CC BY
49
Вестник Челябинского государственного университета. 2021. № 10 (456). Экономические науки. Вып. 74. С. 59-69.
УДК 338.43.02 DOI 10.47475/1994-2796-2021-11006
ББК 65.6+65.32
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: СОДЕРЖАНИЕ И РЕЗУЛЬТАТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ
С. Г. Головин^, Е. В. Абилова, Л. Н. Смирнова3
1 Уральский государственный аграрный университет, Екатеринбург, Россия 2 Челябинский государственный университет, Челябинск, Россия 3 Курганская государственная сельскохозяйственная академия имени Т. С. Мальцева, Курган, Россия
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и Челябинской области в рамках научного проекта
№ 20-410-740018
Европейский опыт государственной поддержки развития сельских территорий (имеется в виду опыт стран Европейского Союза) заслуживает внимания ученых, политиков, практиков, а следовательно, тщательного изучения в силу длительной (эволюционной) истории и имеющихся в связи с этим возможностей специфицировать тенденции в организации политики сельского развития европейских стран (членов ЕС), определить, почему именно и каким образом меняются ее направления, механизмы, инструменты, оценить эффективность реализации политических инициатив на определенных этапах развития общества в тех или иных условиях среды. Цель данной статьи — представить основное содержание европейской политики, направленной на поддержку сельских районов стран — членов Европейского Союза, отражая контент осуществляемых в последние годы реформ и обозначая их планы по вопросам совершенствования господдержки в странах — членах ЕС как на ближайший период (2021-2027 гг.), так и на длительную перспективу (до 2040 г.). Полученные исследовательские выводы, отражающие некоторые существенные особенности современного этапа реализации Единой сельскохозяйственной политики ЕС, а также стратегические перспективы ее (политики) дальнейшего развития имеют важное теоретико-практическое значение для многих других стран, включая Россию.
Ключевые слова: государственная поддержка, ная политика, Европейский Союз, реформы.
Введение
Как известно, на территории Европейского Союза еще с 1962 г. (то есть практически на протяжении шестидесяти лет) успешно реализуется Единая сельскохозяйственная политика (CAP), причем с 2000 г. в ее системе выделяется особый компонент (Second Pillar), адресованный непосредственно сельским территориям. Такая длительная эволюционная история и богатый опыт господдержки сельских территорий позволяет не только идентифицировать отдельные положительные практики, имеющиеся в границах ЕС (это, безусловно, важно, но относительно не сложно), а главным образом: 1) выделить функции ЕС на всех этапах реализации CAP; 2) проанализировать содержание и эффективность использования различных инструментов поддержки; 3) специфицировать тренды развития политики в условиях глобальных вызовов и угроз, учитывая при этом региональные проблемы и потребности. Решение данных задач отражается в цели исследования
сельские территории, Единая сельскохозяйствен-
(раскрыть основное содержание европейской политики, направленной на поддержку сельских районов стран — членов Европейского Союза, отражая контент осуществляемых в последние годы реформ и обозначая их планы по вопросам совершенствования господдержки в странах — членах ЕС как на ближайший период (2021-2027 гг.), так и на длительную перспективу (до 2040 г.), результаты которого представлены в данной научной публикации.
Методы и материалы
Обозначенная в работе цель достигнута с использованием различных обзорно-аналитических методов, в числе которых: 1) периодизация планов и результатов осуществления политических мероприятий и программ; 2) скрупулезный анализ имеющейся статистики; 3) тщательное изучение европейского законодательства, разработанного для реализации соответствующих политических инициатив; 4) обобщение теоретических исследований, аналитических отчетов и форму-
лирование (в итоге) важных научных выводов. Пристальному изучению подлежали и документы ЕС: 1) Регламент Европейского Парламента и Совета ЕС № 1305/2013 от 17 декабря 2013 г. (далее — Регламент № 1305/2013), определяющий порядок поддержки сельских районов Европейским фондом развития сельских территорий (European Agricultural Fund for Rural Development — EAFRD)1; 2) Регламент Европейского парламента и Совета № 1306/2013 от 17 декабря 2013 г (далее — Регламент № 1306/2013) о финансировании, управлении и мониторинге единой сельскохозяйственной политики2; 3) Регламент № 2017/2393 от 13 декабря 2017 г. (далее — Регламент № 017/2393), вносящий поправки в Регламент № 1305/20133. Более того, особое значение для предпринятой в исследовании аналитической работы имела, во-первых, информация, содержащаяся в отчетах EAFRD за последние годы (период 2014-2020 гг.), во-вторых, опубликованные плановые материалы фонда на следующий этап реформирования CAP (2021-2027 гг.).
Результаты
Начать следует с того, что Европейский Союз расходует существенную часть своего бюджета (около 30 %) на поддержку аграрной отрасли экономики и сельских территорий, что подтверждает их значимое место в сложившихся общественных приоритетах и обеспечении национальной безопасности стран — членов ЕС [1]. Подтверждая важность сельских территорий для развития европейских стран (членов ЕС), статистика демонстрирует следующие факты: 30 % населения ЕС постоянно проживает в сельских населенных пунктах; 83 % территории ЕС (341 млн га), согласно действующей в Европе классификации, составля-
^uropean Parliament. Regulation (EU) No 1305/2013 of The European Parliament and of the Council of 17 December 2013 on Support for Rural Development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) and Repealing Council Regulation (EC) No 1698/2005 // Official Journal of the European Union. 2013. Vol. 56. No. 347. Pp. 487-548.
2European Parliament. Regulation (EU) No 1306/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 on the Financing, Management and Monitoring of the Common Agricultural Policy // Official Journal of the European Union. 2013. No. 347. Pp. 549607.
3European Parliament. Regulation (EU) No 2017/2393 of The European Parliament and of the Council of 13 December 2017 // Official Journal of the European Union. 2017. Vol. 56. No. 350. Pp. 15-49.
ют сельские территории; на 43 % этих площадей осуществляется сельскохозяйственное производство; 47,5 % сельских территорий идентифицируются в качестве удаленных [2].
Единая сельскохозяйственная политика ЕС, в рамках которой реализуется данная государственная поддержка, переживает постоянные трансформации, связанные с некоторыми объективными причинами, такими как: 1) изменение состава ЕС (первоначальный вариант ЕС, объединяющий Францию, Италию, Германию, Бельгию, Нидерланды, Люксембург, в 1973 г. был расширен вступлением в ЕС Дании, Ирландии, Великобритании, в 1981 г. — Греции, в 1986 г. — Испании и Португалии, в 1995 г. — Австрии, Финляндии, Швеции, в 2004 г. — Кипра, Чехии, Эстонии, Венгрии, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии, Словении, в 2007 г. — Румынии, Болгарии, в 2013 г. — Хорватии, а 2020 г. ознаменовался, наоборот, выходом из ЕС Великобритании); 2) трансформация целей, приоритетов и инструментов воздействия государства на функционирование сельскохозяйственного производства (и связанных с ним отраслей) и состояние сельских территорий.
Что касается последнего, то особого внимания заслуживают процессы адаптации политики к изменениям глобальной и европейской внешней среды, а также особенности применяемых в ходе реализации CAP стратегий, которые, с одной стороны, решают определенные проблемы стран — членов ЕС в области аграрной деятельности и сельского развития, с другой — порождают некоторые сложности, обусловливающие новые реформы. Коротко описывая содержание некоторых предпринятых трансформаций, можно выделить несколько важных аспектов.
1. Исходная задача CAP сводилась, по сути, к гарантированному обеспечению населения продовольствием за счет поддержки государством аграрных производителей (прежде всего путем сохранения высоких цен на их продукцию), что, однако, постепенно привело к дисбалансу на рынке сельскохозяйственной продукции.
2. С 1992 г. предпринимаются определенные новшества, являющиеся существенным основанием изменения механизмов поддержки фермеров, а именно переход от субсидирования цен к субсидированию доходов, компенсация потерь которых была организована через прямые денежные выплаты на гектар земельной площади в растениеводстве и на одну голову скота в животноводстве.
3. В марте 1999 г. Берлинским Советом Европы (24-25 марта 1999 г.) достигается соглашение, утвердившее как новую стратегию CAP, так и ее новые задачи, в числе которых:
• выравнивание цен на продукцию Европейского Союза с мировыми ценами, причем одновременно с прямой помощью производителям в целях частичной компенсации потерь;
• обязательное соблюдение государствами — членами ЕС экологических требований как условие предоставления финансовой помощи для развития сельских территорий (с возможностью ее сокращения при нарушении экологических стандартов);
• введение качественно новой политики развития сельских районов, известной как второй компонент CAP (Second Pillar);
• определение на последующие годы (20002006) жестких финансовых рамок CAP с целью обеспечения ее стабильного бюджета.
В качестве новых механизмов политики можно отметить: 1) отказ от «привязки» объемов финансовой помощи к объемам производства продукции (введение так называемой «несвязанной» поддержки — единовременного платежа как гарантии стабильности доходов) для обеспечения сугубо рыночной ориентации производителей при определении параметров их деятельности; 2) сведение особых условий отмеченных выплат к выполнению определенного ряда критериев, касающихся состояния окружающей среды, условий жизни населения, отношения к животным; 3) обеспечение совместимости содержания CAP с правилами ВТО (включение обозначенных выплат в «зеленый ящик - green box» ВТО); 4) предоставление возможности странам — членам ЕС осуществлять (помимо единовременных выплат в рамках второго компонента CAP) выплаты на гектар обрабатываемой сельхозпроизводителями площади согласно региональным (национальным) критериям в целях соблюдения исторической преемственности в организации национальных аграрных политик (совмещение общеевропейской модели поддержки сельского хозяйства и сельских территорий с национальными моделями); 5) строгое соблюдение финансовой дисциплины, усиленной в 2007 г. заморозкой первого компонента CAP и введением ежегодных ограничений («потолков») финансовых выплат.
4. Переходный период от CAP 2003 г. к CAP 2013 г. предполагает: 1) постепенный отказ от оставшихся платежей, связанных с объемами производства; 2) переориентацию части средств
первого компонента политики (First Pillar) на второй (Second Pillar), связанный с непосредственной поддержкой развития сельских территорий; 3) обеспечение гибкости правил государственного вмешательства и контроля за поставками сельскохозяйственной продукции с целью более оперативной реакции фермеров на сигналы рынка. При этом переход к новому контенту CAP (2013 г.), означающему более глобальный и комплексный подход к организации политики (Регламент № 1308/2013 от 17 декабря 2013 г.1), в том числе более строгую ориентацию на многофункциональность сельского хозяйства и сельских территорий [3], детерминирует существенные изменения относительно условий поддержки фермеров, в частности, осуществляется переход от общей поддержки фермерских доходов к строгой ее организации с учетом сформулированных обществом целей. Безусловно, современные этапы реализации Единой сельскохозяйственной политики ЕС, а именно 2014-2020 и 2021-2027 гг. (с прогнозом на более длительный лаг до 2040 г.), представляют наиболее значимый исследовательский интерес и поэтому подвергаются скрупулезному научному анализу и обобщению [4, 5].
Фокусируясь на той части CAP, которая обращена непосредственно к развитию сельских территорий, напомним, что в рамках данной политики через Европейский фонд сельскохозяйственных гарантий (European Agricultural Guarantee Fund — EAGF) реализуется первый ее компонент (First Pillar): поддерживаются доходы фермерских хозяйств, осуществляются меры, корректирующие ситуацию на аграрных рынках; а через Европейский фонд развития сельских территорий (EAFRD) — второй компонент (Second Pillar), согласно функциям которого применяются инструменты позитивного воздействия на состояние сельских территорий [6]. Структурно расходы данных фондов, а следовательно, и расходы CAP в целом, выглядят так, что примерно 70 % составляет прямая поддержка фермеров, 5 % — рыночные меры и 25 % — помощь сельским районам ЕС (табл. 1). Европейский фонд развития сельских территорий при этом расходует свои сред-
xEuropean Parliament. Regulation (EU) No. 1308/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 Establishing a Common Organization of the Markets in Agricultural Products and Repealing Council Regulations (EEC) No. 922/72, (EEC) No. 234/79, (EC) No. 1037/2001 and (EC) No. 1234/2007 // Official Journal of the European Union. 2013. Vol. 56. No. 347. Pp. 671-854.
ства на такие направления: 1) создание рабочих мест, в том числе вне сельскохозяйственной отрасли производства; 2) обеспечение связей между городами и сельскими районами (особенно в контексте развития информационных технологий); 3) поддержка малого и среднего (аграрного и неаграрного) бизнеса (в том числе основанного на инновациях); 4) контроль рисков в границах сельских территорий (включая самые современные, связанные с изменением климата и биологическими угрозами); 5) развитие базовой инфраструктуры в сельской местности (согласно достигнутым в странах ЕС стандартам).
Таблица 1
Расходы CAP в отдельные программные периоды, млрд евро
Виды расходов 20142020 гг. 20212027 гг.
Прямые платежи (First Pillar) 291,273 270,02
Корректировка рынков (First Pillar) 17,453 22,26
Развитие сельских территорий (Second Pillar) 99,587 95,52
Всего 408,313 387,80
Источник: составлено авторами по регламентам ЕС № 1305/2013 и 2017/2393.
Важно подчеркнуть, что EAFRD, участвуя в реализации национальных программ сельского развития, осуществляет расходы лишь на условиях софинансирования, в связи с чем фактическая сумма, выделенная на эти цели в 2014-2020 гг., составила 161,2 млрд евро. В целом можно констатировать, что в этот период странами — членами ЕС реализуются 118 программ (их действие продлено до 2022 г.), содержание которых сориентировано на цели и приоритеты САР, специфицированные на данный временной период. Причем в качестве главных целей политики определены «повышение конкурентоспособности аграрной отрасли экономики как основы сельского развития, достижение устойчивого управления природными ресурсами и успешная имплементация мер по борьбе с изменением климата и его последствиями, сбалансированное территориальное (социально-экономическое) развитие» [7]. Что касается перечня приоритетов, то в их числе отмечаются «содействие оперативному трансферу знаний и инноваций, повышение жизнеспособности фермерских хозяйств и конкурентоспособности сельского хо-
зяйства в целом, организация короткой пищевой цепи (включая переработку и маркетинг сельскохозяйственной продукции) и сокращение рисков на каждом из ее звеньев, восстановление, сохранение и улучшение экосистем, связанных с сельским и лесным хозяйством, повышение эффективности использования ресурсов и переход в сельскохозяйственном, продовольственном и лесном секторах к низкоуглеродному производству, которое более устойчиво к последствиям изменения климата, содействие социальной интеграции, сокращению бедности и экономическому развитию сельских районов» [8].
В то время как общее целеполагание Единой сельскохозяйственной политики ЕС кардинально не меняется с момента ее основания, некоторые отличия в ее организации в разные периоды все же существуют (см. табл. 2).
Необходимо отметить, что Единая сельскохозяйственная политика ЕС на каждом временном отрезке реализуется через сложную систему взаимосвязанных элементов. Так, сформулированные на 2014-2020 гг. приоритеты (всего их шесть) находят выражение в специфицированных в соответствующих регламентах фокус-сферах, которые, в свою очередь, предполагают использование определенной совокупности мер (см. табл. 3).
Безусловно, существующее законодательство не только увязывает определенные им фокус-сферы с набором конкретных мер, но и определяет объемы финансирования по каждой из них, что осуществляется, как было отмечено, через Европейский фонд развития сельских территорий (см. табл. 4).
В результате взаимоувязки приоритетов, фокус-сфер и специфицированных законодательством мер большая часть расходов EAFRD (44 %) приходится на экосистемные мероприятия, 20 % — на повышение конкурентоспособности аграрных хозяйств, сельского и лесного хозяйства в целом, 15 % — на улучшение условий жизни сельского населения (сельское развитие). Остальные приоритеты занимают в общей сумме финансирования гораздо меньшие доли (организация пищевой цепи и управление рисками — около 10 %, создание ресурсоэффективной, устойчивой к изменению климата экономики — 8 %, оставшиеся 3 % — трансфер знаний и инноваций). Особенность организации политики такова, что многие приоритеты реализуются с опорой на фермерские хозяйства через стимулирующие мероприятия, касающиеся непосредственно фермеров. Концептуальная идея
Таблица 2
Содержание САР в последние плановые периоды
Показатель 2014-2020 гг. 2021-2027 гг.
Особые цели политики развития сельских территорий Обеспечение адекватных доходов сельских жителей. Успешная адаптация сельских территорий к изменению климата, устойчивое управление природными ресурсами. Оказание помощи сельской экономике, создание дополнительных рабочих мест в сельском хозяйстве (и связанных с ним секторах), а также других приемлемых для сельских территорий сферах деятельности Поощрение эффективных фермерских хозяйств в расчёте на то, что они будут соответствовать ожиданиям общества в улучшении состояния сельских территорий и помощи сельским сообществам. Особая поддержка молодежи, начинающих бизнесменов, женщин в реализации их проектов, касающихся сельского развития. Инкорпорация в хозяйственную практику «умного» сельского хозяйства и «умных» деревень
Ключевые особенности в направлениях и механизмах реализации Более строгая ориентация на многофункциональность сельского хозяйства и сельских территорий. Переход от общей поддержки фермерских доходов к строгой ее увязке с выполнением фермерами сформулированных обществом задач (экономических, экологических, социальных) Ослабление поддержки аграрных производителей в расчете на их творческий и профессиональный потенциал к самостоятельному повышению конкурентоспособности. Очевидная концентрация на развитии сельских территорий в эпоху глобального изменения климата, экологических, техно-сферных, биологических угроз
Источник: составлено авторами по регламентам ЕС № 1305/2013 и 2017/2393.
Таблица 3
Элементы САР в 2014-2020 годах
Приоритет Фокус-сферы
1. Передача знаний и инноваций IA. Содействие инновациям, сотрудничеству и развитию баз знаний в сельской местности. IB. Укрепление связей между сельским хозяйством, производством продуктов питания и лесным хозяйством, исследования и инновации. IC. Содействие непрерывному обучению и профессиональному обучению в сельскохозяйственном и лесном секторах
2. Жизнеспособность и конкурентоспособность хозяйств 2А. Улучшение экономических показателей хозяйств, содействие их реструктуризации и модернизации. 2В. Содействие вступлению в сельскохозяйственный сектор квалифицированных фермеров и обновление поколений фермеров
3. Организация пищевой цепи и управление рисками 3А. Повышение конкурентоспособности первичных производителей за счет их лучшей интеграции в агропродовольственную цепочку. 3В. Предотвращение и управление рисками на фермах
4. Восстановление, сохранение и улучшение экосистем 4А. Восстановление, сохранение и приумножение биоразнообразия. 4В. Улучшение управления водными ресурсами. 4С. Предотвращение эрозии почв; улучшение управления почвами
5. Ресурсоэффективная, климатоустойчивая экономика 5А. Повышение эффективности использования воды в сельском хозяйстве. 5В. Повышение эффективности использования энергии в сельском хозяйстве и пищевой промышленности. 5С. Содействие поставке и использованию возобновляемых источников энергии. 5D. Снижение в сельском хозяйстве выбросов парниковых газов и аммиака. 5Е. Содействие сохранению и секвестрации углерода в сельском и лесном хозяйстве
6. Социальная встроен-ность сельского населения и успешное сельское развитие 6А. Содействие диверсификации, созданию и развитию малых предприятий, а также созданию новых рабочих мест. 6В. Содействие местному развитию в границах сельских территорий. 6С. Повышение доступности и качества используемых информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) в сельских районах
Источник: составлено авторами по Регламенту Европейского Парламента и Совета ЕС № 1305/2013 (с. 547-548).
такой поддержки заключается в том, что именно фермеры (как основные «игроки» в сельском пространстве) способны не только выполнять важные экономические функции (более 90 % аграрных хозяйств ЕС функционируют в форме семейных фермерских хозяйств), но и с позиции затрат и результатов более эффективно решать актуальные экологические и социальные задачи, причем без необходимости создания дополнительных государственных структур [9, 10]. В связи с этим лишь 14,8 % расходов EAFRD не имеют непосредствен-
ного отношения к фермерству, а представляют собой неаграрные статьи финансирования (наиболее значимые из них: финансовые расходы на обеспечение программы LEADER — 7,1 %, финансирование сельской инфраструктуры — 6,1 %).
Что касается реформы 2021-2027 гг., отметим, что первые два года из них (2021-2022 гг.) определены для переходных мероприятий , а последующие нацелены на создание: 1) благоприятных условий жизнедеятельности селян; 2) продуктивной среды для формирования релевантного ди-
Таблица4
Финансовый план Европейского фонда развития сельских территорий (EAFRD)
на 2014-2020 годы
Принимаемые меры (согласно Регламенту № 1305/2013) млн EUR %
Мера 01 Передача знаний и информационные мероприятия (ст. 14) 973,6 1,0
Мера 02 Консультационные услуги по управлению фермой и услуги по оказанию технологической помощи фермам (ст. 15) 606,1 0,6
Мера 03 Схемы качества сельскохозяйственной продукции и продуктов питания (ст. 16) 368,6 0,4
Мера 04 Инвестиции в физические сельскохозяйственные активы (ст. 17) 22860,8 22,8
Мера 05 Восстановление потенциала сельскохозяйственного производства, поврежденного в результате стихийных бедствий и катастроф, принятие соответствующих превентивных мер (ст. 18) 807,5 0,8
Мера 06 Развитие фермы и бизнеса (молодые фермеры, малый бизнес) (ст. 19) 6701,1 6,7
Мера 07 Основные услуги в сельской местности и обновление села (ст. 20) 6893,5 6,9
Мера 08 Инвестиции в развитие лесных территорий и повышение жизнеспособности лесов (ст. 21) 4257,4 4,3
Мера 09 Создание фермерских групп и организаций (ст. 27) 266,4 0,3
Мера 10 Агроокружающая среда и климат (ст. 28) 16443,4 16,4
Мера 11 Органическое сельское хозяйство (ст. 29) 7451,3 7,4
Мера 12 Платежи по Natura 2000 и Водной рамочной директиве (ст. 30) 606,6 0,6
Мера 13 Платежи районам, сталкивающимся с естественными или другими специфическими ограничениями (ст. 31) 16732,2 16,7
Мера 14 Забота о животных (ст. 33) 1809,1 1,8
Мера 15 Экологическое и климатическое обслуживание лесов, их охрана (ст. 34) 240,0 0,2
Мера 16 Сотрудничество (кооперация) (ст. 35) 1676,4 1,7
Мера 17 Управление рисками (ст. 36) 1613,0 1,6
Мера 18 Финансирование дополнительных национальных прямых платежей для Хорватии (ст. 40) 111,9 0,1
Мера 19 Поддержка местного развития LEADER — развитие под руководством местных сообществ (ст. 35) 7011,4 7,0
Мера 20 Техническое сопровождение CAP (ст. 51-54) 2155,0 2,2
Мера доп. 1 Досрочный выход на пенсию 493,8 0,5
Мера доп. 2 Соответствие стандартам, основанным на законодательстве Европейского союза 0,0 0,0
Мера доп. 3 Приобретение необходимых навыков; регулярное обучение 0,6 0,0
Всего 100079,5 100,0
Источник: составлено авторами по Регламенту № 1305/20013 с учетом предпринятых в ходе его реализации корректировок.
намичному развитию отрасли и территорий человеческого капитала; 3) стимулов для удержания в границах сельских территорий специалистов и работников (в том числе молодых, начинающих трудовую и профессиональную жизнь), способных и желающих заниматься сельскохозяйственной деятельностью [11].
Законодательно предусмотренная на этот период программа сформулирована в Регламенте № 2017/2393, вносящем поправки в Регламенты № 1305/2013, 1306/2013, 1307/2013, 1308/2013 и 652/2014. Единая сельскохозяйственная политика, утвержденная Европейской Комиссией уже в 2018 г., должна, согласно ее содержанию, прежде всего стать ключом к достижению целей, сформулированных в Европейском зеленом курсе (European Green Deal). Именно в связи с этим очевиден разворот CAP к активному поощрению выполнения европейскими фермерами обозначенных в этом курсе задач и внесения ими существенного вклада в борьбу с изменением климата (его серьезными последствиями), защиту окружающей среды, переход к практикам устойчивого ведения сельского и лесного хозяйства, а в итоге — к устойчивым продовольственным системам [12]. Примечателен факт, что Европейским советом и Европейским парламентом принимается решение о выделении 387 млрд евро на реализацию в течение семи лет новой CAP. При этом 30 % общих расходов бюджета ЕС (включая расходы на преодоление последствий коронакризиса—Next Generation EU) планируется на достижение так называемых «климатических» целей (40 % расходов CAP). Содержательно новая CAP на 2021-2027 гг. включает в себя разнообразные элементы, необходимые для достижения устойчивых методов ведения сельского хозяйства, создания экономических возможностей для фермеров по улучшению их положения в цепочке поставок продовольствия, совокупность добровольных и обязательных мер, благоприятных для окружающей среды и климата. В целом же система означает более тесную увязку поддержки доходов фермерских хозяйств и сельских районов с внедрением устойчивых современных моделей и конструктивных практик, предполагая ряд действий по развитию знаний, инноваций и (цифровых) технологий для реализации экологической и климатической (мировой, европейской) повестки.
Обсуждение
Активному обсуждению в кругах политиков и ученых подлежит принятый Европейской ко-
миссией (30 июня 2021 г.) новый программный документ «Долгосрочное видение развития сельских территорий ЕС — к более сильным, взаимосвязанным, устойчивым и процветающим сельским территориям к 2040 году» (A Long-Term Vision for the EU's Rural Areas — Towards Stronger, Connected, Resilient and Prosperous Rural Areas by 2040) [2].
С учетом необходимости мобилизации государственных органов и заинтересованных сторон для участия в программах, соответствующих современным потребностям сельских жителей, в качестве основных задач государственной поддержки сельского территориального развития определены следующие: 1) способствование территориальной сплоченности европейских стран и регионов; 2) создание новых возможностей для привлечения инвестиций в сельское пространство;
3) обеспечение доступа сельского населения к качественным рабочим местам; 4) продвижение новых и улучшенных профессиональных навыков сельских жителей через ускоренный трансфер знаний и инноваций; 5) обеспечение селян лучшей инфраструктурой и услугами; 6) повышение устойчивости (экономической, социальной, экологической) аграрной отрасли и сельских территорий; 7) продвижение диверсификации экономической деятельности на селе. С целью реализации данного документа Европейским союзом запланированы мероприятия по четырем обозначенным в его названии направлениям: 1) сильные сельские территории; 2) взаимосвязанные сельские территории; 3) устойчивые сельские территории;
4) благополучные сельские территории.
Так, вектор «Сильные сельские территории» предполагает, во-первых, создание платформы возрождения (развития) сельских территорий, которая станет универсальным центром сотрудничества, объединяющим сельские сообщества, участников сельских проектов, местные власти. Такая новая институциональная структура путем обмена информацией и передовым опытом в отношении инструментов и стратегий развития будет поддерживать преимущественно те сельские районы, которые в большей степени «страдают» от сокращения населения, его старения, отсутствия экономических возможностей развития. Главные ее задачи — продвижение программ Leader, Smart Villages, Interreg, призванных сделать сельские районы более привлекательными, и реализация пилотных мероприятий, направленных на успешное сельское развитие, подобных (и популярных
сегодня) Small Places Matter («Маленькие места имеют значение») или Smart Rural 21 («Умное село XXI века»).
Во-вторых, планируется продвижение исследований и инноваций для сельского развития. Перечень мероприятий в данном направлении отражен в программе Horizon Europe (9-я рамочная программа ЕС для поддержки актуальных исследований и инноваций в 2021-2027 гг. с бюджетом 95,5 млрд евро) и включает: 1) создание «центра сельских инноваций, экспертизы и обучения»; 2) комплекс проектов, нацеленных на достижение «умных» сельских сообществ, создание «умных» деревень; 3) инициативы, нацеленные на формирование социальной ответственности за улучшение здоровья и безопасность труда в сельском хозяйстве. Причем их реализация должна обеспечить поддержку и развитие инноваций в сельском пространстве, качественное обучение селян, обмен профессиональным опытом для его распространения и внедрения. Институционализация мероприятий предусмотрена (в том числе) через проведение форума сельских стартапов, объединяющего участников сельских инноваций по всему ЕС.
В-третьих, планируется расширение участия в программах Leader/CLLD, в рамках которых на протяжении 30 лет сельские сообщества имеют возможность разрабатывать местные стратегии и проекты, реализуя их (прежде всего) через единую сельскохозяйственную политику (местное развитие под руководством сельских сообществ). Расширенное сетевое взаимодействие в данном направлении будет сопровождать уже отмеченные инициативы (к примеру, Smart Villages), предоставляя необходимые консультации и рекомендации сельским жителям, особенно по вопросам доступа к финансированию и возможностям участия.
В-четвертых, намечаются: 1) продвижение землепользования, связанного с устойчивым сельским хозяйством, для чего комиссия разработает дополнительные инструменты стимулирования оптимального планирования (зонирования) землепользования; 2) поддержка образования и профессионального обучения молодежи, развитие спорта и волонтерской деятельности в сельской местности, в связи с чем инициируются новые программы Erasmus+ и European Solidarity Corps Programmes (2021-2027 гг.), которые охватят значительное количество взрослых и детей посредством конкретных финансовых механизмов, целе-
направленной коммуникационной деятельности, удобных форматов мобильности и сотрудничества, расширенного набора цифровых технологий, современных возможностей обучения и нет-воркинга.
Об основных задачах и мероприятиях трех других направлений программного документа Европейской Комиссии коротко отметим следующее. Так, посредством эффективной поддержки сельских муниципалитетов в траектории «Взаимосвязанные сельские территории» планируется развитие мобильности населения сельских районов (главным образом через использование современных средств передвижения и мультимо-дальных услуг, основанных на цифровых технологиях), стабильное обеспечение цифрового будущего сельских территорий и повышение (с помощью Drone Strategy 2.0) их доступности. В свою очередь траектория «Устойчивость сельских территорий» фокусируется на использовании новых источников энергии, реализации мер по предотвращению последствий изменения климата, обеспечению социальной устойчивости (в частности, улучшение положения женщин в сельской местности), интеграции мигрантов в сельскую местность и сельские сообщества, созданию равных возможностей для достойного развития детей, улучшению условий для удовлетворения потребностей людей с ограниченными возможностями. И, наконец, направление «Благополучные сельские районы», которое примечательно тем, что ориентирует на развитие предпринимательства и социальной экономики в сельской местности, поощрение государствами — членами ЕС расширения возможностей образования, профессиональной подготовки и трудоустройства молодых людей в сельских и отдаленных районах в рамках программы Youth Guarantee and the European Education Area, содействие развитию устойчивой биоэкономики, в том числе в рамках Лесной стратегии ЕС и инициативы по связыванию (выращиванию) углерода, усиление роли организаций (сетей) производителей в развитии сельских территорий.
Обоснованность отмеченных в данном программном документе задач, потенциальная эффективность предполагаемых к использованию инструментов, реальность намеченных для достижения к 2040 г. результатов составляют основные аспекты современных научных дискуссий, некоторые выводы которых уже опубликованы в реферируемых научных журналах [13, 14].
Заключение
Подчеркивая значимость сельских территорий в развитии стран, а следовательно, важность и необходимость их поддержки, целесообразно процитировать слова президента Еврокомиссии, которая отмечает, что «сельские районы являются "тканью" нашего общества и сердцевиной нашей экономики. Они составляют основу нашей идентичности и нашего экономического потенциала. Именно в связи с этим мы будем беречь и развивать сельские районы, инвестируя в их будущее» [2, с. 1].
Анализ содержания CAP в последние программные периоды, оценка направлений и объемов расходов Европейского фонда развития сельских территорий за несколько последних лет позволяют сделать ряд важных исследовательских выводов, в том числе приемлемых для инкорпорации в отечественную хозяйственную и политическую практику.
Первое. Единая сельскохозяйственная политика Европейского союза выстраивается на общих приоритетах, предоставляя отдельным государствам — членам ЕС определенную свободу в их ранжировании и выборе инструментов реализации (национальные программы предусматривают как минимум четыре приоритета из шести).
Второе. Ключевой концептуальной идеей в организации поддержки сельских территорий является упор на многофункциональность фермерских хозяйств, и потому государство не берет на себя напрямую такие функции, как развитие сельской инфраструктуры, диверсификация сельской деятельности и некоторые другие, а стимулирует к их выполнению фермеров, реализуя это именно
через Фонд развития сельских территорий (через тематики, предполагающие развитие малого бизнеса, поддержку молодых предпринимателей, привлечение женщин в сельскую местность и т. д.).
Третье. В рамках Евросоюза не реализуются программы развития образования, здравоохранения, сферы услуг, разработанные специально для сельских территорий. Развитие указанных сфер поддерживается в общем русле, без деления на городские и сельские территории, и осуществляется не через Европейский фонд развития сельских территорий, а через другие фонды (Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития, Фонд солидарности Европейского союза).
В то же время в развитии сельских территорий ЕС делает акцент: 1) на помощь тем районам, которые находятся в неблагоприятных условиях (климатических, географических); 2) на сохранение окружающей среды в границах сельских территорий; 3) на адаптацию сельских территорий к изменению климата и сокращение отрицательного влияния на климат.
Полученные в данной работе результаты и выявленные в ходе поиска возможностей эффективного (основанного на критическом анализе) использования международного опыта в отечественной хозяйственной практике проблемы являются основанием для решения задач дальнейшего исследования: необходимо провести сравнительно-сопоставительный анализ условий развития сельских территорий в странах Евросоюза и России; выявить степень их идентичности; предложить унифицированные пути решения наиболее актуальных текущих проблем сельского развития и предотвращения будущих.
Список литературы
1. European Commission. This annual report presents a review of key policy developments and analytical findings in the area of public finances. Institutional Paper 147. February 2021. Brussels. PDF. 126 p. URL: https://ec.europa.eu/info/publications/report-public-finances-emu-2020_en (available at: 05.02.2021).
2. European Commission. Long-term vision for rural areas: for stronger, connected, resilient, prosperous EU rural areas. URL: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_21_3162 (available at: 05.02.2021).
3. Cairol D., Coudel E., Knickel K., Caron P., Kröger M. Multifunctionality of Agriculture and Rural Areas as Reflected in Policies: The Importance and Relevance of the Territorial View // Journal of Environmental Policy and Planning. 2009. № 11 (4). Р. 269-289.
4. Alons G., Zwaan P. New Wine in Different Bottles: Negotiating and Selling the CAP post-2013 Reform // Sociologia Ruralis. 2015. No. 56 (3). Pp. 349-370.
5. Carey M. The Common Agricultural Policy's New Delivery Model Post-2020: National Administration Perspective // EuroChoices. 2019. Vol. 18. No. 1. Pp. 11-17.
6. Terluin I. J., Venema G. S. Second Pillar o the CAP: What Can We Learn From the Experiences with the Menu Approach? // Report at the 87-th Seminar ЕААЕ, Assessing Rural Development Policies of the CAP, Vienna, Austria, 21-23 April 2004. URL: https://ecsocman.hse.ru/text/19202408/ (available at: 05.02.2021).
7. Alons G., Zwaan P. New Wine in Different Bottles: Negotiating and Selling the CAP post-2013 Reform // Sociología Ruralis. 2015. No. 56 (3). Pp. 349-370.
8. Nazzaro C., Marotta G. The Common Agricultural Policy 2014-2020: Scenarios for the European Agricultural and Rural Systems // Agricultural Economics. 2016. No. 4. P. 16.
9. Dupraz P., Guyomard H. Environment and Climate in the Common Agricultural Policy // EuroChoices. 2019. Vol. 18. No. 1. P.p 18-25.
10. Unnevehr L. J. Between Farmers and Consumers // Nature Food. 2021. No. 2. Pp. 392-393.
11. Matthews A. The CAP in the 2021-2027 MFF Negotiations // Intereconomics. 2018. No. 53 (6). Pp. 306-311.
12. Petit M. Another Reform of the Common Agricultural Policy: What to Expect // EuroChoices. 2019. Vol. 18, no. 1. Pp. 34-39.
13. Chandrakala V. Smart Village System for Rural Development // International Journal of Creative Research Thoughts. 2021. Vol. 9, iss. 5. Pp. 2320-2882.
Сведения об авторах
Головина Светлана Георгиевна — доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Уральского государственного аграрного университета, Екатеринбург, Pоссия. [email protected]
Абилова Екатерина Викторовна—кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента факультета управления Челябинского государственного университета, Челябинск, Pоссия. [email protected]
Смирнова Лидия Николаевна — кандидат педагогических наук, ведущий научный сотрудник Курганской государственной сельскохозяйственной академии им. Т. С. Мальцева, Курган, Pоссия. [email protected]
Bulletin of Chelyabinsk State University.
2021. № 10 (456). Economic Sciences. Iss. 74. Pp. 59-69.
STATE SUPPORT OF RURAL AREAS IN THE EUROPEAN UNION: CONTENT AND RESULTS OF THE REFORMS
S. G. Golovina
Ural State Agrarian University, Yekaterinburg, Russia, [email protected]
E. V. Abilova
Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia, [email protected]
L. N. Smirnova
Kurgan State Agricultural Academy, Kurgan, Russia, [email protected]^The European experience of state support for the development of rural areas (the experience of the European Union countries) deserves the attention of scientists, politicians, practitioners, and therefore, its careful study due to the long (evolutionary) history and the opportunities: 1) to specify trends in organization of the rural development policy of European countries (EU members); 2) to determine exactly why and how its directions, mechanisms, tools are changing; (3) to assess the effectiveness of political initiatives implementation at certain stages of society development in certain environmental conditions. The purpose of this article is to present the main content of the European policy aimed at supporting rural areas of the member states of the European Union (EU), to reflect the content of the reforms carried out in recent years and to outline the plans of EU to improve state support in member states as for the next period (2021-2027) and for the long term (until 2040). The obtained research conclusions, reflecting some essential features of the current stage of EU Common Agricultural Policy implementation, as well as the strategic prospects for its (policy) further development, are of great theoretical and practical importance for many other countries, including Russia.
Keywords: government support, rural areas, Common Agricultural Policy, European Union, reforms.
References
1. European Commission. This annual report presents a review of key policy developments and analytical findings in the area of public finances. Institutional Paper 147. Brussels. 126 p. Available at: https://ec.europa. eu/info/publications/report-public-finances-emu-2020_en, accessed 05.02.2021.
2. European Commission. Long-term vision for rural areas: for stronger, connected, resilient, prosperous EU rural areas. Available at: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_21_3162, accessed 05.02.2021.
3. Cairol D., Coudel E., Knickel K., Caron P., Kröger M. (2009) Journal of Environmental Policy and Planning, no. 11 (4), pp. 269-289.
4. Alons G., Zwaan P. (2015) Sociologia Ruralis, no. 56 (3), pp. 349-370.
5. Carey M. (2019) EuroChoices, vol. 18, no. 1, pp. 11-17.
6. Terluin I. J., Venema G. S. Report at the 87th Seminar EAAE, Assessing Rural Development Policies of the CAP, Vienna, Austria. Available at: https://ecsocman.hse.ru/text/19202408/, accessed 05.02.2021.
7. Alons G., Zwaan P. (2015) Sociologia Ruralis, no. 56 (3), pp. 349-370.
8. Nazzaro C., Marotta G. (2016) Agricultural Economics, no. 4, pp. 16.
9. Dupraz P., Guyomard H. (2019) EuroChoices, vol. 18, no. 1, pp. 18-25.
10. Unnevehr L. J. (2021) Nature Food, no. 2, pp. 392-393.
11. Matthews A. (2018) Intereconomics, no. 53 (6), pp. 306-311.
12. Petit M. (2019) EuroChoices, vol. 18, no. 1, pp. 34-39.
13. Chandrakala V. (2021) International Journal of Creative Research Thoughts, vol. 9, iss. 5, pp. 2320-2882.
