CC BY
81
А.А. ДАНИЛОВ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ РЕГИОНАЛЬНОГО ТЕЛЕВЕЩАНИЯ В 1990-х ГОДАХ - НАЧАЛЕ XXI ВЕКА
Ключевые слова: телевидение, регион, политика.
Исследована государственная политика в области регионального телевещания постсоветского периода.
Рассмотрены процессы демонополизации, децентрализации, характерные для данного периода.
THE PUBLIC POLICY IN REGIONAL TV BROADCASTING IN 1990 - THE BEGINNING OF THE XXI CENTURY
Key words: television, region, history, politics.
The public policy in regional TV broadcasting, as well as, the processes of demonopolization and decentralization of the postsoviet period are studied in the article.
В начале 1990-х годов в результате процессов демонополизации, децентрализации, деструктуризации и приватизации, перехода к рыночным отношениям в России возникло альтернативное негосударственное ТВ. В регионах также развивалась сеть независимых телестанций. Исчезла абсолютная монополия центральных государственных телевизионных каналов. Образованию независимых студий ТВ в немалой степени способствовал принятый в 1991 г. Закон «О средствах массовой информации». Россия вступила в эру нового информационного порядка. С безраздельной централизацией телевизионного вещания было покончено, наравне с общефедеральными каналами в борьбу за зрителя включались местные каналы, появились частные негосударственные каналы.
Определяющей тенденцией в развитии ТВ на рубеже веков стали децентрализация и регионализация вещания. Прежде всего, следует отметить, что ее первопричиной стал не столько развал СССР и коммунистических принципов управления общественной жизнью, сколько то, что региональное, местное, муниципальное вещание, во-первых, способно более точно учитывать социальные, возрастные, национальные и иные особенности населения конкретной местности, его запросы и интересы; во-вторых, оно опирается на факты, события, знакомые населению, что делает информацию более убедительной, соответствующей реальным интересам аудитории; в-третьих, региональное ТВ более активно использует жанры тележурналистики, способные заинтересовать зрителей, ответы на вопросы, отчеты местных руководителей, дискуссии о жизненно важных проблемах города, поселка, села.
Вместо единой, централизованной системы телевещания в России сегодня формируется комплекс государственных федеральных и региональных, муниципальных, коммерческих, частных, общественных телекомпаний, деятельность которых регулируется не только актами и законотворчеством государственных органов, но и договоренностями, достигнутыми между юридическими, физическими лицами, занятыми производством и выпуском телепрограмм. В этих целях телекомпании объединяются, ищут формы содружества и соединения творческих усилий создателей телепроизведений.
Нужно полагать, что одним из катализаторов процесса регионализации стали разноязыкость и многонациональный характер российского ТВ. Проблема освещения межнациональных отношений для отечественного ТВ имела и имеет особое значение, как, впрочем, и для всего общества, населения исторически сложившегося многонационального государства. Их всестороннее и объективное отражение на телеэкране всегда было делом непростым, но у нас оно обладает особой спецификой, вызванной причинами как идеологического характера, так и особенностями внутреннего развития телевизионной системы (отсутствие реальной многопрограммности, делающей действенным плюрализм мнений, а также чрезмерно централизованный характер вещания).
Постсоветский период характеризуется разрушением системы централизованного государственного управления в области СМИ. В это время меняются производственные и правовые отношения как внутри местных студий ТВ, так и во всей отрасли в целом. После событий августа 1991 г. местные гостелерадиоко-митеты, представлявшие собой подразделения, подчиняющиеся правительственным структурам, были преобразованы в ГТРК, не входящие в структуру государственной власти. До этого момента местные студии РВ, ТВ и РТЦ обладали самостоятельностью в юридическом, организационном и экономическом отношении. Изменения привели к объединению этих структур в январе 1992 г. в соответствии с приказом министра печати и информации РФ М.Н. Полторанина в единое целое. Таким образом, с целью модернизации системы управления ТВ и РВ с учетом условий перехода к новым экономическим отношениям и повышения качества передач на базе Государственного комитета по ТВ и РВ СССР с подведомственным ему РТЦ была создана ГТРК. В качестве учредителей местных ГТРК выступили Министерство печати и информации РФ и региональные правительства. Изменений в структуре не произошло.
До сих пор ТВ являлось ведомственным учреждением и входило в структуру государства. Образование ГТРК изменило его статус. Компания стала учреждением СМИ без приставки «пропаганда». В дальнейшем происходила частая реорганизация отрасли, менялся организационно-правовой статус ГТРК, которая в итоге из государственного учреждения была преобразована в государственное предприятие. За это время в качестве вышестоящих организаций, курирующих деятельность ГТРК, выступали Министерство печати и информации РФ, Федеральный информационный центр, Управление по ТВ и РВ РФ, Федеральная служба России по ТВ и РВ (образована 22 декабря 1993 г.), Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и СМК (образована 6 июля 1999 г.).
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от «О формировании единого производственно-технологического комплекса средств массовой информации» от 27 июля 1997 г. и Указом Президента РФ Б.Н. Ельцина «О совершенствовании деятельности государственных электронных средств массовой информации» от 8 мая 1998 г. был образован государственный производственно-технологический комплекс ВГТРК, в который, в том числе, вошли телеканалы «Россия», «Культура», 86 региональных телерадиокомпаний, технические центры, осуществляющие производство, распространение и трансляцию передач. Региональные ГТРК с этого момента стали дочерними предприятиями ВГТРК. 26 февраля 2004 г. Постановлением Правительства РФ с целью развития общенационального информационного пространства ВГТРК было преобразовано в ФГУП ВГТРК.
Федеральный закон о государственных предприятиях способствовал преобразованию региональных телецентров в филиалы. С этого времени региональные телекомпании начали согласовывать вещательную программную политику с федеральным телеканалом «Россия», приоритетом для которого выступали новостные передачи. Вечернее время региональных телекомпаний (2,5 часа) было разбито на весь день и привязано, в большей степени, к программе «Вести». Все это сопровождалось ухудшением финансирования из федерального бюджета. Выделяемых денег фактически хватало только на выдачу заработной платы сотрудникам. Вне бюджетного финансирования оставались расходы на подготовку передач, оплату услуг связи и коммунальных услуг, эксплуатацию оборудования, транспорта, зданий и сооружений, отсутствовали инвестиции на модернизацию материальнотехнической базы. Местные студии ТВ часть расходов возмещали за счет средств, получаемых от собственной рекламно-коммерческой деятельности [9].
26 февраля 2004 г. вышло Постановление Правительства РФ, преобразовывающее региональные телерадиокомпании, являющиеся дочерними предприятиями ВГТРК, в ее филиалы. Таким образом, предполагалось построение жесткой вер-
тикали управления, позволяющей качественно улучшить деятельность телерадиожурналистов, информационную насыщенность региональных выпусков новостей. Это повлекло существенное изменение национальной сетки вещания - приоритет в работе был отдан информационным программам, что повлекло за собой уменьшение количества передач других жанров. По мнению С.Н. Десяева, этот минус можно преодолеть за счет создания собственного республиканского телеканала, внедрения цифрового ТВ [3]. Вопрос заключается только в финансовой состоятельности регионов, поскольку это требует существенных денежных затрат.
Решающим условием для полезной работы телекомпаний в различных странах является создание правового поля, системы законов и подзаконных актов, которые регулируют взаимоотношения общества и ТВ. Законодательства, регламентирующего деятельность ТВ, в СССР не существовало. Управление осуществлялось посредством директив и постановлений ЦК КПСС, Гостелерадио. Основным нормативным актом в этой сфере стал Закон РФ «О средствах массовой информации», принятый в 1991 г., в котором содержатся некоторые принципы и формы деятельности телекомпаний. Однако закона о ТВ и РВ в России нет до сих пор. В итоге XXI в. отечественное ТВ встретило в обстановке правового хаоса: прежние советские законы не действовали, новые не были разработаны или не соответствовали сложившейся ситуации. Так, в Законе о СМИ 1991 г. содержатся статьи о Федеральной комиссии по ТВ и РВ. В реальности же такой комиссии не было и нет, зато существовала созданная по Указу Президента РФ Федеральная служба ТВ и РВ, задачей которой была выдача государственных лицензий на вещание и контроль за выполнением их условий телерадиокомпаниями. Объемы этой работы достигали больших масштабов: получили лицензии более 1500 телекомпаний, тысячи радиостанций. В июле 1999 г. ФСТР была упразднена, а ее функции переданы вновь образованному Министерству по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. Закон РФ «О средствах массовой информации» давал возможность развивать негосударственное (частное) ТВ. В истории СМИ России наступил новый этап, который характеризуется как большими приобретениями, так и потерями.
Регионального законодательства в области масс-медиа в большинстве регионов не существует. Президент Чувашской Республики Н.В. Федоров принимал непосредственное участие в разработке проекта Закона СССР «О печати и других средствах массовой инфориации» [10], в основу которого был положен инициативный авторский проект. Современный Закон о СМИ, принятый в 1991 г., разработан на основе этого документа. Отсутствие общей законодательной базы в области телерадиовещания заставило регионы самостоятельно регулировать деятельность местных СМИ. Например, в 1995 г. Кабинетом Министров Чувашской Республики было принято постановление «О Чувашской региональной комиссии по вещанию», которое в 1998 г. было аннулировано и заменено на Положение «О Чувашской территориальной комиссии по телерадиовещанию». Комиссия была образована с целью решения вопросов лицензирования с учетом местных условий [11]. Объединение ряда министерств и ведомств в единое Министерство культуры, по делам национальностей, информационной политики и архивного дела Чр также не оказало эффективного воздействия на развитие средств массовой информации. Этот шаг был вызван тем, что на федеральном уровне образовалось объединенное Министерство культуры и массовых коммуникаций. По сути, оно успевало контролировать лишь то, как была представлена в периодических изданиях позиция государства. При этом в государственных СМИ не всегда отслеживалось соблюдение Законодательства РФ «О рекламе».
Отсутствие региональной законодательной базы о СМИ в регионах является одной из причин, тормозящих реализацию единой государственной политики и созданию региональной концепции развития СМИ. В работе исследователя жур-
налистики одного из субъектов РФ, Республики Марий Эл, Н.А. Ефимовой предлагаются основные демократические идеи, которые должны быть заложены в основу этой концепции: недопустимость монополизации СМИ на территории субъектов РФ (органы власти, юридические и физические лица не должны иметь в управлении более определенного процента СМИ на региональном информационном поле; осуществление государственной поддержки как учрежденных государством СМИ, так и независимых качественных СМИ; недопустимость цензуры СМИ и ответственность за попытки ее введения; создание в регионах общественной палаты по защите свободы слова и информационным спорам; создать в негосударственных СМИ условия для поддержки плюрализма, равный доступ к информации и возможность самовыражения всем слоям общества [4].
В начале 1990-х годов в качестве альтернативы государственному начало выступать кабельное ТВ. В сравнительно короткие сроки данное коммерческое ТВ получило бурное распространение на территории всей страны. Причем этот процесс носил достаточно стихийный характер. Оставались также вопросы с точки зрения правового аспекта существования подобных коммерческих предприятий. Взаимоотношения государственного ТВ с кабельным регулировалось принятым в 1990 г. постановлением Совета Министров СССР «Об упорядочении организации телевизионного и радиовещания в СССР» [12]. Появление региональных негосударственных коммерческих ТВ-каналов в масштабах всей страны не изменило ситуацию, когда государственные ТВ-каналы доминировали в региональном телевещании благодаря созданной в советский период материально-технической базе.
В 1990-х годах в России в 95% случаев видеопродукция являлась нелегального («пиратского») происхождения, снимаемые видеокамерой в кинотеатрах, украденные из студий кинокомпаний, «лазерные». Исключение составляла компания «Вагриус-видео», занимавшаяся профессиональным дублированием лицензионных иностранных видеофильмов на русский язык. Нередки были случаи трансляции нелегальной видеопродукции в эфире кабельных частных ТВ-каналов. Это было обусловлено крайне бедственным положением местных студий и невозможностью, в связи с этим, закупок лицензионной видеопродукции. Кроме того, это сопровождалось несовершенством законодательства в области СМИ. В связи с этим телекомпании сталкиваются с проблемами в области авторского права. В качестве примера можно привести ситуацию с созданной в 1992 г. в столице Марийской Республики кабельной телекомпании «Экс-ТВ». В 1993 г. в «Марийской правде» появилась статья [9] пресс-службы президента республики, в которой был поставлен вопрос законности вещания «Экс-ТВ» и материалах, подготовленных к эфиру производственно-коммерческим акционерным обществом «Видеофакс». Первоначально «Экс-ТВ» вещало на 10-м канале, замещая трансляцию Санкт-Петербургской программы. Местный РТПЦ пошел на такие меры в связи с задолженностью за трансляцию федерального канала в пределах республики, решая, таким образом, за счет коммерческого канала свои финансовые проблемы. В комментарии пресс-службы содержались сведения о том, что малое предприятие «Экс-ТВ» не имело разрешения на ТВ-вещание, «Видеофакс» не обладало лицензией на телевещание и не был зарегистрирован в Марийской региональной инспекции по печати и информации. Таким образом, трансляция программ «Видеофакса» и работа «Экс-ТВ» осуществлялась незаконно, что привело к прекращению работы на 10-м и переводом на 6-й канал. В результате сложившейся ситуации «Экс-ТВ» не был признан СМИ, поскольку не производил собственной ТВ-продукции, а «Видеофакс» должен был получить лицензию на производство ТВ-программ [2]. В 1995 г. была попытка создания легитимного ТВ-канала «Экс-ТВ», но в связи с отказом в договоре аренды на передатчик местного РТПЦ не удалось получить лицензию на вещание.
Общая закономерность развития СМИ в демократических странах выражается в уменьшении количества государственных газет, теле- и радиокомпаний. Идет процесс преобразования государственных СМИ в открытые общественные организации. В России ситуация прямо противоположная - создаются большие государственные холдинги, концентрируя СМИ в единые структуры. Эта ситуация нам представляется закономерной в условиях построения с начала 2000-х годов жесткой вертикали власти.
Совершенствованию телекоммуникационной инфраструктуры в современных условиях способствуют различные федеральные программы в области информатизации. По словам председателя Госкомсвязьинформа Чувашии Д.А. На-зипова, связь и информатизация представляют собой сферы, где роль государственного участия всегда была не очень значимой. Коммуникация является самой динамичной отраслью экономики в России, отчасти потому что государство оставило за собой только внешнее регулирование в вопросе. По его мнению, развитие коммуникаций (цифровые каналы связи, сотовые сети связи) будет происходить независимо от регулирования этой области. В области информатизации участие государства в большей степени сводится к формированию законодательной базы и стандартизации. Государство должно выступить организатором неких правил, стандартов и механизмов выработки этих стандартов. Тем самым в сфере коммуникации и информатизация государство должно создать правовую базу и сыграть стандартизующую роль, в свою очередь, рынок получит все предпосылки для дальнейшего самостоятельного развития.
Становление информационного общества в России было затруднено в начале 1990-х годов в силу ряда причин, прежде всего социально-экономических проблем и нормативно-правового несовершенства. Например, в Мордовской Республике до 1997 г., когда была принята республиканская программа информатизации, развитие этой сферы носило стихийный характер. По мнению О.А. Чумакова, директора центра информатизации РМ, эта программа определила приоритеты, помогла упорядочить развитие рынка информационных услуг [7].
20 января 1994 г. и 21 февраля 1994 г. были изданы указы Президента РФ «Об основах государственной политики в сфере информатизации» и «О совершенствовании деятельности в области информатизации органов государственной власти Российской Федерации» соответственно, которые заложили фундамент для развития этой сферы. Далее последовали ФЗ от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации», ФЗ от 4 июля 1996 г. «Об участии в международном информационном обмене», ФЗ от 23 августа 1996 г. «О науке и государственной научно-технической политике» и др. Кроме того, создавались проекты систем передачи ведомственной информации по телекоммуникационной сети и возможности взаимного информационного обмена - приказ МВД РФ от 10 июля 1995 г. «О порядке внедрения типовых программнотехнических средств информатизации органов внутренних дел», приказ Минсельхозпрода РФ от 3 октября 1996 г. «О создании телекоммуникационной сети АПК России», приказ Минздрава РФ от 17 июля 1999 г. «Об основных направлениях развития информатизации охраны здоровья населения России на 1999-2002 годы», Соглашение МНС РФ и ГКТ РФ от 8 июня 2000 г. по взаимному информационному обмену и др. Создавалась нормативно-правовая база для улучшения информационного обеспечения населения РФ (Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. «О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры», Приказ ГТК РФ от 30 октября 2000 г. «Об информационном наполнении швЬ-сервера ГТК России» и др.). Формировалась система защиты информации, различные стандарты передачи данных (Приказ Минобразования РФ от 22 сентября 1998 г. «О серти-
фикации информационно-программных средств учебного назначения», Приказ ФАПСИ от 23 сентября 1999 г. «Об утверждении Положения о порядке разработки, производства, реализации и использования средств криптографической защиты информации с ограниченным доступом, не содержащей сведений, составляющих государственную тайну», Положение ЦБР от 19 июля 2000 г. «О Единой системе классификации и кодирования технико-экономической информации (ЕСКК ТЭИ) Банка России», Постановление ПФР от 26 января 2001 г. «О введении в системе Пенсионного фонда РФ криптографической защиты информации и электронной цифровой подписи» и др.). Подобного рода нормативно-правовые документы принимались также и на уровне субъектов РФ. В 1999-2000 гг. правовая база для перехода к информационному обществу была заложена в Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и др. В 2000 г. в Чувашской Республике была разработана и реализована концепция Республиканской информационно-аналитической системы (РИАС).
Ключевым моментом в формировании информационной среды в РФ явилась утвержденная Правительством РФ 28 января 2002 г. федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)», которая аккумулировала в себе все современные тенденции в сфере информационно-коммуникационных технологий и была направлена на преодоление отставания России в телекоммуникационной среде, способствовала развитию собственного рынка информационных услуг. Концепция ФЦП «Электронная Россия» предполагала инициативу регионов, которые активно включились в ее реализацию. Например, 24 июня 2002 г. вышло распоряжение Правительства Республики Мордовия о проведении с 1 июля по 15 августа 2002 г. конкурса на разработку Республиканской комплексной целевой программы «Формирование информационного общества в Республике Мордовия в период до 2010 года» [5]. В 2003 г. в Чувашии образовался новый государственный орган - комитет по связи и информатизации. Его возникновение и выделение в отдельное направление было обусловлено пониманием руководства республики роли информационных технологий и коммуникаций в современном обществе. С возникновением нового комитета в Чувашии бурное развитие получило внедрение информационных систем, развитие телекоммуникаций, телефонизация деревень с использованием новых альтернативных технологий. Подтверждением этому являются победы в конкурсе Минэкономразвития России на лучший проект региональной системы в области информатизации, и получение двух главных номинаций в конкурсе по федеральной целевой программе «Электронная Россия» - победа в номинациях «Лучший региональный проект в сфере информационно-коммуникационных технологий» и «Электронное правительство». Поскольку подобного рода проекты впервые реализуются на территории регионов, то, по нашему мнению, они должны ориентироваться на международно-правовые акты и законодательство РФ, на межрегиональный опыт.
В 2000-х годах информационную политику государства можно характеризовать как направленную на усиление роли государственных СМИ, что неизбежно приводит к уменьшению свободы слова. Это подтверждается мнением большинства известных российских деятелей в области СМИ. Так, например, в 2008 г. бывший президент Академии российского телевидения В.В. Познер отметил, что в российских СМИ отсутствует свобода слова. По его мнению, Закон о СМИ в России не выполняется в главном - на телевидении, да и не только на телевидении, не существует свободы слова, что подтверждается парламентскими (2007 г.) и президентскими (2008 г.) выборами. «Были вещи совершенно запрещенные: о том нельзя говорить, этого нельзя показывать, того нельзя приглашать». Президент Национальной ассоциации телерадиовещателей (НАТ) Э.М. Сагалаев также отмечал, что «на телевидении очень мало
правды и много пошлости», сложилась информационная политика, изначально не предполагающая свободных дискуссий, прямых эфиров [8].
Сегодня в полной мере можно говорить о возникновении новых видов СМИ, представленных в Интернете, в том числе и ТВ. Возникает проблема законодательного регулирования деятельности Интернет-СМИ, их лицензирования. Кроме того, до сих пор ставится вопрос об определении и юридическом статусе интернет-СМИ. Официальная позиция российского государства, что считать СМИ в Интернете, и что выбирать в качестве критерия оценки, пока четко не сформулирована законодательно. По мнению С. Кузнецова и А. Носика, единственным определением СМИ в Интернете может являться только массовость: если Интернет-ресурс популярен, если у него много посетителей, то его можно считать средством массовой информации. Примечательно, что в зарубежной юридической практике уже встречаются судебные споры, по результатам которых все интернет-сайты, независимо от их контента и прфес-сионального уровня, были признаны средствами массовой информации [1].
Таким образом, непосредственное развитие не только телевизионной журналистики, но и ее материально-технической базы в советский период зависело от директив и постановлений ЦК КПСС, Гостелерадио. В постсоветский период мы наблюдаем переход от жесткой вертикали (система Гостелерадио) к горизонтальным связям между вещательными каналами. Начал развиваться сетевой принцип распространения телевизионных программ. В период реформирования общественно-экономических отношений ТВ из политико-идеологического государственного института преобразилось в самофинансирующуюся систему.
Литература и источники
1. Американский суд признал интернет-журналистов журналистами // Интернет-журналистика / А.А. Калмыков, Л .А. Коханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 113-114.
2. Винокуров М. Трудно быть конкурентом / М. Винокуров // Республика. 1993. 12 февраля. С. 6.
3. Десяев С.Н. Диалог культур в программах ГТРК «Мордовия» / С.Н. Десяев // Состояние национально-русского двуязычия в финно-угорских регионах Российской Федерации: материалы межрегион. науч.-практ. конф., посвящ. Дню славян. письменности и культуры, г. Саранск, 24-26 мая 2006 г. / МГУ им. Н.П. Огарева; редкол.: М.В. Мосин и др. Саранск: Тип. «Крас. Окт.», 2006. С. 331.
4. Ефимова Н.А. Журналистика Республики Марий Эл в трех политических системах. Ч. III. Журналистика постсоветского периода (1985-2000 годы) / Н.А. Ефимова. Йошкар-Ола: Мар. гос. ун-т, 2003. С. 66-67.
5. Миндрова Е.А. Информационное общество, история, тенденции, правовые основы и региональный аспект / Е.А. Миндрова, М.Е. Осовский // Новые подходы в гуманитарных исследованиях: право, философия, история, лингвистика: межвуз. сб. науч. тр. Вып. III. Саранск: Ковылк. тип., 2002. С. 29-30, 32-33.
6. Оленев В.И. Зеркало времени / В.И. Оленев // Показывает Йошкар-Ола: К 40-летию Марийского ТВ / авт.-сост. М. Н. Кольцов. Йошкар-Ола: Изд-во «Книга и К’», 2000. С. 5-10.
7. Плигузов А. Грозит ли Мордовии информационный бум? / А. Плигузов // Известия Мордовии. 1999. 13 января. С. 6.
8. Познер не нашел в российских СМИ свободы слова [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://lenta.ru/news/2008/03/27/roundtable/.
9. См.: Альтернативное телевидение должно действовать в рамках закона // Марийская правда. 1993. 20 сентября. С. 3.
10. См.: О печати и других средствах массовой информации: Закон СССР. О введении в действие Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации»: Постановление Верховного Совета СССР. М., 1990. С. 3-14.
11. См.: Постановление Кабинета Министров ЧР о чувашской территориальной комиссии по телерадиовещанию // Чаваш ен: Свод офиц. док. 1998. № 22. Приложение.
12. См.: Правительственный вестник. 1990. № 31.
ДАНИЛОВ АНДРЕЙ АНАТОЛЬЕВИЧ - кандидат исторических наук, доцент, докторант кафедры архивоведения и документоведения, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (iurfak2005@mail.ru)
DANILOV ANDREY ANATOLYEVICH - candidate of historical sciences, the assistant professor, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.
