CC BY-NC
93Государственная политика России и Китайской Народной Республики в сфере охраны окружающей среды Арктики: перспективы международного и двустороннего сотрудничества
Редникова Татьяна Владимировна
кандидат юридических наук научный сотрудник, Сектор эколого-правовых исследований ИГП РАН 119019, Россия, г. Мзсква, ул. Знаменка, 10
И [email protected] Куделькин Николай Сергеевич
кандидат юридических наук старший научный сотрудник, сектор эколого-правовых исследований ИГП РАН
119019, Россия, г. Мзсква, ул. Знаменка, 10
Ма Синь
аспирант, сектор эколого-правовых исследований, Инстшуг государства и права РАН
119019, Россия, г. Мзсква, ул. Знаменка, 10
Статья из рубрики "Международные организации, международное право и внутригосударственное право" Аннотация.
В условиях экономической глобализации и интеграции актуальные проблемы обеспечения устойчивого развития региона могут быть решены исключительно путем международного и межгосударственного сотрудничества. В статье проводится анализ положений государственной политики России и Китая в сфере охраны окружающей среды Арктики, ее целью является поиск направлений совместной деятельности этих стран. Анализ положений российской государственной политики в Арктике показал, что признание на самом высоком уровне серьезных экологических угроз свидетельствует о намерении их преодоления. Российская политическая доктрина содержит широкий круг мер по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития региона. Заявленная цель может быть достигнута исключительно путем совершенствования системы правового регулирования всех видов деятельности в Арктике. В статье анализируются положения Белой книги «Арктическая политика Китая» в сфере охраны окружающей среды, посвященные участию Китая в решении экологических проблем региона. При сравнении политических доктрин России и Китая в сфере охраны окружающей среды Арктики, отмечается сходство содержащихся в них целей и задач. На современном этапе наиболее актуальными представляются такие проблемы, как борьба с загрязнением окружающей среды, сохранение биологического разнообразия, сохранение арктических экосистем, борьба с глобальным потеплением. Сотрудничество между странами может осуществляться как на основе международных, так и
двусторонних соглашений. В целях обеспечения интересов Российской Федерации в Арктике, представляются целесообразными разработка и подписание отдельного регионального двустороннего соглашения, посвященного проблемам охраны окружающей среды Арктики.
Ключевые слова: Арктика, охрана окружающей среды, государственная политика, природные ресурсы, международное сотрудничество, Китай, загрязнение, окружающая среда, биологическое разнообразие, климат
DOI:
10.7256/2454-0633.2018.2.25919
Дата направления в редакцию:
02-04-2018
Дата рецензирования:
02-04-2018
Введение. Арктика является уникальным регионом нашей планеты. В первую очередь это связано с циркумполярным положением, обуславливающим его биогеографическое единство. В последние годы значение Арктики неуклонно возрастает в связи с глобальным изменением климата, проявлением активного интереса со стороны различных стран к использованию ее природных ресурсов и транспортных путей.
В настоящее время вопросы международного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды Арктики являются чрезвычайно актуальными. В условиях экономической глобализации и региональной интеграции проблемы обеспечения устойчивого развития всего региона могут быть решены исключительно совместными усилиями всех заинтересованных сторон. К их числу относятся не только арктические (Россия, США, Канада, Дания, Норвегия) и приарктические (Исландия, и Швеция и Финляндия) государства, являющиеся постоянными членами Арктического совета, но и другие страны мира и их объединения. Поскольку развитые страны в значительной степени исчерпали свой ресурсный потенциал, они рассматривают Арктику как стратегический резерв их будущего развития и в связи этим предпринимают активные шаги для обеспечения присутствия в регионе с научными, природоохранными,
экономическими и даже военными целями [1, с- 1391. Так в 2013 году Арктический совет предоставил статус наблюдателей шести новым странам: Индия, Италия, КНР, Южная Корея, Сингапур и Япония. В качестве мотивировки своего присутствия в Арктическом регионе государства выдвигают несколько оснований, в частности высокую вероятность негативного влияния климатических изменений в регионе на все без исключения государства, заинтересованность в использовании Северного морского пути, желание использовать природные ресурсы региона и запасы пресной воды [2, с- 39].
Арктическая зона РФ, включая морскую экономическую зону и континентальный шельф, занимает более 30% территории Российской Федерации [3, Сш 3]. Сложно переоценить
значение этого региона как с геополитической и военно-стратегической точек зрения, так и с позиций экономической и экологической безопасности. Обеспечение его устойчивого развития является одной из важных стратегических целей, закрепленных в различных политических документах и стратегиях, принимаемых на государственном уровне. Окружающая среда Арктики особо подвержена негативному воздействию по причине аккумуляции загрязнений на относительно небольшой площади региона с огромных пространств в результате их переноса морскими течениями и водами северных рек. С географическими и климатическими особенностями региона связан и повышенный риск трансграничного воздействия негативных с экологической точки зрения факторов. Отдельно необходимо отметить особую чувствительность к такому воздействию арктической природной среды. Так, восстановление после природных и антропогенных нарушений почв, мерзлотного режима, растительности и животного населения происходит относительно долго по причине их особой чувствительности и слабой способностью экосистем к самовосстановлению из-за низкой интенсивности
биоценотических процессов ^———Среди основных проблем, связанных с современным состоянием окружающей среды Арктики, можно назвать химическое и биологическое загрязнение водных объектов и морской среды в районах ее освоения, деградацию земель и нарушение условий землепользования, высокие уровни загрязнения окружающей среды техногенными радионуклидами, наличие на территории Арктического региона многочисленных объектов накопленного вреда, причиненного окружающей среде, активизацию промышленного освоения, следствием которого является деградация природных экосистем и снижение биологического разнообразия животного и растительного мира. Трудно переоценить негативное влияние глобального потепления на экосистемы Арктики. Так, по данным проведенного в 2007 году Секретариатом Конвенции о биологическом разнообразии исследования, изменение климата, вероятно, станет к концу нынешнего века основным прямым приводным механизмом, вызывающим утрату биоразнообразия [5, с- 1151.
Целью настоящей статьи является сравнение государственной политики России и Китая по охране окружающей среды в Арктическом регионе и поиск направлений совместной деятельности в этой сфере на основе международных соглашений, сторонами которых эти страны являются, а также на основе двусторонних межгосударственных соглашений. Отметим, что в статье будут рассмотрены исключительно вопросы охраны окружающей среды в регионе без анализа других видов деятельности и сфер интересов России и Китая в Арктике.
Государственная политика России в сфере охраны окружающей среды Арктики.
Как уже было отмечено, устойчивое развитие Арктической зоны РФ является одним из приоритетных направлений в деятельности нашего государства. За последнее десятилетие в Российской Федерации был разработан ряд нормативно-правовых документов различного уровня, включающих положения государственной политики в данной сфере. Остановимся на анализе их содержания в вопросах, посвященных проблемам охраны окружающей среды в арктическом регионе.
Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом РФ 18 сентября 2008 г. № Пр-1969 , нормативный правовой акт не был опубликован, размещен в справочно-правовой системе Консультант Плюс) , определяют основополагающие цели, задачи, стратегические приоритеты и механизмы реализации государственной политики России в Арктике, а также систему мер стратегического планирования социально-экономического
развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности. Следует отметить, что документ в целом ориентирован на хозяйственное освоение региона, однако в нем содержится и ряд положений экологического характера.
Так, подп. «г» п. 3 Основ относит к особенностям Арктической зоны России, которые оказывают влияние на формирование государственной политики в регионе, низкую устойчивость экосистем, их чувствительность к антропогенным воздействиям. При этом в тексте подчеркивается важная роль арктических экосистем в поддержании биологического равновесия и климата планеты. По своей сути такое положение Основ должно закладывать ориентированный на сохранение природы подход к освоению Арктической зоны, являться «принципом» осуществления государственной политики в регионе. В свою очередь подп. «в» п. 4 Основ относит сохранение экологических систем Арктики к перечню основных национальных интересов России в регионе. При этом в соответствии с п. 5 рассматриваемого документа реализация национальных интересов Российской Федерации в Арктике обеспечивается институтами государственной власти совместно с институтами гражданского общества в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации и ее международными договорами.
Подпункт «в» п. 6 к главным целям государственной политики России в Арктике в сфере экологической безопасности причисляет сохранение и обеспечение защиты природной среды, а также ликвидацию экологических последствий хозяйственной деятельности, при этом не уточняется, о какой хозяйственной деятельности идет речь, осуществляемой в прошлом (вопросы накопленного экологического вреда) или ведущейся в настоящее время. Из этого можно сделать вывод, что должны быть ликвидированы все негативные последствия как от прошлой, так и от осуществляемой в настоящее время деятельности.
Согласно подп. «в» п. 7 Основ укрепление сотрудничества России с приарктическими государствами в области эффективного освоения природных ресурсов и сохранения окружающей природной среды в регионе относится к одному из стратегических приоритетов государственной политики России в Арктике. Отметим, что международное сотрудничество, осуществляемое как между арктическими государствами, так и между другими заинтересованными лицами должно быть ориентировано главным образом на охрану окружающей среды Арктики и только потом на решение других вопросов, таких как освоение ресурсов, осуществление судоходства и т.п.
К одной из задач, решение которой направлено на достижение целей государственной политики в Арктики, относится обеспечение рационального природопользования и развития экологически безопасных видов туризма в местах компактного проживания и традиционного хозяйствования коренных малочисленных народов (подп. «а» п. 8 Основ). Решение названной задачи несомненно будет способствовать интересам охраны окружающей среды в регионе. Говоря об экотуризме, следует отметить, что данную деятельность можно отнести к одному из видов экологического просвещения, так как она помогает людям не только увидеть красоту природы, но и осознать необходимость бережного отношения к ней. Как справедливо отмечает Ю. А. Каспрова, в настоящее время экологическому, эколого-правовому просвещению уделяется повышенной внимание. В конечном счете знания о природе, о ее состоянии и мерах, принимаемых для ее охраны, способствуют реализации и защите гарантированного ст. 42 Конституции РФ права каждого на благоприятную окружающую среду [6, с- 3021. Однако при многих положительных моментах, связанных с осуществлением экотуризма, необходимо понимать, что этот вид деятельности также оказывает воздействие на окружающую
Мокдвародноеззраоо 8.2|2§9Д/9ародные организации / International Law and International Organizations, 2018 - 2 среду, повышая общий уровень антропогенной нагрузки.
В подп. «б» п. 8 наряду с другими вопросами поставлена задача повышения эффективности взаимодействия с пограничными ведомствами (береговыми охранами) сопредельных государств в области охраны водных биологических ресурсов. Данная мера должна способствовать не только охране интересов России в сфере эксплуатации морских биоресурсов, но и сохранению морского биоразнообразия.
Подпункт «в» п. 8 посвящен одному из самых актуальных вопросов государственной политики в Арктике - экологической безопасности.
В частности, в нем говорится о необходимости обеспечения сохранения биоразнообразия региона, а одной из мер решения этой задачи называется увеличение числа особо охраняемых природных территорий. Также отмечается необходимость утилизации судов с ядерными энергетическими установками, которые отслужили установленные сроки эксплуатации.
В качестве основных мер по реализации государственной политики в данной сфере называются установление особых режимов природопользования и охраны окружающей природной среды, мониторинг ее загрязнения, рекультивация природных ландшафтов, утилизация токсичных промышленных отходов, обеспечение химической безопасности.
Подпункт «д» п. 8, посвященный вопросам науки и техники, говорит о необходимости внедрения новых технологий, помимо всего прочего обеспечивающих решение таких вопросов, как очистка природной среды Арктики от антропогенных загрязнений.
Следует положительно охарактеризовать рассмотренные выше меры, направленные на охрану окружающей среды Арктики, особо следует отметить такую меру, как увеличение числа ООПТ в регионе (в том числе и морских), а также установление специальных режимов природопользования и охраны окружающей среды.
В целях исполнения Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу была разработана Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (утверждена Президентом РФ, нормативный правовой акт не был опубликован, размещен в справочно-правовой системе Консультант Плюс). Как отмечает И. А. Игнатьева, текст Стратегии сильно пересекается с Основами, в
нем в довольно большом объеме воспроизводятся положения, содержащиеся в них [7, с-241.
Подпункт «г» п. 5 Стратегии констатирует наличие угроз и рисков для социально-экономического развития Арктической зоны РФ в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. В частности, в нем отмечается повышение техногенной и антропогенной нагрузки на окружающую среду региона, при этом указывается, что уровень таких видов нагрузки может достичь предельных значений в некоторых районах, которые кроме того характеризуются наличием неблагоприятных зон, потенциальных источников радиоактивного загрязнения, а также высоким уровнем накопленного экологического ущерба. Отметим, что признание на самом высоком уровне наличия серьезных экологических угроз, свидетельствует, по крайней мере, о намерении их преодоления в ходе осуществления государственной политики в Арктике.
Подпункт «г» п. 7 стратегии относит к основным векторам развития Арктической зоны РФ обеспечение экологической безопасности.
Подпунктом «з» п. 9 предусматривается создание и развитие в Арктической зоне РФ эффективной системы обращения с отходами производства и потребления, а также максимальное вовлечение отходов в хозяйственный оборот и, что особенно важно, ограничение ввоза на территорию Арктической зоны РФ продукции, тары и упаковки, утилизация которой экономически и технологически не обеспечена. В данном аспекте следует обратить особое внимание на регламентацию использования в регионе изделий из пластика, которые в настоящее время являются одним из самых распространенных и опасных загрязнителей окружающей среды.
В пункте 16 Стратегии, посвященном вопросам охраны окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, указывается на необходимость обеспечения сохранения биоразнообразия, расширения сети ООПТ, осуществления экомониторинга, ликвидации накопленного экологического ущерба, сведения к минимуму негативного антропогенного воздействия, повышения эффективности государственного экологического контроля.
Особо следует отметить необходимость разработки и внедрения экономических механизмов, стимулирующих воспроизводство и рациональное использование минерально-сырьевых и биологических ресурсов, энерго- и ресурсосбережение, утилизацию попутного нефтяного газа в районах нефтедобычи. Однако обратим внимание на то, что под воспроизводством минерально-сырьевой базы, как правило, понимается: «комплекс геологоразведочных работ, обеспечивающих обнаружение новых месторождений и/или новых запасов (прирост запасов) с целью компенсации их убыли за счет добычи либо других факторов» (http://www.miningexpo.ru/articles/460 (дата обращения 29.03.2018 г.)). Таким образом, данная деятельность направлена на поддержание добывающей отрасли хозяйства, которая, в свою очередь, оказывает существенное воздействие на окружающую среду. Поэтому включение воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов в перечень мер по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности представляется сомнительным.
Основополагающим документом, в котором определена государственная политика России в области морской деятельности, является Морская доктрина Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 26 июля 2015 г., нормативный правовой акт не был опубликован, размещен в справочно-правовой системе Консультант Плюс). Поскольку большая часть Арктики занята Северным Ледовитым океаном, положения этого документа, касающиеся охраны окружающей среды региона, имеют первостепенное значение для достижения целей устойчивого развития.
Подпункт «г» пункта 36 Доктрины относит деятельность по исследованию природной среды Арктики наряду с исследованиями Антарктики, а также изучением глобальных процессов, которые происходят в Мировом океане и смежных сферах, к одним из основных средств, направленных на решение долгосрочных задач морских научных исследований. Отметим, что проведение всеобъемлющих исследований в данной сфере необходимо для успешного освоения и охраны морской среды, обеспечения национальной безопасности, в том числе и в Арктике.
Особый интерес представляют собой положения, содержащиеся в разделе Морской доктрины Российской Федерации, посвященном Арктическому региональному направлению (п. 59-61). Из их анализа можно прийти к выводу о том, что Российская Федерация уделяет повышенное внимание вопросам морской политики в Арктике. В рассматриваемом документе основной акцент сделан на освоение минеральных и биологических ресурсов региона, а также на вопросы, связанные с использованием
Северного морского пути, обеспечения национальной безопасности. Также в данном разделе содержится ряд положений, прямо или косвенно направленных на охрану окружающей среды Арктики и сохранение ее ресурсов. Рассмотрим их подробнее. Подпункт «д» п. 60 относит к одной из составляющих основы национальной морской политики в Арктике содействие реализации арктическими странами прав и обязанностей, направленных на обеспечение устойчивого развития этого региона. Указанная деятельность является жизненно необходимой для региона, поскольку только совместные усилия мирового сообщества (главным образом арктических стран) способны сохранить природу Арктики для будущих поколений. Подпункт «ж» пункта 60 говорит о необходимости развития системы предотвращения и ликвидации последствий аварийных разливов нефти на море. Несомненно, данным мерам охраны морской среды должно уделяться пристальное внимание, поскольку этот вопрос является острым особенно для северных морей в виду их чувствительности к негативным воздействиям, в том числе таким, как загрязнение нефтью и нефтепродуктами. Подпункт «е» п. 60 указывает на потребность в совершенствовании навигационно-гидрографического и гидрометеорологического обеспечения мореплавания на акватории Северного морского пути. Такая мера направленна, в том числе, и на предупреждение морских катастроф, которые нередко становятся причинами масштабного загрязнения морской среды.
Подпункт «з» п. 60 указывает на потребность стимулирования использования энергосберегающих и экологически чистых технологий, а также проведения научных исследований по данным направлениям. По нашему мнению, в целях сохранения природы Арктики, в регионе необходимо использовать исключительно экологически чистые технологии, соответствующие современным стандартам.
Подпункт «о» п. 61 относит к долгосрочным задачам Морской политики в Арктике: основанное на взаимодействии органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также заинтересованных общественных объединений и организаций, сохранение морского природного и культурно-исторического наследия. Данное положение полностью соответствует принципу устойчивого развития. Учитывая уникальность природы региона и его высокую культурную и историческую ценность, особенно с точки зрения сохранения наследия коренных народов севера, решению этой задачи должно уделяться повышенное внимание.
Подпункт «р» п. 61ставит задачу развития технологий, направленных на защиту природной среды арктических акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации. На современном этапе развития данные вопросы становятся чрезвычайно актуальными, что обуславливается серьезной интенсификацией осуществления и планирования хозяйственной деятельности в регионе.
Подпункт «с» п. 61 ставит задачу проведения комплексных научных исследований и мониторинга состояния и изменений морской арктической среды в условиях активного антропогенного воздействия, при этом при проведении таких изысканий необходимо учитывать роль Арктического бассейна в глобальных климатических процессах. Еще одной важной задачей, направленной главным образом на предупреждение распространения радиационного загрязнения морской среды Арктики, является осуществление контроля за радиационной обстановкой в местах захоронения радиоактивных отходов, атомных реакторов атомных подводных лодок и атомных ледоколов в акватории архипелага Новая Земля (подп. «т» п. 61) Отчасти эту задачу можно отнести к одной из проблем, связанных с накопленным экологическим вредом в Арктической зоне РФ.
Особо следует отметить поставленную в подп. «ф» п. 61 задачу по созданию аварийно-спасательных баз на арктическом побережье. Решение этой задачи является необходимым в связи с планируемым увеличением судоходства на Северном морском пути. Тяжелые для мореплавания условия морей Арктики предъявляют повышенные требования и к аварийно-спасательным мероприятиям, от которых зависит не только жизнь людей, но и своевременная защита окружающей среды от негативного воздействия морских катастроф.
Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утверждены Президентом РФ 30 апреля 2012 г., нормативный правовой акт не был опубликован, размещен в справочно-правовой системе Консультант Плюс) определяют стратегическую цель, основные задачи государства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также механизмы их реализации. Данный документ затрагивает широкий перечень вопросов в области экологии, и практически каждое его положение в той или иной степени касается и российского сектора Арктики. Непосредственно Арктике посвящен подп. «е» п. 16, который относит решение экологических проблем Северных и Арктических регионов и территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока к одному из механизмов решения задачи сохранения природной среды. Таким образом, констатируется высокое значение Арктики для поддержания разнообразия экологических систем, объектов животного и растительного мира, как России, так и всей планеты.
Подпункт «б» п. 22 говорит о необходимости развития международного информационного обмена и участия в международных проектах по приоритетным направлениям развития науки, техники и технологий в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе и в Арктике.
Концепция внешней политики Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 30 ноября 2016 г. № 640 (СЗ РФ. 2016. № 49. Ст. 6886))формирует систему взглядов на основные принципы, приоритетные направления, цели и задачи внешней политики России.
В Концепции содержится раздел, посвященный вопросам международного экономического и экологического сотрудничества. Так п. 41 документа содержит положение о необходимости развития международного сотрудничества, направленного на обеспечение экологической безопасности и противодействие изменениям климата. Следует отметить, что Арктический регион особенно чувствителен к климатическим изменениям и борьба с таким явлением как глобальное потепление, несомненно, способствует охране природной среды Арктики.
Следует положительно оценить указанную в п. 76 Концепции позицию России о особой ответственности арктических государств за устойчивое развитие региона. И отметить высокий уровень включенности Российской Федерации в международное сотрудничество по вопросам Арктики.
В Военной доктрине Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 25 декабря 2014 г. № Пр-2976 (Российская газета. № 298. 2014)), сформулированы основные положения военной политики и военно-экономического обеспечения обороны государства. Согласно подп. «у» п.32 Доктрины одной из основных задач Вооруженных Сил России, а также иных войск и органов в мирное время является обеспечение национальных интересов России в Арктике. К числу таких интересов, несомненно,
следует относить и обеспечение экологической безопасности в данном регионе. Данный вопрос становится особенно актуальным в свете таких опасностей (указанных в подп. «к» п.11 Доктрины) как угроза глобального экстремизма (терроризма) и его новых проявлений, реальная угроза проведения терактов с применением радиоактивных и токсичных химических веществ. К одному из проявлений экстремизма следует относить и экотерроризм, который является чрезвычайно опасным явлением, общественно опасные последствия которого распространяются не только на окружающую среду, но и непосредственно на граждан и государство, нарушая самые разнообразные охраняемые законом интересы.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 (СЗ РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212.)) определяет национальные интересы и стратегические приоритеты России, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности Российской Федерации и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу. Пункт 99 Стратегии указывает на особое значение развития равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества в Арктике. В данном контексте еще раз подчеркнем необходимость сотрудничества государств для целей охраны природы региона.
Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 1 декабря 2016 г. № 642 (СЗ РФ. 2016. № 49. Ст. 6887)). В ней, в частности, определяются цель, основные задачи научно-технологического развития России, устанавливаются основные направления и меры реализации государственной политики в указанной области. Подпункт «в» п. 15 относит к большим вызовам для общества, науки и государства, в том числе, и увеличение антропогенных нагрузок на окружающую среду до уровней, угрожающих воспроизводству природных ресурсов, а также связанный с их неэффективным использованием рост рисков для жизни и здоровья людей. Данные факторы крайне актуальны для Арктической зоны РФ, где в настоящее время наблюдается интенсификация процессов, связанных главным образом с промышленным освоением региона.
Подпункт «ж» п. 15 Стратегии говорит, в том числе, и о необходимости научного освоения Арктики. Следует отметить, что научные исследования играют важнейшую роль в развитии Арктики. На проходившем в Архангельске в марте 2017 г. Международном арктическом форуме «Арктика - территория диалога» специальный представитель Президента РФ по международному сотрудничеству в Арктике и Антарктике Артур Чилингаров отметил, что «без науки, без научных исследований изучение и освоение Арктики невозможно» (http://tass.ru/nauka/4136611 (дата обращения 30.03.2018 г.)) .
Подводя итог анализу положений российской политической доктрины в сфере охраны окружающей среды в Арктике, отметим, что их круг широк и затрагивает практически все основные направления деятельности, осуществляемой в целях обеспечения устойчивого развития региона. Однако эта заявленная на уровне российской государственной политики цель может быть достигнута исключительно путем обеспечения реализации доктринальных положений посредством совершенствования системы правового регулирования всех видов деятельности в Арктике. Необходимо также обеспечить соответствующий государственный контроль за практической имплементацией соответствующего законодательства.
Государственная политика Китайской Народной Республики в сфере охраны
окружающей среды Арктики.
Интерес к активному участию Китайской Народной Республики в освоении Арктики обусловлен комплексом эколого-климатических, научно-исследовательских, экономических и геополитических причин —с—НИ. Страна обладает достаточным
потенциалом для участия в арктической политике [9, с,3]. В сферу ее интересов входят получение доступа к природным запасам региона, использование Северного морского пути, проведение научных исследований, а также охрана окружающей среды, в особенности участие в программах по противодействию изменению климата. В литературе отмечается, что изменение климата и расширение экономической деятельности выдвигает на передний план вопросы эколого-техногенной безопасности
[10, с' 104"". В первую очередь обеспокоенность Китая вопросами охраны окружающей среды в Арктике объясняется высокой вероятностью влияния климатических изменений
на азиатские страны [11, с~ 40"". Так, глобальное потепление может создать проблемы, связанные с подъемом уровня воды и с обеспечением продовольствием, поэтому республика заинтересована в углублении своих знаний о климатических изменениях в
Арктическом регионе для смягчения возможных последствий [12, c' 24"". «Таяние льда и снега в Арктике не только приводит к изменениям ее природной среды, но и к усилению глобального потепления, повышению уровня моря, увеличению количества экстремальных погодных явлений и утрате биологического разнообразия» (раздел I Белой книги «Арктическая политика Китая»).
В китайской системе управления арктической политикой можно выделить до 13 элементов, среди которых особое место занимают Госсовет КНР и Министерство
иностранных дел [13, c' 48"". Необходимо также отметить, что на Государственном уровне арктическую политику направляет Китайская администрация по делам Арктики и Антарктики, которая находится в подчинении Государственного океанологического управления, которое в свою очередь подчинено Госсовету КНР [9, c' 4"".
Единой централизованной политики Китая в Арктике до недавнего времени не существовало. Однако в январе 2018 г. Информационным бюро Госсовета КНР был опубликован документ китайской государственной политики - Белая книга «Арктическая политика Китая» ( URL :
http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1618203/1618203.htm (дата обращения: 23.03.2018 г.) ) . Необходимо прояснить нормативно-правовой статус данного документа с точки зрения законодательства КНР. Государственная политика является важным
источником социалистического права Китая [14, c' 268"", который содержит руководящие принципы в отношении деятельности, а также нормы (правила) поведения государства в ходе выполнения задач на определенный исторический период и реализации своего курса. В предыдущем законе «Общие положения гражданского права КНР» было предусмотрено, что в гражданской деятельности необходимо соблюдать законодательство, а в случае отсутствия в нем соответствующих положений необходимо соблюдать государственную политику (Закон от 12 апреля 1986 г. «Общие положения гражданского права КНР» (на китайском языке) ). Внесенными в этот закон в 2017 г. изменениями данное положение было отменено. Однако это не влияет на силу государственной политики, поскольку в Китае в большинстве случаев разработка законов основывается на государственной политике, которая в свою очередь основывается на политике Коммунистической партии Китая. На пресс-конференции, состоявшейся 26 января 2018 г. в Пекине, представитель Министерства иностранных дел КНР Хуа Чуньин отметила, что «Белая книга «Арктическая политика Китая» является первым политическим документом по вопросам Арктики, изданным китайским
правительством. В настоящее время и в будущем Китай участвует и будет продолжать участвовать в арктических делах, руководствуясь данным документом, носящим программный характер. ...Белая книга способствует совершенствованию правил и укреплению политического руководства деятельностью Китая в Арктике» (Официальный сайт центрального правительства КНР. URL:http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/26/content_5261152.htm (дата обращения: 23.03.2018 г.)) .
Целями опубликования Белой книги по политике Китая в Арктике являются: прояснение основной позиции Китая в этом вопросе, конкретизация целей его политики, основных принципов и основных политических позиций в вопросах деятельности Китая в регионе, руководство соответствующими департаментами и ведомствами в их участии в арктической деятельности и осуществлении сотрудничества в Арктике, стимулирование участия всех заинтересованных сторон в управлении Арктикой и работы в сотрудничестве с международным сообществом по обеспечению мира и стабильности в Арктике и устойчивого развития региона.
В первом разделе Белой книги содержится краткая характеристика Арктического региона, его географических и климатических особенностей, влияния глобального потепления и активизации хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды и образ жизни населения, включая коренные малочисленные народы, проживающие в Арктике. Второй раздел посвящен характеристике участия Китая в различных видах деятельности в Арктике как в историческом аспекте, так и на современном этапе. В третьем отражены цели политики Китая и ее основные принципы в отношении Арктики. В четвертом разделе обозначены пять основных направлений деятельности Китая в Арктике: углубление исследования и понимания региона, охрана окружающей среды и принятие мер по борьбе с изменениями климата, рациональное и правомерное использование ресурсов Арктики, активное участие в управлении Арктикой и международном сотрудничестве, содействие миру и стабильности в регионе.
Как уже было сказано выше, в рамках данной статьи мы остановимся исключительно на анализе положений политической доктрины в сфере охраны окружающей среды, изложенной в Белой книге «Арктическая политика Китая». В ней указано, что состояние окружающей природной среды Арктики и ее изменение имеет прямое влияние на климат Китая и состояние его окружающей среды и, следовательно, на его экономические интересы в сфере сельского хозяйства, лесной отрасли, рыболовства, морской промышленности и других секторах.
Согласно положениям Белой книги основным принципом участия Китая в арктических делах является «уважение, сотрудничество, взаимовыгодность и устойчивость», при этом термин «устойчивость» в ней расшифровывается как «содействие устойчивому развитию Арктики путем обеспечения устойчивости охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и деятельности человека в этом районе. Это означает: установление гармоничного отношения человека и природы, координацию между охраной окружающей среды и социально-экономическим развитием, достижение баланса использования, охраны и управления, учет интересов настоящих и будущих поколений» (раздел III Белой книги «Арктическая политика Китая»).
В документе также подчеркивается, что для охраны Арктики необходимы активное реагирование на изменение климата в регионе, защита его уникальной природной среды и экосистемы, улучшение климатической и экологической устойчивости, а также уважение разнообразной социальной культуры и исторических традиций коренных народов.
В сфере охраны окружающей среды Арктики и борьбы с изменением климата в рассматриваемом политическом документе определены три основные направления деятельности. Так, в частности, в нем указывается, что Китай, руководствуясь нормами международного права, планирует охранять природную среду и экосистемы Арктики, сохранять ее биологические ресурсы и принимать активное участие в решении экологических проблем региона, в том числе в борьбе с изменением климата. Отмечается, что Китай всегда уделяет первостепенное внимание решению глобальных экологических проблем, добросовестно выполняет свои обязательства по международным договорам, в том числе в сфере охраны окружающей среды, соблюдает положения национального законодательства Арктических стран, и призывает к усилению управления окружающей средой и сотрудничества в данной сфере. Активное участие Китая в улучшении арктической окружающей среды предполагается в форме оценки воздействия на окружающую среду различных видов деятельности в Арктике. По мнению Китая, охрана морской среды является приоритетным направлением охраны окружающей среды Арктики. В связи с этим в рамках выполнения целей и задач принятой политики Китай обязуется повысить осведомленность своих граждан и предприятий об экологической ответственности в данной сфере, а также в рамках сотрудничества с другими государствами усилить контроль за источниками загрязнения морской среды, такими как захоронение отходов и сброс загрязняющих веществ с судов, выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух.
Другим направлением политики Китая в области охраны окружающей среды, осуществляемым в целях обеспечения устойчивого развития и охраны биологического разнообразия, является охрана экосистем. Китай проводит научную оценку воздействия глобального изменения климата и человеческой деятельности на экологическую систему Арктики, принимает меры по усилению охраны арктических перелетных птиц и их местообитаний, организует исследования миграционных моделей арктических перелетных птиц, улучшает адаптивность и способность к самовосстановлению экосистемы Арктики и развивает международное сотрудничество в защите арктических видов фауны и флоры.
В рамках своей арктической политической программы большое значение Китай придает борьбе с глобальными климатическими изменениями, обращая внимание на то, что своевременное реагирование на изменение климата Арктики является важной частью глобального управления климатом. В документе в качестве вклада Китая в борьбу с изменением климата указаны усилия Китая по заключению Парижского соглашения, а также учет содержания национально-определяемого вклада страны в достижение целей Рамочной конвенции ООН об изменении климата при планировании национального развития. Принимаемые Китаем меры по сокращению выбросов оказывают положительное воздействие на климатическую и экологическую среду Арктики. В рамках этого направления охраны окружающей среды в Арктике Китай стремится к изучению процесса и механизмов обмена веществ и энергии в регионе, оценке взаимосвязи между Арктикой и глобальным изменением климата, прогнозированию возможных рисков для природных ресурсов и экологической среды Арктики, вызванных изменением климата, и продвижению развития арктических криосферных наук. Китай придает значение необходимости повышения осведомленности общественности о проблемах изменения климата, а также способствует активизации международного сотрудничества в области решения проблемы изменения климата в Арктике.
В своей программе Китай отдельное внимание уделяет вопросам участия в сохранении и рациональном использовании рыбных и других биологических ресурсов Арктики и
призывает все заинтересованные государства к выполнению своих обязательств по сохранению рыбных ресурсов и морских экосистем арктического региона.
В качестве еще одного направления деятельности Китая в Арктике заявлена организация туризма в регионе, при этом особый акцент делается на такие его виды, как экологический туризм (ecotourism), низкокарбоновый туризм (low-carbon tourism), ответственный туризм (responsible tourism). Также планируется проведение обучения персонала китайских туристических бюро для повышения осведомленности китайских туристов об экологических проблемах региона. Таким образом Китай планирует внести свой вклад в развитие устойчивого туризма в Арктике.
Заключение. При сравнении действующих политических доктрин Российской Федерации и Китая в сфере охраны окружающей среды, можно отметить сходство содержащихся в них целей и задач, что говорит о единстве подходов к решению экологических проблем Арктического региона в этих странах. На современном этапе наиболее актуальными из них представляются такие, как борьба с загрязнением окружающей среды, особенно арктических морей, сохранение биологического разнообразия, сохранение арктических экосистем с учетом увеличения антропогенной нагрузки на регион. При этом необходимо отметить достаточно детальное перечисления необходимых природоохранных мер в политике Китая. Особое внимание политика Китая уделяет вопросам борьбы с глобальным потеплением, которое представляет основную угрозу для экологии в том числе и неарктических стран, к числу которых относится Китай.
Осуществление международного сотрудничества как арктических, так и неарктических стран является необходимым условием для достижения целей охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития Арктики. Совместные усилия России и Китая в данном направлении могут внести значимый вклад в эту деятельность. При этом сотрудничество между этими странами в сфере охраны окружающей среды Арктики может осуществляться как в рамках международных соглашений, так и на двусторонней основе.
Среди международно-правовых договоров, в рамках которых может осуществляться сотрудничество в сфере охраны окружающей среды между Российской Федерацией и Китаем, следует упомянуть такие документы, как Устав ООН, Конвенция ООН по морскому праву (1982 г.), Конвенцию ООН по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972 г.), Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ 73/78), Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству (1990 г.), Рамочная конвенция ООН об изменении климата (1992 г.) и соглашения к ней, Конвенция о биологическом разнообразии (1992 г.), Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), Боннская конвенция по сохранению мигрирующих видов диких животных (1979 г.), Договор о Шпицбергене (от 9 февраля1920 г.) и другие документы.
Двустороннее сотрудничество между Россией и Китаем в сфере охраны окружающей среды в Арктике может осуществляться в рамках Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды (от 27 мая 1994 г.). В настоящее время в области охраны окружающей среды действует целый ряд двусторонних соглашений, заключенных между Правительством Российской Федерации и П равительством Китайской Н ародной Республики в этой сфере. В качестве примера можно привести такие документы, как Соглашение о сотрудничестве в области охраны,
регулирования и воспроизводства живых водных ресурсов в пограничных водах рек Амур и Уссури (от 27 мая 1994 г.), Соглашение о заповеднике «Озеро Ханка» (от 25 апреля 1996 г.), Меморандум о взаимопонимании по руководящим принципам охраны окружающей среды в районе экономического развития бассейна реки Туманной и Северо-Восточной Азии (от 06 декабря 1995 г.), Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики об охране тигра (от 06 декабря 1995 г.), Соглашение о сотрудничестве в совместном освоении лесных ресурсов (от 03 ноября 2000 г.) и другие.
Сотрудничество России и Китая в сфере охраны окружающей среды Арктики может стать взаимовыгодным и взаимодополняющим. При этом, в силу специфики арктического региона, а также в целях обеспечения интересов Российской Федерации в Арктике, представляются целесообразными разработка и подписание отдельного регионального двустороннего соглашения, посвященного проблемам охраны окружающей среды Арктики.
Библиография
1. Коваль В.П., Лыжин Д.Н. Международное экологическое сотрудничество в Арктике // Арктика и Север. 2016. № 22. С. 139-149 DOI: 10.17238/issn2221-2698.2016.22.139
2. Варданян И.С. Возможности сотрудничества со странами БРИКС по вопросам Арктики // Управленческие аспекты развития северных территорий России. Материалы Всероссийской научной конференции (с международным участием) (2023 октября 2015 г., Сыкрывкар). Сыктывкар: Коми республиканская академия государственной службы и управления. 2015. С. 39-43.
3. Фортов В.Е. Предисловие // Научно-технические проблемы освоения Арктики. М.: Наука, 2014. С. 3-10.
4. Национальная Стратегия сохранения биоразнообразия России. М., 2001.-76 с.
5. Т.В. Редникова. Правовые средства и механизмы снижения негативного влияния изменения климата на компоненты биологического разнообразия // Модернизация законодательства Европейского Союза об охране климата и энергосбережении / Отв. ред. О.Л. Дубовик, Е.В. Алферова. М.: ИГП РАН, ИНИОН РАН, 2014. С. 113-119
6. Каспрова Ю.А. Экологическое просвещение как условие реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду // Международные пакты о правах человека: ценностные характеристики. Материалы международной научно-практической конференции. 2016. С. 298-303.
7. Игнатьева И.А. Устойчивое развитие Арктической зоны Российской Федерации: проблемы правового обеспечения // Экологическое право. 2013. № 3. С. 20-26.
8. Журавель В.П. Китай, Республика Корея, Япония в Арктике: политика, экономика, безопасность // Арктика и Север. 2016. № 24. С. 112-114
9. Конышев В.Н., Сергунин А.А. Освоение природных ресурсов Арктики: пути сотрудничества России с Китаем в интересах будущего // Приоритеты России. 2012. № 39 (180). С. 2-9.
10. Загорский А.В. Международное сотрудничество в Арктике // Мировая экономика и международные отношения. 2016. Т. 60. № 7. С. 104-112.
11. Варданян И.С. Возможности сотрудничества со странами БРИКС по вопросам Арктики // Управленческие аспекты развития Северных территорий России / Материалы Всероссийской научной конференции (20-23 октября 2015 г., г. Сыктывкар). Сыктывкар: Коми республиканская академия государственной службы и
управления, 2015. С. 39-44.
12. Гусевская Н.Ю., Муромова Ю.В. Российско-китайское сотрудничество в Арктике: возможности и вызовы // Россия-Китай: развитие регионального сотрудничества в XXI веке / Сборник статей XV Международной научно-практической конференции. Отв. ред. Дондоков Ц.С.. Чита, 2017. С. 20-28.
13. Нежданов В.Л. Российско-Китайское сотрудничество в Арктике: текущая работа и перспектива С. 48-54.
14. Шэнь Цзунлинь. Теория права: Учебник. Пекин: Пекинский университет. 2014.-400 с.
