CC BY
28алтаискии вестник
государственной и муниципальной службы
№ , 2010
Наталья Владимировна Карлова, доцент кафедры трудового, экологического права и гражданского процесса Алтайского государственного университета, кандидат юридических наук
В работе рассматриваются порядок проведения государственной кадастровой оценки земель, полномочия государственных органов в данной сфере, понятие кадастровой стоимости земельного участка, соотношения кадастровой и рыночной стоимости земельного участка, анализируются материалы судебной практики по вопросам обжалования результатов государственной кадастровой оценки земель.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДАСТРОВАЯ ОЦЕНКА ЗЕМЕЛЬ
Вопросы государственной кадастровой оценки земель в настоящее время приобрели особую актуальность. Это связано с рядом причин. Во-первых, кадастровая стоимость земельного участка, которая определяется в процессе кадастровой оценки, является основой для исчисления выкупных платежей за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и приобретаемые собственниками зданий, строений, сооружений, расположенных на этих участках1. Во-вторых, кадастровая стоимость земельного участка используется для целей налогообложения, для исчисления арендной платы за земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также в иных случаях, установленных законом. Например, в ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» говорится о том, что плата за снятие запрета на строительство и реконструкцию зданий, строений, сооружений не может превышать 80% кадастровой стоимости земельного участка. В-третьих, в настоящее время в судах значительно возросло количество дел об оспаривании результатов государственной кадастровой оценки земель. В этой связи представляется небезынтересным рассмотрение вопросов проведения государственной кадастровой оценки земли, установления соотношения кадастровой и рыночной стоимости земельного участка, а также анализ судебной практики по исследуемым проблемам.
Государственная кадастровая оценка земель проводится для определения кадастровой стоимости земельных участков, в соответствии с Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 №3162. Кроме того, в отношении отдельных категорий земель утверждены Методические указания по государственной кадастровой оценке3. Данные методические документы содержат концептуальные положения по массовой оценке земель той или иной категории. В развитие каждого из методических документов для исполнителей разработаны технические указания с подробным описанием технологического процесса и особенностей применяемых методов оценки. Работы по государственной кадастровой оценке земель полностью автоматизированы, что обеспечивается применением специальных программных комплексов.
Государственная кадастровая оценка земель проводится не реже одного раза в 5 лет и не чаще одного раза в 3 года.
Процедура проведения государственной кадастровой оценки земель
регулируется Административным регламентом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости4 по исполнению государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель»5. Данная процедура включает следующие этапы:
1) Подготовка документов, регламентирующих проведение государс-
твенной кадастровой оценки земель в субъекте Российской Федерации. В частности, на данном этапе орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании распорядительного документа Росре-естра и его территориального органа принимает акт о проведении государственной кадастровой оценки земель в субъекте Российской Федерации с указанием даты ее проведения, а также подготавливает конкурсную документацию на проведение работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте Российской Федерации, в том числе техническое задание и договор на выполнение работ, а также ряд иных документов.
2) Формирование перечня подлежащих государственной кадастровой оценке земельных участков в субъекте Российской Федерации, который включает в себя сведения о характеристиках всех земельных участков, подлежащих государственной кадастровой оценке в данном субъекте, в полном объеме. Формирование перечня осуществляет территориальный орган Росреестра по субъекту Российской Федерации.
3) Выбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости земельных участков. Такой выбор осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также с требованиями, установленными конкурсной документацией на проведение
публичная власть
работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте Российской Федерации. Для проведения государственной кадастровой оценки земель привлекаются оценщики или юридические лица, имеющие право на заключение договора об оценке.
4) Контроль за ходом выполнения работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте Российской Федерации. Такой контроль осуществляется территориальным органом Росреестра по субъекту Российской Федерации.
5) Проверка результатов работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте Российской Федерации и представление результатов государственной кадастровой оценки земель органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации на утверждение.
По результатам работ по определению кадастровой стоимости земельных участков составляется отчет, который представляется в территориальные органы Росреестра. Они проводят предварительную проверку и далее передают отчет в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии, которая проводит проверку на соответствие методическим указаниям. По окончании проверки Росреестр принимает решение о соответствии отчета методическим указаниям либо о выявлении нарушений методических указаний при выполнении работ по определению кадастровой стоимости земельных участков. В последнем случае отчет подлежит доработке.
6) Утверждение результатов государственной кадастровой оценки земель органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и внесение сведений об экономических характеристиках земельных участков (сведений о кадастровой стоимости земельных участков) в государственный земельный кадастр.
Установленная процедура проведения государственной кадастровой оценки земель в определенной степени направлена на исключение влияния местных и региональных органов власти на размер налоговой базы. Хотя
на практике встречаются случаи, когда органы государственной власти в целях пополнения бюджета устанавливают коэффициенты к результатам кадастровой оценки земель. Так, при рассмотрении спора по заявлению Открытого акционерного общества «Ульяновский автомобильный завод», г. Ульяновск, к Правительству Ульяновской области о признании недействительным постановления главы администрации Ульяновской области от 08.01.2004 №1, которым были утверждены результаты государственной кадастровой оценки земель, было установлено, что областной комиссией по рассмотрению и утверждению результатов государственной кадастровой оценки земель поселений указанные результаты были увеличены в 1,5-2 раза, а для земель, занятых объектами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, предприятий сервиса - в 10 раз6. По мнению УМНС России по Ульяновской области, это позволит при 0,5-0,6% исчислений от кадастровой стоимости увеличить сбор земельного налога в 1,5 раза. Таким образом, участники заседания областной комиссии при утверждении результатов кадастровой оценки земель исходили не из требований нормативно-правовых актов, а из интересов бюджета, что противоречит Постановлению Правительства РФ от 08.04.2000 №316 «Об утверждении Правил проведения кадастровой оценки земель».
Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования. От категории земель зависит методика, используемая для определения их кадастровой стоимости. Так, например, государственная кадастровая оценка земель городских и сельских населенных пунктов, садоводческих, огороднических и дачных объединений осуществляется на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости. Государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий вне черты городских и сельских насе-
ленных пунктов, а равно земель лесного фонда осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода.
В отношении иных категорий земель кадастровая оценка осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя из затрат, необходимых для воспроизводства и сохранения и поддержания ценности их природного потенциала.
Земли, подлежащие государственной кадастровой оценке подразделяются на оценочные зоны. Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков. Например, в соответствии с Методическими указаниями по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов кадастровая стоимость земельных участков в составе земель населенных пунктов определяется в разрезе следующих видов разрешенного использования:
^ земельные участки, предназначенные для размещения домов многоэтажной жилой застройки;
^ земельные участки, предназначенные для размещения домов индивидуальной жилой застройки;
^ земельные участки, предназначенные для размещения гаражей и автостоянок;
^ земельные участки, предназначенные для размещения объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
^ земельные участки, предназначенные для размещения административных и офисных зданий, объектов образования, науки, здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, религии;
^ земельные участки, занятые особо охраняемыми территориями и объектами, городскими лесами, скверами, парками, городскими садами и т.д.
В составе земель сельскохозяйственного назначения для целей государственной кадастровой оценки земли, в частности, выделяются:
алтаискии вестник
государственной и муниципальной службы
№ , 2010
сельскохозяйственные
уго-
дья;
^ земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, проездами, прогонами для скота, коммуникациями, полезащитными лесополосами, зданиями, строениями и сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, а также нарушенные земли, находящиеся под промышленной разработкой общераспространенных полезных ископаемых;
^ земли под лесами, не переведенные в установленном законодательством порядке в состав земель лесного фонда и находящиеся у землевладельцев (землепользователей);
земли, пригодные под оленьи
пастбища и т.д.
Аналогичным образом выделяются оценочные зоны в отношении иных категорий земель.
При проведении кадастровой оценки земель принимаются во внимание различные факторы - оценочные показатели, которые могли оказать влияние на цену одного квадратного метра площади земельных участков. Так, например, при определении кадастровой стоимости земель садоводческих, огороднических и дачных объединений принимались во внимание такие факторы, как расстояние от центра субъекта Российской Федерации, расстояние от районного центра, число рейсов общественного транспорта (всех видов) в день, доступность остановок общественного транспорта, расстояние до ближайшей остановки, вид покрытия подъездной дороги, водоем на доступном расстоянии, лес на доступном расстоянии, наличие электричества, наличие водопровода, наличие магистрального газоснабжения, возможность подтопления, заболоченность и т.д.
По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.
За последние несколько лет в большинстве субъектов Российской Федерации была проведена очередная государственная кадастровая оценка
земель. Так, например, в Алтайском крае в 2009 г. были утверждены результаты государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов7, в 2008 г. - земель лесного фонда8, в 2007 г. - земель сельскохозяйственного назначения9.
При этом наблюдается увеличение средних показателей кадастровой стоимости для земель всех категорий. Так, по данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 г. кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий в целом по России увеличилась на 8067 руб. в расчете на 1 га площади. Наибольшее повышение удельного показателя кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий произошло в субъектах Российской Федерации Центрального и Южного федеральных округов, где в среднем стоимость 1 га сельскохозяйственных угодий увеличилась более чем в 1,8 раза.
В отношении земель населенных пунктов наблюдается увеличение кадастровой стоимости в среднем в 2-2,5 раза. Данные обстоятельства послужили причиной увеличения числа случаев обжалования результатов кадастровой оценки земель. В 2006-2008 гг. в целом по Российской Федерации было проведено 343 судебных разбирательства, связанных с деятельностью по государственной кадастровой оценке земель. Подавляющее количество исков (242 дела)
связано с опротестованием величины кадастровой стоимости земельных участков, утвержденной нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По состоянию на начало 2009 г. судопроизводство по 54 делам не завершено, по 241 делу в удовлетворении исковых заявлений о признании недействительным полностью или частично нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель отказано. По 48 делам исковые требования судами удовлетворены10.
Анализ материалов судебной практики свидетельствует о том, что заявители чаще всего обосновывают
свои требования несоответствием установленной кадастровой стоимости земельного участка его рыночной цене. Законодательство прямо не устанавливает соотношение этих двух категорий.
Противоречива по этому вопросу и судебная практика. Так, например, в постановлении ФАС Поволжского округа от 01.06.2007 по делу №А72-7891/06-4/43211 указывается, что кадастровая стоимость земельного участка должна быть близка к его рыночной стоимости. Поскольку ответчик каких-либо доказательств, свидетельствующих, что окончательная кадастровая оценка земель, принадлежащих заявителю, была проведена с учетом уровня рыночных цен на земельные участки, не представил, оспариваемое постановление органа местного самоуправления в части утверждения результата государственной кадастровой оценки земель признано недействительным.
Аналогичное мнение было высказано судом в постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 14.08.2008 №Ф04-4981/2008(9836-А45-23) по делу №А45-18919/2006-16/47912. Данным судебным актом постановление об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель поселений признано недействительным, так как уполномоченный орган не представил доказательства, подтверждающие, что при проведении кадастровой оценки использовались все необходимые данные, исходя из статистического анализа рыночных цен.
Однако данная позиция судебных инстанций не является единственной. Так, в постановлении ФАС Поволжского округа от 31.03.2009 по делу №А06-5674/200813 высказано прямо противоположное мнение о том, что действующее законодательство не устанавливает тождества кадастровой стоимости земельного участка его рыночной стоимости и не содержит указаний на возможность произвольной замены кадастровой стоимости земельного участка его рыночной стоимостью.
Дополнительные аргументы в пользу невозможности применения рыночной стоимости для определе-
публичная власть
ния кадастровой стоимости земельного участка высказаны в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 14.01.2008 по делу №А43-1391/2007-38-5414. В частности, там говорится, что для установления кадастровой стоимости земельного участка в случае определения его рыночной стоимости эта рыночная стоимость является базовой оценочной величиной, в процентах от которой устанавливается кадастровая стоимость такого участка. Механизмы оценки рыночной стоимости земельного участка и перехода от нее к кадастровой стоимости не приводятся, и поскольку нормативные акты в развитие положений п. 3 ст. 66 Земельного кодекса Российской Федерации не приняты, и в законодательстве Российской Федерации не определен процент, который составляет кадастровая стоимость от рыночной, применение рыночной стоимости в качестве базы для определения кадастровой стоимости невозможно.
Анализ нижеприведенных норм позволяет прийти к выводу о том, что понятия «рыночная» и «кадастровая стоимость земельного участка» тесно взаимосвязаны между собой. Более того, кадастровая стоимость земельного участка, расположенного в населенном пункте, прямо зависит от его рыночной стоимости.
В качестве аргументов, подтверждающих данный вывод, можно указать следующие.
Статья 66 Земельного кодекса РФ устанавливает два различных порядка определения кадастровой стоимости земельных учатсков. По общему правилу, если известна рыночная стоимость земельного участка, то кадастровая стоимость определяется в процентах от рыночной стоимости (ч. 3 ст. 66). В тех же случаях, когда рыночная стоимость неизвестна, кадастровая стоимость определяется в порядке проведения государственной кадастровой оценки земель (о чем говорилось выше).
Как отмечалось выше, в соответствии с п. 5 ст. 65 Земельного кодекса РФ кадастровая стоимость земельного участка используется для целей налогообложения. Налоговый кодекс РФ в
ст. 390 говорит о том, что кадастровая стоимость земельного участка является налоговой базой для исчисления земельного налога. То есть от размера кадастровой стоимости земельного участка зависит сумма земельного налога.
Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования.
Государственная кадастровая оценка земель городских и сельских населенных пунктов, садоводческих, огороднических и дачных объединений осуществляется на основании статистического анализа рыночных цен (выдел. авт.) и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости.
Под рыночной стоимостью понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства, т.е. когда:
■ одна из сторон сделки не обязана отчуждать объект, а другая сторона не обязана принимать исполнение;
■ стороны сделки хорошо осведомлены о предмете сделки и действуют в своих интересах;
■ объект представлен на открытом рынке посредством публичной оферты, типичной для аналогичных объектов;
цена сделки представляет
собой разумное вознаграждение за объект, и принуждения к совершению сделки в отношении сторон сделки с чьей-либо стороны не было;
■ платеж за объект выражен в денежной форме (ст. 3 Федерального закона от 29.07.98 №135-ФЗ «Об оценочной деятельности»).
Рыночная стоимость определяется в процессе независимой оценки в соответствии с законодательством «Об оценочной деятельности».
Приведенные нормы свидетельствуют о том, что кадастровая стоимость земельного участка напрямую зависит от рыночной стоимости.
Действительно, на сегодняшний день процентное соотношение рыночной и кадастровой стоимости земли в законодательстве не определено. Тем не менее представляется, что кадастровая стоимость земельного участка не может превышать его рыночную стоимость, во-первых, потому, что она определяется, как указывалось выше, на основании статистического анализа рыночных цен, а во-вторых, об этом, хотя и косвенно, свидетельствует норма п. 13 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», в соответствии с которой, в случаях, если кадастровая стоимость земли не определена, для целей, указанных в ст. 65 Земельного кодекса Российской Федерации (т.е. в том числе и для целей налогообложения. - Прим.авт.), применяется нормативная цена земли. То есть законодатель определил указанные категории как однопорядковые.
Нормативная цена земли - показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения, исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости (ст. 25 Закон РСФСР от 11.10.1991 (в ред. 26.06.07) №1738-1 «О плате за землю»).
Постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г. №319 «О порядке определения нормативной цены земли» установлено, что нормативная цена земли... не должна превышать 75% уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения.
Безусловно, данная норма не является императивной, а служит скорее ориентиром соотношения нормативной цены земли и ее рыночной стоимости. Но поскольку ранее мы определили нормативную цену и кадастровую стоимость земельного участка как однопрядковые, можно предположить, что соотношение кадастровой стоимости земельного участка и его рыночной стоимости может быть аналогичным.
[ШЙ
В к ! «Ь.
алтаискии вестник государственной и муниципальной службы
№ J
2010
Споры, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки земель, рассматриваются в судебном порядке.
В соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 11 мая 2004 г. №209-О «Судебные органы при рассмотрении споров по поводу сумм земельного налога, подлежащих уплате пользователями земельных участков в городе, не ограничиваясь установлением лишь факта принятия органом местного самоуправления нормативного акта, которым установлены коэффициенты дифференциации ставки налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории, и проверкой правильности расчета сумм налога в соответствии с этим актом, должны, не вмешиваясь в сферу нормотвор-ческих полномочий муниципальных образований, выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроитель -ной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, т.е. осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков».
Кроме того, в соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об оценочной деятельности» в случае возникновения спора о стоимости объекта оценки, в том числе при проведении оценки объектов оценки в целях контроля за правильностью уплаты налогов в случае возникновения спора об исчислении налогооблагаемой базы, проведение оценки объекта (в нашем случае земельного участка) является обязательным.
Таким образом, приведенные правовые нормы дают основание полагать, что кадастровая стоимость земельного участка, расположенного в населенном пункте, не может превышать его рыночную стоимость, а в случае возникновения спора о размере кадастровой стоимости земельного участка должна быть проведена его
независимая оценка и определена его рыночная стоимость.
1 О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. №137-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 2001. №44. Ст. 4148. (Ст. 2).
2 Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель: Постановление Правительства РФ от 08 апреля 2000 г. №316 (ред. от 17.09.2007) //Собрание законодательства РФ. 2000. №16. Ст. 1709; Российская газета. 2007. 21 сентября.
3 См., например: Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов: приказ Минэкономразвития РФ от 15 февраля 2007 г. №39 //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. №21; Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения [Электронный ресурс]: приказ Минэкономразвития РФ от 4 июля 2005 г. №145. Документ опубликован не был. URL: Справ.-правовая система «Консультант Плюс»; Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов [Электронный ресурс]: приказ Минэкономразвития РФ от 23 июня 2005 г. №138. Документ опубликован не был. URL: Справ.-право-вая система «Консультант Плюс»и др.
4 В соответствии с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным Постановлением Правительства РФ 1 июня 2009 г. №457, функции по государственной кадастровой оценке земель возложены на указанную Федеральную службу (далее - Росреестр) //Собрание законодательства РФ. 2009. №25. Ст. 3052.
5 Об утверждении Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель»: приказ Минэкономразвития РФ от 28.06.2007 №215 //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. №38.
6 Постановление ФАС Поволжского округа от 01 июня 2007 г. по делу №А72-7891/06-4/432. [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. URL: Справ.-правовая система «Консультант Плюс».
7 Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов Алтайского края: постановление Администрации Алтайского края от 28 декабря 2009 г. №546 //Алтайская правда. 2009. 30 декабря.
8 Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель лесного фонда Алтайского края: постановление Администрации Алтайского края от 17 ноября 2008 г. №477 //Сборник законодательства Алтайского края. 2008. №151 (ч. 2). С. 43.
9 Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения Алтайского края: постановление Администрации Алтайского края от 14 ноября 2007 г. №519 (ред. от 17.11.2008) // Сборник законодательства Алтайского края. 2007. №139. (ч. 6, 7, 8).
10 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году.
11 Постановление ФАС Поволжского округа от 01 июня 2007г. по делу №А72-7891/06-4/432. [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. URL: Справ.-правовая система «Консультант Плюс».
12 Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 14 августа 2008 г. №Ф04-4981/2008(9836-А45-23) по делу №А45-18919/2006-16/479. [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. URL: Справ.-правовая система «Консультант Плюс».
13 Постановление ФАС Поволжского округа от 31 марта 2009 г. по делу №А06-5674/2008. [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. URL: Справ.-правовая система «Консультант Плюс».
14 Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 14 января 2008 г. по делу №А43-1391/2007-38-54. [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. URL: Справ.-правовая система «Консультант Плюс».
