjects of the Russian Federation; formation of tools of the strategic risk at mining schedules of social and economic development of provincies and country as a whole.
There are noted also: series of initiatives of the Russian Federation in the field of the safety, attempted recently which consequences have international and even global character: ratification of the Kyiot minutes and the Viennese convention on a civil liability for nuclear damage; active participation of Russia in development of international relations in the field of natural and technological safety; more and more active participation in international humanitarian activity; development of double-ended relations with international and the intergovernmental organizations outstanding in a role of coordinators of national efforts in rescue and humanitarian activity.
Key words:
natural and technological safety, safety of life activity, safety management strategy, strategic risk, national risk standards, emergencies, catastrophes, damage, a civil defence
2 The paper is prepared on the basis of the report presented at the X-th international scientific and practical conference «Actual problems of natural and technological safety regulation in XXI century» (April 19—21, 2005, Moscow).
n
HP
Прошедший век вошел в историю человечества как столетие, подвергшееся небывалым по масштабам катаклизмам военного, природного и техногенного характера. Мировые войны, стихийные бедствия, техногенные катастрофы не только унесли жизни многих миллионов людей и принесли огромный материальный ущерб, они поставили вопрос о возможности дальнейшего развития цивилизации. Анализ мировой динамики ЧС показывает все возрастающую зависимость человечества от опасных технологий, природных явлений, политических и экономических кризисов.
Угрозы XXI века носят комплексный характер, который проявляется:
• во взаимозависимости природно-техногенных, политических, экономических, социальных и научно-технических рисков;
• в увеличивающемся масштабе чрезвычайных ситуаций;
• в обострении старых и появлении новых нетрадиционных видов опасностей в информационной, биолого-социальной и технологической сферах.
Комплексный характер угроз современности, их глобальный характер требуют новых подходов к обеспечению безопасности стран и регионов. Поэтому в настоящее время наблюдается целый спектр интеграционных процессов в сфере обеспечения безопасности жизнедеятельности населения. Большинство государств мира рассматривает данную проблему как важный элемент обеспечения национальной безопасности.
Крупные технологические аварии и стихийные бедствия, другие кризисные явления по характеру последствий имеют много общего, что обусловливает создание единого фронта борьбы с ними. При этом наряду с осуществлением специальных национальных программ разрабатывается широкий спектр мероприятий в рамках международного сотрудничества.
Анализ деятельности международных организаций, занимающихся вопросами регулирования безопасности, показывает следующие устойчивые тенденции.
Во-первых. развитие сотрудничества между национальными организациями стран-участниц на стадиях подготовки персонала, совместного планирования и реагирования под эгидой ООН.
Во-вторых, привлечение международными организациями возможностей национальных организаций, а также ресурсов стран-участниц для выполнения конкретных операций по чрезвычайному гуманитарному реагированию.
В-третьих, стремление стран интегрировать имеющиеся у них ресурсы и возможности по предупреждению и ликвидации ЧС; объединение финансовых ресурсов стран-доноров на вы-
полнение конкретных проектов по развитию национальных возможностей чрезвычайного реагирования.
В-четвертых, значительное укрепление позиций неправительственных структур, действующих под эгидой ООН, ЕС, ОБСЕ, МОГО и других международных организаций.
Эти и другие тенденции отражены в решениях Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге в 2002 г. На саммите были выработаны практические меры по снижению уязвимости, оценке риска и борьбе с бедствиями.
Глобальной платформой для постоянного сотрудничества и координации усилий между правительствами, международными и региональными организациями является Международная стратегия уменьшения опасности бедствий.
В январе 2005 года под эгидой ООН в Японии состоялась Всемирная конференция по предотвращению природных катастроф, на которой были подведены итоги прошедшего Международного десятилетия по уменьшению опасности бедствий. На конференции были приняты два принципиальных решения:
• не менее 10% всех средств, выделяемых государствами на восстановление и покрытие ущербов от природных катастроф, должны направляться на предупреждение последних;
• предупреждение катастроф должно опираться не только на достижения научно-технического прогресса, но, в первую очередь, на образовательную и просветительскую работу с населением, на формирование культуры безопасности жизнедеятельности.
Весьма показательным является опыт стран ЕС по разработке общих подходов в вопросах предупреждения аварий и катастроф в химической промышленности. После катастрофы в Се-везо (Италия) в 1978 г. была признана необходимость разработки согласованной политики стран — участниц ЕС по предотвращению крупных промышленных катастроф. В основу разработки Директивы об опасности крупных катастроф в некоторых промышленных производствах, впоследствии получившей наименование Директивы «Севезо», были заложены уже имеющиеся нормативные документы, разработанные в Великобритании и других европейских странах.
После принятия Директивы процессы по разработке общих подходов к решению вопросов предупреждения аварий и катастроф стали активно распространяться в различных регионах мира.
В последние годы мировая тенденция роста масштабов последствий чрезвычайных ситуаций существенно усилилась (см. рис. 1). Примером этого являются катастрофические наводнения
на юге России в 2001—2002 гг., крупные землетрясения в Иране и ряде других стран, экстремально высокая температура воздуха в странах Западной Европы в 2003 г., серия тайфунов наивысшей силы на атлантическом побережье США в 2004 г., землетрясение в Индийском океане, унесшее более 300 тысяч человеческих жизней. По оценке Всемирного Банка, совокупный ущерб от стихийных бедствий только в странах Европы и Центральной Азии за последние 30 лет составил более 100 млрд. долларов США. В некоторых странах ущерб от природных и техногенных катастроф регулярно достигает 20% валового внутреннего продукта.
Количество ЧС
Рис. 1. Мировая тенденция роста масштабов последствий чрезвычайных ситуаций
Весь мир до сих пор находится под впечатлением катастрофы в зоне Индийского океана в конце прошлого года. Сотни тысяч погибших, миллиарды долларов материального ущерба, многолетние восстановительные работы — вот далеко не полный перечень последствий стихийного бедствия планетарного масштаба.
Расчеты специалистов показывают, что если не будут приниматься соответствующие превентивные меры, то уже в ближайшие десятилетия увеличение экономических потерь от стихийных бедствий и техногенных катастроф сравняется с приростом мирового ВВП. По этой причине мировая экономика может перейти опасный рубеж и вступить в стадию стагнации.
Мировая тенденция возрастания техногенного и природного риска, других опасностей и угроз характерна и для России (см. рис. 2). Территория России характеризуется значительным многообразием природных условий и показателей социально-экономического состояния регионов.
Обсуждая проблемы государственной политики в области регулирования безопасности жизнедеятельности населения, мы должны понимать, что это очень важная сфера деятельности, связанная с отношениями между социальными группами и различными регионами, а так-
1200
1000
800
600
400
200
2000 2001 2002 2003 2004 Годы
Рис. 2. Динамика ЧС в России в XXI веке
же с определением и реализацией наиболее эффективных форм и методов деятельности государственных институтов.
В целом в Российской Федерации сформированы и достаточно эффективно действуют механизмы реализации государственной политики в области регулирования природной и техногенной безопасности. Благодаря этому в 2004 году были достигнуты определенные результаты. В частности:
• впервые за последние десять лет достигнута положительная динамика в борьбе с пожарами. В результате целенаправленной работы удалось добиться снижения общего числа пожаров по сравнению с 2003 годом на 3,5 %, а количество погибших уменьшилось на 5,3 %;
• в 2004 году было спасено свыше 93 тыс. человек, что на 23 процента больше, чем в 2003 году, оказана помощь свыше 1,8 млн. пострадавших. Сохранено материальных ценностей на сумму свыше 22,3 млрд. рублей, что на 8,3 процента больше, чем в 2003 году;
• всего проведено более 16 тыс. спасательных операций, в которых приняли участие 12,6 тыс. человек, задействовано более 2 тыс. единиц техники. Обезврежено и разминировано около 37 тыс. различных боеприпасов;
• оказана помощь из резервного фонда по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий двадцати одному субъекту Российской Федерации на общую сумму более 1 млрд. 650 млн. руб.;
• прошли подготовку и повышение квалификации более 59 тыс. руководителей различного уровня, обучением по вопросам безопасности жизнедеятельности было охвачено свыше 18 млн. человек.
Кроме того, особое внимание было уделено подготовке детей. Около 14 млн. учащихся школ и 2 млн. студентов прошли обучение по вопросам безопасности жизнедеятельности. Практически во всех школах, районах и городах в летний период проведены полевые лагеря «Юный спасатель» для 2,2 млн. детей.
п
НР
Рассматривая в комплексе проблемы эффективности государственной политики в области регулирования природной и техногенной безопасности, следует отметить, что ключевым элементом системы безопасности является человек.
При этом очевидно, что для обеспечения безопасности жизнедеятельности необходимо создавать новую архитектуру воспитания человека в духе рационального взаимодействия с окружающей средой, формировать новый способ мышления, позволяющий ориентироваться в самой разнообразной обстановке, анализировать опасные объекты и явления во всех их связях и отношениях, оценивать риски, прогнозировать ближайшие и отдаленные последствия реализации опасных тенденций.
Решить эту глобальную проблему можно только путем формирования культуры безопасности жизнедеятельности, укрепляя необходимые знания, умения и традиции, развивая качества личности, обеспечивающие гармонию человека и природы. При этом важное значение приобретает разработка и внедрение современных технологий, новых форм и методов подготовки населения основам безопасности жизнедеятельности, организации его качественного и своевременного информирования и оповещения об угрозах кризисных ситуаций.
Формирование культуры безопасности должно стать социальным процессом, основанным на изменении стереотипов поведения людей, социальных групп и общества в целом, направленным на реализацию таких условий их существования и деятельности, при которых значения всех рисков не превышают допустимых значений.
Важным элементом реализации государственной политики в области природной и техногенной безопасности является единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (рис. 3). Она по своей сути является национальной системой противодействия катастрофам и кризисам.
РСЧС неоднократно доказывала свою социальную востребованность, значимость и эффективность. В то же время необходимо адаптировать РСЧС к изменениям в системе государственного управления, а также к новым видам опасностей и угроз, в том числе террористического характера. Здесь, на наш взгляд, большая область деятельности для научных коллективов страны.
Важной составляющей в реализации государственной политики являются законодательные и правовые механизмы. В настоящее время по регулированию деятельности в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в нашей стране действует более 600 норма-
Правительство РФ
Межведомственная комиссия по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности
Финансовые и материальные ресурсы ч— МЧС России —► Силы МЧС России
П
НР
Рис. 3. Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций
тивных правовых актов федерального уровня и более 2500 актов субъектов Российской Федерации.
Федеральные законы: «О гражданской обороне», «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», «О радиационной безопасности», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений», «О пожарной безопасности», «О государственном материальном резерве», «О техническом регулировании» и др.
Положения: «О РСЧС», «О классификации ЧС», «О МЧС России», «О ГИМС», «О государственном пожарном надзоре», «Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации ЧС», «Порядок сбора и обмена в РФ информацией в области защиты населения и территорий от ЧС», «Порядок подготовки населения в области защиты от ЧС» и др.
В Федеральном законе «О техническом регулировании» определено, что технические требования должны задаваться с учетом критериев риска.
С целью практической реализации законодательства Российской Федерации в области безопасности жизнедеятельности нами организована целенаправленная работа как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Аналогичная деятельность разворачивается и на уровне органов местного самоуправления.
Среди принятых в последнее время нормативных актов большое значение для более эффективного решения проблем техногенной безопасности имеет Федеральный закон «О техническом регулировании». Он впервые в нашей стране определил технические требования, которые должны задаваться с учетом критериев риска. Эти положения уже нашли отражение в разработанном и утвержденном в соответствии с решением совместного заседания Совета Безопасности Российской Федерации и президиума Госсовета Российской Федерации от 13 ноября
2003 г. типовом паспорте безопасности территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также в разрабатываемых нормативных документах и технических регламентах.
Известно, что многие страны, формируя политику и стратегию в области безопасности, опираются на концепцию приемлемого риска, для которой установлены нормативные уровни, определяющие предельно допустимые риски для населения и окружающей среды (рис. 4). Анализ практики управления риском в различных странах свидетельствует о том, что для целей нормирования применяются различные количественные показатели риска. Наиболее же-
сткие нормативные уровни сегодня применяются в Нидерландах и Чешской Республике.
и
о
№
К
Ц
о
и
и
К
И
о
¡3
Св
&
св
К
Область чрезмерного риска Предельно допустимый уровень риска
Область приемлемого риска
Область Граница
пренебрежимого пренебрежимого
риска уровня риска
Диапазон значений индивидуального риска
Количество погибших (И) Диапазон значений социального риска Рис. 4. Концепция приемлемого риска
В нашей стране уже многие годы методический аппарат количественного анализа риска интенсивно используется в различных областях. Однако до настоящего времени не установлены нормативные значения, опираясь на которые можно осуществлять эффективную политику управления риском с применением различных механизмов регулирования и контроля.
Поэтому в последнее время приобрела чрезвычайную актуальность задача формирования государственной политики с учетом новой стратегии управления безопасностью и связанной с ней необходимостью введения национальных стандартов риска.
Строгое обоснование нормативных уровней риска требует рассмотрения комплекса технических, экономических, социальных и психологических проблем, а также обязательного уч гионального фактора.
п НР
г 109
П
НР
В настоящее время рядом авторских коллективов уже ведется обоснование уровней приемлемого риска, которые могут подлежать нормированию и стать количественной основой принятия решений в обновленной стратегии управления природной и техногенной безопасностью в России (рис. 5).
Функциони-
рующий
объект
Вновь
строящиеся
объекты
-4
10
-6 10
10
10
Рис. 5. Дифференциация рекомендуемых нормативных уровней индивидуального риска для функционирующих и вновь строящихся объектов — источников техногенного риска
Расчеты специалистов показывают, что для России предельный нормативный уровень годового индивидуального риска должен находиться в диапазоне 10-4— 10-5 смертей в год.
Важное место в реализации государственной политики занимает разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и в области обеспечения природной и техногенной безопасности.
Полномочия федеральных органов государственной власти:
• организация гражданской обороны в пределах своей компетенции;
• предупреждение и ликвидация ЧС федерального и трансграничного характера;
• осуществление государственного пожарного надзора и тушение пожаров в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ:
• предупреждение ЧС межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;
• организация тушения пожаров в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В связи с изменившимся федеральным законодательством предстоит существенная коррек-
тировка законодательной и нормативной базы субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. В этих условиях на первый план выдвигаются вопросы сохранения управляемости функциями обеспечения безопасности населения и повышения ответственности органов государственной власти и местного самоуправления.
Предстоит перестройка всей надзорной практики в сфере защиты населения, обеспечения пожарной безопасности и гражданской обороны.
В плане реализации утвержденного в декабре прошлого года Правительством Российской Федерации Положения о государственном пожарном надзоре завершается построение федеральной вертикально интегрированной системы его органов. Подготовлен проект технического регламента, устанавливающего общие требования пожарной безопасности. В этом документе предусматривается, что собственник может рисковать своим имуществом, но при безусловном выполнении мероприятий, направленных на обеспечение безопасности людей в случае пожара. Одновременно в нем устанавливается уровень допустимого пожарного риска для промышленных объектов.
В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон «О пожарной безопасности», в стране формируется пять видов пожарной охраны, в которую входят государственная противопожарная служба, а также муниципальная, ведомственная, частная и добровольная пожарные охраны. От правильного построения и эффективной работы всех перечисленных видов пожарной охраны во многом будет зависеть уровень пожарной безопасности в нашей стране.
Говоря о значении государства в обеспечении природной и техногенной безопасности, необходимо отметить возрастающую роль гражданской обороны (рис. 6).
В последние десятилетия не только в России, но и в ведущих зарубежных странах стал активно формироваться новый облик гражданской обороны. Характерной чертой этого процесса является расширение ее деятельности за рамки военного времени. Гражданская оборона становится все более социально значимой системой, ориентированной не только на защиту населения, материальных и культурных ценностей от военных опасностей, но и от рисков мирного времени.
Для этого гражданская оборона располагает значительными возможностями - материальными и информационными ресурсами, высокопрофессиональными кадрами, эффективной системой управления, наработанными технологиями, мобильными силами для ведения аварийно-спасательных работ. Можно сказать, что в современных условиях она переходит на режим постоянной готовности.
Рис. 7. Принципы развития гражданской обороны
Такая постановка вопроса ставит перед нами ряд проблем. Прежде всего необходимо уточнить нормативную базу. Требуется несколько изменить структуру сил гражданской обороны и порядок их подготовки. Следует расширить комплекс методов и способов защиты населения.
При этом, по нашему мнению, необходимо исходить из следующих принципов (рис. 7):
• гражданская оборона должна строиться в едином комплексе с системой защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
• система гражданской обороны в мирное время должна быть постоянно готова к реагированию на чрезвычайные ситуации, вызванные природными и техногенными рисками или террористическими акциями;
• гражданская оборона является важным фактором стабильного социально-экономического развития страны и воспитания у граждан чувства долга и ответственности в вопросах личной безопасности и защиты государства.
Одной из мировых тенденций в сфере государственного регулирования природной и техногенной безопасности является возрастание роли экономических механизмов и прежде всего различных способов возмещения ущерба. В настоящее время возмещение ущерба от различных катастроф в основном осуществляется за счет использования резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. На начало 2005 г. суммарный объем финансовых резервов во всех регионах Российской Федерации возрос почти до 10 млрд. руб. (рис. 8).
5.0 4,03,0 -
2.0 1,0-1
Млрд. руб.
Российская Федерация — 9,5 млрд. руб.
1
Москва ЦРЦ СЗРЦ ПУРЦ ЮРЦ СРЦ ДВРЦ Рис. 8. Наличие финансовых резервов на предупреждение и ликвидацию ЧС в регионах Российской Федерации
Вместе с тем порядок оказания помощи требует упрощения процедуры и сокращения сроков ее предоставления, а также дальнейшего развития системы страхования рисков.
Несмотря на то что страхование в России активно развивается, участие страхового рынка в предотвращении и возмещении ущербов ничтожно мало. В то же время во всех развитых странах страхование относится к одному из главных экономических механизмов управления природными и техногенными рисками. Основные проблемы здесь не только в неразвитости этого рынка и в отсутствии необходимого уровня культуры собственника, но и в несовершенстве законодательной базы.
Функции страхования:
п
? НР
X 111
• превентивная (снижение рисков);
• регулирующая (взаимодействие с процедурой лицензирования);
• индикаторная (оценка экономической приемлемости риска).
Важнейшим направлением государственной политики в области снижения опасности бедствий является создание механизмов предупреждения чрезвычайных ситуаций. В последние годы произошла смена парадигмы в рассматриваемой области, связанная с переносом центра тяжести с реагирования — на предупреждение опасных процессов и явлений. Центральное место здесь занимает система мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций. В России практически завершена работа по ее созданию, в том числе региональных и территориальных центров мониторинга и прогнозирования катастроф и стихийных бедствий.
В то же время нам представляется необходимым на этапе реорганизации системы управления в субъектах Российской Федерации сохранить организационную и функциональную готовность этих центров и обеспечить их дальнейшее развитие с целью получения достоверных прогнозов и эффективного их использования при выработке управленческих решений.
Как показывает опыт, наибольший эффект при реализации мероприятий, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций, достигается при использовании программно-целевых методов планирования. Поэтому в настоящее время проводится активная работа по корректировке и продлению до 2010 года федеральной целевой программы по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций. Эта программа должна стать серьезным шагом в решении проблемы управления социально-экономическими рисками и способствовать созданию новых подходов к защите человека.
Основой нового подхода к государственному управлению должен стать принцип использования достижений науки, технологий и концепции стратегических рисков в обеспечении природной и техногенной безопасности.
В ходе проведения научно-исследовательских работ, осуществляемых МЧС России с участием ряда институтов РАН, произведена идентификация, классификация, предварительная оценка и прогноз стратегических рисков, получен ранжированный перечень угроз национальной безопасности. Разработана иерархическая структура системы первичных и обобщенных количественных показателей безопасности жизнедеятельности, разработаны принципы и механизмы использования комплексных показателей стратегического риска для управления социально-экономическим развитием страны и регионов, выполнен предварительный прогноз стра-
тегических рисков в основных сферах жизнедеятельности общества и государства.
Для развития предлагаемой парадигмы управления необходимо продолжение исследований в данной области по пути совершенствования методов и моделей количественной оценки обобщенных и комплексных показателей безопасности и стратегических рисков. Важным шагом в практической реализации системы управления стратегическими рисками должна стать разработка системы мониторинга индикаторов стратегических рисков как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Также необходимо обеспечить формирование механизмов их учета при разработке планов социально-экономического развития регионов и страны в целом.
Иерархическая структура показателей безопасности и стратегического риска:
• 0-й уровень. Комплексные показатели для страны.
• 1-й уровень. Обобщенные показатели по сферам жизнедеятельности.
• 2-й уровень. Обобщенные показатели угроз в конкретной сфере жизнедеятельности.
• 3-й уровень. Обобщенные показатели составляющих угроз в конкретной сфере жизнедеятельности.
• 4-й уровень. Первичные показатели для каждой из составляющих угроз безопасности в конкретной сфере жизнедеятельности.
В ноябре 2004 г. Россия сделала важный шаг по реализации стратегии устойчивого развития. После длительных обсуждений был ратифицирован Киотский Протокол, что позволяет всем странам, ратифицировавшим данный документ, приступить к практическим шагам по снижению выбросов парниковых газов.
В марте 2005 года Российская Федерация ратифицировала Венскую конвенцию о гражданской ответственности за ядерный ущерб. Конвенция регулирует порядок, сроки и принципы возмещения ущерба в случае инцидента на ядерном объекте. Предусматривается, что каждое государство само определяет предел ответственности за оператора ядерной установки — при том условии, что он не может быть ниже установленного минимального размера в 55 миллионов долларов США. Эти средства предназначены для удовлетворения требований пострадавших как на территории государства, так и за его пределами.
Российская Федерация активно участвует в развитии международных связей в области природной и техногенной безопасности. Эта работа направлена в основном на укрепление роли МЧС России в международной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, создание пояса добрососедства и сотрудни-
чества по периметру российских границ, поддержку внешнеполитической линии Российской Федерации гуманитарными методами.
МЧС России видит свою роль в решении проблем стабильного развития общества, сохранении благоприятной окружающей среды, защиты человека и гуманитарного содействия населению в условиях катастроф и кризисов. Отсюда вытекают основные приоритеты международной деятельности по интеграции в формирующуюся мировую систему борьбы с пожарами, техногенными, природными и гуманитарными катастрофами, а также по повышению готовности к реагированию на чрезвычайные ситуации на национальном уровне, укреплению потенциала всего комплекса предупредительных мероприятий.
Хочу также подчеркнуть, что два года назад организована проработка российской инициативы по созданию Европейского центра борьбы с катастрофами, которая воспринята государствами — членами Евросоюза с большим интересом. Данная инициатива находится в русле намерений европейских государств по созданию стройной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и использования для этого передовых технологий.
Россия принимает все более активное участие в международной гуманитарной деятельности. Действия России в спасательных и гуманитарных международных акциях органично вписались в деятельность мирового сообщества в этой области.
Только в последние годы в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации МЧС России неоднократно оказывалась безвозмездная помощь Грузии, Молдове, Киргизии, Таджикистану, Армении, Азербайджану, Белоруссии, Украине. Особенно значимой гуманитарной акцией стало участие России в оказании помощи пострадавшим от цунами в Юго-Восточной Азии.
Во исполнение поручений Президента и Правительства Российской Федерации МЧС России немедленно включилось в международное чрезвычайное гуманитарное реагирование на катастрофу в зоне Индийского океана. Для этого были задействованы силы российского национального корпуса чрезвычайного гуманитарного реагирования, а также оперативные ресурсы Минобороны России и Росрезерва. В период с 27 декабря 2004 г. по 5 января 2005 г. только МЧС России было выполнено 5 авиарейсов в Шри-Ланку, Таиланд и Индонезию по доставке спасателей и самых необходимых грузов.
В результате участия России в международной гуманитарной операции в Юго-Восточной Азии:
• обеспечена поддержка усилий ООН по оценке последствий удара стихии на побережье Шри-Ланка и координации международной помощи, поступающей в аэропорт г. Коломбо;
• проведен комплекс мероприятий поисково-спасательным отрядом, усиленным специальными вертолетами и техникой;
• возвращены на родину самолетами МЧС России из Таиланда и Шри-Ланки туристы из России и ближнего зарубежья;
• доставлено в Таиланд, Индонезию и Шри-Ланку авиацией МЧС России и Минобороны России более 600 тонн жизненно необходимых грузов для пострадавшего населения;
• обеспечена работа аэромобильного госпиталя МЧС России в г. Тангала (Шри-Ланка), военно-полевого госпиталя Минобороны России в г. Банда-Ачех на северо-западной оконечности о. Суматра (Индонезия), в которых оказана разносторонняя медицинская помощь более 4000 местных жителей;
• осуществлено подключение России к международной кооперации по созданию региональных систем раннего оповещения о подобных катастрофах.
31 марта 2005 года российские спасатели и врачи вновь вылетели в г. Медан (Индонезия) для оказания помощи пострадавшему населению от сильного землетрясения, произошедшего 28 марта 2005 г.
Важное место в международном сотрудничестве России в области защиты населения и территорий от ЧС занимают двухсторонние отношения с международными и межправительственными организациями, выступающими в роли координаторов национальных усилий в аварийно-спасательной и гуманитарной деятельности, в том числе со специализированными органами ООН, а также другими организациями, работающими в этой сфере.
В рамках двухстороннего сотрудничества МЧС России плодотворно взаимодействует с аналогичными структурами США, Франции, Италии, Испании, Португалии, Швейцарии, Греции, Турции и других государств.
Таким образом, эффективная реализация государственной политики в области регулирования природной и техногенной безопасности требует целенаправленной деятельности органов государственной власти всех уровней, общественных организаций в международной, образовательной, научной, технологической и других сферах.
П
НР
