CC BY
31
ПОДДЕРЖКА МАЛОГО БИЗНЕСА
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ ПОДДЕРЖКА МАЛОГО БИЗНЕСА
Л. Т. И Б АДОВ А Институт государства и права РАН
В России необходимость государственной поддержки малого предпринимательства (далее - МП) понимается далеко не всеми'. В целом ряде теоретических концепций поддержка МП (впрочем, как и других секторов экономики) рассматривается как вредное явление, нарушающее естественное развитие экономических процессов и действие механизмов рыночного саморегулирования2.
Согласно результатам опроса, чаще пытаются получить бюджетное финансирование малые предприятия с неудовлетворительным финансово-экономическим состоянием3. По мере его улучшения доля фирм, претендующих на помощь государства, падает. Среди малых предприятий с плохим экономическим положением за бюджетной поддержкой обращалась треть, а среди тех, чье положение оценивалась как хорошее или удовлетворительное — шестая часть малых предприятий. Данная статистика свидетельствует о том, что последней надеждой экономически несостоятельных малых предприятий является поддержка государства. Но насколько она эффективна? Трудно представить, что предприятия-«аутсайдеры» действительно обладают перспективными бизнес-проектами или бизнес-идеями. Поддерживая их «на плаву», государство в большей мере способствует сохранению
1 См.: Коршунов А.Г. Проблемы налогового учета при применении упрощенной системы налогообложения / Малый бизнес на этапе обновления законодательства о предпринимательстве. Отв. ред. М.А. Супатаев, В.К. Андреев. М., 2004. С. 71.
2 См.: Игнатов В.Г., Бородина О.Ю. Органы власти и поддержка малого бизнеса. М., 1998. С. 63.
3 Институт стратегического анализа и развития предпринимательства в период с сентября 1996 г. по февраль 1997 г. проводил исследования «Региональные программы поддержки предпринимательства: сравнительный анализ» // Предпринимательство в России. 1997. Вып. 10. № 3.
сложившегося уровня самозанятости населения, чем созданию заделов для расширения сферы предпринимательства.
В целом в поддержке нуждаются как «слабые», так и «сильные» малые предприятия. Первых надо поддерживать, чтобы не пополнять ряды безработных, увеличивая социальную напряженность и трансфертную нагрузку на бюджет, во-вторых — чтобы наращивать потенциал малого бизнеса, создавая «точки роста». Кому помогать в первую очередь, сильным или слабым, следует решать исходя из специфики региона, отрасли, и, в немалой степени, из объема средств, выделенных на поддержку малых предприятий.
Само понятие «помощь» подразумевает поддержку активных действий предпринимателя. Очевидно, что в определенных условиях никакая помощь сама по себе не в силах обеспечить выживаемости бизнеса. Рынок должен определить неэффективные предприятия. Поэтому важно установить ту границу, до которой помощь малому предприятию целесообразна и возможна, а за которой вредна. Опыт зарубежных стран показывает, что создание «тепличных» условий для малого бизнеса может дать противоположные результаты. В нашей стране имеется аналогичный опыт, когда поддержка крупных и небольших неэффективных предприятий не дала ожидаемых результатов.
С середины 1990-х гг. сложилась ситуация, при которой в сферах торговли, общественного питания и некоторых иных видах деятельности предпринимательство развивается достаточно быстро и не нуждается в специальной государственной поддержке. А в других сферах (производство, инновационная деятельность и др.), предпринимательство может реализовать свои потенциалы лишь
при условии целенаправленного содействия со стороны государственных структур.
Исходя из мирового опыта государственная поддержка малого бизнеса лишь там приносила ощутимые плоды, где главным условием ее предоставления являлись конкретные цели и результаты, к которым стремились и приходили малые предприятия, а не принадлежность к данной категории хозяйственных субъектов сама по себе. Например, отличительной чертой системы государственной поддержки МП в Японии является временный характер мер по развитию приоритетных направлений в бизнесе4. Устанавливаемые на год и более приоритеты могут впоследствии изменяться. Подобная стратегия позволяет сконцентрировать внимание частного сектора на «точках роста» в экономике и быстрыми темпами достичь ощутимых результатов. Такой подход необходим и в нашей стране.
В России в условиях постоянного дефицита финансовых ресурсов для местной администрации крайне важно оценить, какие направления развития малого бизнеса действительно нуждаются в поддержке и льготах, а каким придется рассчитывать только на свои силы.
Весьма интересен тот факт, что количество малых предприятий резко выросло в 1991 — 1994 гг. более чем в три раза, причем тогда какая бы то ни было система поддержки МП практически отсутствовала. Получается, что в нашей стране малый бизнес быстрее развивается без помощи государства. Скорее это свидетельствует о том, что система государственной поддержки малых предприятий в России обладает крайне низкой эффективностью.
В настоящее время можно говорить о наличии отдельных элементов системы государственной поддержки МП в России. К формам государственной поддержки МП относятся:
• организационно-инфраструктурная;
• налогово-управленческая;
• имущественная;
• финансово-кредитная.
Самой обременительной для государственного бюджета и одновременно самой привлекательной для бизнеса является финансово-кредитная поддержка, включающая льготное кредитование, предоставление гарантий под кредиты коммерческих банков и др. В российских условиях такой вид
4 См.: Системы поддержки и развития малого бизнеса за рубежом. Под ред. A.B. Рунова. М., 2003. С. 255.
поддержки чреват злоупотреблениями, поэтому его использование должно быть строго регламентировано и открыто для общественности.
Рассмотрим подробнее лишь финансово-кре-дитные формы государственной поддержки МП ввиду их особой значимости.
Сведение государственной поддержки только к прямой финансовой поддержке или налоговому стимулированию не столько развивает предпринимательскую инициативу, сколько содействует закреплению иждивенческих настроений. Задача государства состоит не в том, чтобы просто передать малым предприятиям финансовые, имущественные и иные ресурсы, не в том, чтобы поддержать их любой ценой, а в том, чтобы на основе правовой и экономической базы путем использования эффективных форм финансирования помочь им выживать, создавать возможности роста и саморазвития в условиях рынка.
В настоящее время в нашей стране нет специального государственного органа, призванного осуществлять поддержку МП. Первоначально эту обязанность взял на себя Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Однако этот комитет не был в достаточной мере специализированным органом управления, четко ориентированным на содействие развитию МП.
В марте 1992 г. была предпринята попытка создать самостоятельный государственный орган — Комитет поддержки малых предприятий и предпринимательства при Госкомимущества России. Не успев как следует развернуть свою работу, он оказался упраздненным в ходе очередной реорганизации структуры федеральных органов исполнительной власти. При этом функции поддержки предпринимательства были переданы Госкомитету РФ по промышленной политике, созданному на базе ликвидированного Министерства промышленности. В результате задача содействия развитию малых предприятий опять перешла в ранг второразрядных. Практически была утрачена функция координации деятельности органов государственного управления по поддержке МП, формированию государственной политики в этой области. Судя даже по названию комитета, ему вменялась в обязанность поддержка не только малого, но и среднего, и даже крупного бизнеса. Нетрудно заметить, что такая задача неразрешима в рамках компетенции одного комитета.
В июне 1995 г. был образован единый орган, корректирующий усилия по поддержке МП Рос-
сии, — Государственный комитет РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства. До этого времени вопросами поддержки МП занимались: в составе палат Федерального Собрания — Комитет по собственности, экономическим и имущественным отношениям Совета Федерации, Комитет по экономической политике; в системе федеральных органов исполнительной власти — Минэкономики России, ГКАП России, Минфин России, Госкомимущества России. Кроме того, в определенной мере были связаны с проблемами поддержки и развития МП такие федеральные органы исполнительной власти, как Минтруда России, МВЭС России, Миннауки России и др. Такое обилие структур управления государственной поддержкой МП порождало на практике параллелизм и дублирование при исполнении тех или иных функций.
В ходе очередной реорганизации Правительства РФ, произошедшей в начале 1999 г., Госкомитет по поддержке и развитию малого предпринимательства был упразднен, а его функции возвращены Министерству по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства5. На первый взгляд, такая мера могла показаться эффективной, поскольку существует тесная взаимосвязь между антимонопольной политикой, усилением конкурентных начал в экономике и развитием предпринимательства. Однако с точки зрения узкоспецифических интересов малого бизнеса данная мера оказалась малополезной, поскольку подменялись специфические механизмы и меры поддержки МП методами антимонопольного регулирования, а эти два комплекса методов государственного регулирования далеко не тождественны.
Непосредственное исполнение государственной политики поддержки МП возлагалось на территориальные управления Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства6 (МАП), которые осуществляли также множество иных функций: борьба с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией, обеспечение контроля за соблюдением законодательства о защите прав потребителей, регулирование деятельности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте и т.д.
5 Постановление Правительства РФ от 12.07.1999 № 793 «Об утверждении положения о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства» (в ред. от 31.07.2003) // СЗ РФ. № 29, 1999. Ст. 3756.
6 Приказ МАП РФ от 17.11.1999 № 441 «Об утверждении Положения о территориальном управлении МАП России» (в ред. от 30.04.2002) // Российская газета. 2000. 1 марта.
7 Экономика и жизнь. 2004. № 21.
Очевидно, что столь разные и сложные функции территориальным управлениям МАП выполнять было чрезвычайно сложно. В такой ситуации многое оставалось на усмотрение руководителей этих управлений, которые сами решали, что же из общего объема функций выполнить необходимо, а что можно и не выполнять. Таким образом, государственная поддержка малого бизнеса, в том числе и финансовая, на практике оставалась слабой.
Указом Президента от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства упразднено. Его функции переданы Федеральной антимонопольной службе, за исключением функций в сфере защиты прав потребителей и поддержки малого бизнеса. В указе ничего не сказано о том, какому органу передается функция поддержки МП.
Указ № 314 явился следствием продолжения административной реформы, затрагивающей интересы предпринимательства в целом, и малого бизнеса в частности. Можно выделить следующие основные положения данной реформы, касающиеся МП:
• разграничение между разными государственными органами функций государственного (не только административного) регулирования предпринимательской деятельности и функций ее поддержки (последние 2-3 года они зачастую смешивались). Отсюда вытекает необходимость отделения поддержки бизнеса от антимонопольного регулирования и регулирования конкуренции. Функции «главного регулятора» и «главного поддерживателя» должны быть разведены по разным ветвям исполнительной власти;
• перенос «центра тяжести» в ресурсной поддержке малого предпринимательства с федерального на региональный и местный уровни. Малый бизнес — это феномен локальных рынков (по опросам — до 90% от объема продаж7). Заинтересованность в его развитии должны проявлять, прежде всего, местные власти. Если региональные и муниципальные власти не хотят поддерживать собственный малый бизнес, то федеральная власть в этом вопросе будет бессильна.
Согласно п. 2 ст. 8 Закона № 88 основным государственным органом, призванным осуществлять финансовую поддержку МП, являлся федеральный фонд поддержки малого предпринима-
тельства (ФФПМП). Постановлением Совета Министров от 01.04.1993 № 268 «О фонде поддержки предпринимательства и развития конкуренции» при Госкомитете РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был образован Фонд поддержки предпринимательства и развития конкуренции. Затем он был преобразован в ФФПМП постановлением Правительства РФ от 04.12.1995 № 1184 «О федеральном фонде поддержки малого предпринимательства», что привело к существенному расширению полномочий последнего. Фонд освободился от налогообложения на прибыль. Более четко обозначились его функции как структуры поддержки именно малого бизнеса. Если раньше этот фонд являлся яблоком раздора различных правительственных структур, то теперь четко обозначилась его функция финансового рычага механизма поддержки МП. Отличие фактически вновь созданного фонда от предыдущего заключалось в использовании для кредитования предпринимательских проектов не только предусмотренных в бюджете средств, но и средств любых финансовых институтов, и в том числе частного капитала.
Помимо федерального ФПМП в стране создавалась и действует широкая сеть региональных (около 70) и муниципальных (около 120) ФПМП8. Правовой статус фондов регулируется ст. 8 Закона № 88: «Фондом поддержки малого предпринимательства является некоммерческая организация, создаваемая в целях финансирования программ, проектов и мероприятий, направленных на поддержку и развитие малого предпринимательства, путем аккумулирования бюджетных средств, средств, поступающих от приватизации государственного и муниципального имущества, доходов от собственной деятельности, добровольных взносов физических и юридических лиц, в том числе иностранных, доходов от выпуска и размещения ценных бумаг, а также доходов, получаемых по процентам от льготных кредитов, выделенных на конкурсной основе субъектам малого предпринимательства».
Федеральный фонд и многие региональные фонды возникли гораздо раньше принятия Гражданского кодекса РФ (ГК РФ). Данные фонды создавались на основе постановления Правительства
8 См.: Ойнвид Г.М. О проблемах совершенствования законодательства в сфере малого бизнеса / Малый бизнес на этапе обновления законодательства о предпринимательстве. Отв. ред. М.А. Супатаев, В.К. Андреев. М., 2004. С. 24.
9 См.: В. Буев. Правовая база и институты финансовой поддержки малого предпринимательства в Москве // Предпринимательство в России. 1997. № 3. С. 28.
РСФСР от 28.12.1991 № 78 «Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР», впоследствии утратившего силу. Понятие «фонд» тогда означало некий финансовый институт, аккумулирующий финансовые ресурсы и оказывающий соответствующие услуги малому предпринимательству. Закон № 88 устанавливает, что в уставном капитале федерального, региональных и муниципальных фондов участие РФ, субъектов РФ, муниципальных образований составляет не менее 50% (ст. 8 п. 3). Согласно ст. 118 ГК РФ, фонд — некоммерческая организация, не имеющая уставного капитала. Любое имущество, переданное фонду, становится собственностью фонда. Таким образом, Закон № 88 противоречит ГК РФ, хотя и принимался после его утверждения.
Если исходить из того, что фонд — это не организационно-правовая форма некоммерческой организации, закрепленная в ГК РФ, а «самоназвание» финансовой структуры, то возможны различные подходы к его форме. Организационно-правовая форма региональных фондов разнообразна: государственное учреждение, государственное унитарное предприятие, некоммерческая организация, общественное объединение, открытое акционерное общество, закрытое акционерное общество. Функционирование фондов в рамках каждой из этих форм имеет свою характеристику9.
1. Фонд как некоммерческая организация — «учреждение», собственником которого является РФ, субъект РФ или муниципальное образование. Особенность такой формы заключается в том, что собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изымать лишнее или не используемое по назначению имущество. При этом собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения. В регионах уже имеются фонды, организованные как «государственные учреждения» (Республики Бурятия, Хакасия, Нижегородская и Ярославская области).
2. Фонд как коммерческая организация в форме государственного или муниципального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения. Имущество его является неделимым и не может быть распределено по вкладам, долям или паям. Руководителя такого предприятия, согласно ГК РФ, назначает собственник либо уполномоченный собственником орган. Устав данного предприятия утверждается также уполномоченным органом. В этом случае все имущество фонда яв-
ляется государственной или муниципальной собственностью, при этом собственник не отвечает по обязательствам предприятия. Опыт организации фондов поддержки МП в форме «государственного предприятия» также имеется: Республика Марий Эл. 3. Фонд как хозяйственное общество — закрытое или открытое акционерное общество с преобладающей долей субъекта РФ или муниципального образования. Данный опыт в российских регионах уже есть. Например, в Вологодской области фонд организован в виде ЗАО, где 53% акций принадлежит областной администрации. В Брянской области фонд существует в виде ОАО10.
Очевидно, что практика создания и функционирования региональных фондов противоречит Закону № 88. Согласно п. 1 ст. 8 данного Закона фонд является юридическим лицом и некоммерческой организацией. Следовательно, по смыслу и по букве закона, фонд — это не наименование финансовой структуры, а организационно-правовой формы некоммерческой организации. Между тем государственное или муниципальное унитарное предприятие, ОАО, ЗАО, как известно, являются, согласно ГК, организационно-правовыми формами коммерческих организаций.
На наш взгляд, необходим единообразный подход к определению юридического статуса фондов. Они должны быть некоммерческими организациями, поскольку на них возложено выполнение государственной и муниципальной задачи поддержки МП, и это должно быть основной целью их деятельности.
ГК РФ и Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 28.12.2002) устанавливают только общие правила создания и деятельности фондов. На наш взгляд, нецелесообразно издавать отдельный федеральный акт, посвященный региональным и муниципальным ФПМП. В федеральном законе о малом предпринимательстве, который планируется принять в 2005 г., должны найти отражение нормы, регулирующие основные положения, касающиеся фондов ПМП как важнейших организаций инфраструктуры поддержки МП, в том числе и финансовой. Более детально деятельность региональных и муниципальных фондов ПМП должна регулироваться, на наш взгляд, в специальных нормативных актах субъектов РФ и муниципальных обра-
10 См.: Буев В. Указ. соч. С. 28.
зований. Такие акты должны зафиксировать особенности создания, реорганизации и ликвидации данных фондов, специфику управления ими и иные вопросы.
Согласно п. 3 ст. 8 Закона № 88 фонды имеют право предоставлять субъектам МП разнообразные финансовые услуги: льготные кредиты, беспроцентные ссуды, краткосрочные займы, гарантии, финансовую помощь на безвозмездной основе. Следовательно, фонды являются финансовыми посредниками не только между государством и малым бизнесом, но и между малым бизнесом и кредитными организациями.
Денежные ресурсы фондов не менее чем на 50% формируются за счет вложений региональных и муниципальных органов исполнительной власти (в частности, средства соответствующих бюджетов и выручка от приватизации государственного имущества), доходов от собственной деятельности, добровольных взносов физических и юридических лиц и других поступлений. Доходы от собственной деятельности фонда не подлежат налогообложению и могут формироваться в результате следующих операций: выпуска и размещения ценных бумаг фондов; проведения конкурсов, аукционов, выставок и лотерей; получения процентов от льготных кредитов, выданных субъектам МП; иных поступлений.
Анализируя законодательство о фондах ПМП с точки зрения формирования активов и пассивов, а также способов получения доходов, они несут на себе отпечаток причудливого сочетания, с одной стороны, банков и эмиссионных компаний, поскольку занимаются кредитованием и получают проценты по кредитам, выпуском и размещением ценных бумаг, проведением аукционов, лотерей, а с другой стороны — благотворительных и бюджетных организаций (бюджетные средства, финансовая помощь на безвозмездной основе). Такого рода сочетание дает возможность привлекать ресурсы из разнообразных источников и направлять их в разных формах на поддержку МП.
В Законе № 88 подчеркивается, что деятельность фондов осуществляется без получения лицензии на банковскую деятельность. В этом - преимущество фондов, так как если бы они получали такую лицензию и превращались в банки, то не имели бы возможности эффективно выполнять другие ключевые функции по поддержке малого бизнеса (например, использование пожертвований и безвозмездное финансирование). Недостатком является ограничение их правоспособности: фон-
ды не наделены правами, которые имеют банки в части привлечения для финансирования малых предприятий средств населения, предприятий и банков в виде депозитов, межбанковских кредитов и остатков на расчетных счетах.
В структуре средств фондов в разное время преобладали различные источники. В период активной приватизации государственного имущества преобладающую часть средств фонда составляли средства от приватизации предприятий, а также средства от прибыли и регистрации, направляемые в фонд. Так, в период приватизации возникло предложение об обязательном направлении в фонд не менее 30% доходов от приватизации". Также считалось целесообразным часть средств из этих двух источников (около 30%) оставлять в регионах, чтобы региональные центры могли начинать работу по поддержке предприятий на местах. Но определенные механизмы контроля и поступления этих средств Наблюдательным советом ФФПМП разработаны не были.
В Законе № 88 среди источников фонда средства, поступающие от приватизации государственного и муниципального имущества, поставлены на второе место, после бюджетных средств и перед доходами от собственной деятельности. Это неудивительно, поскольку Закон № 88 принимался в 1995 г., в разгар процесса приватизации. В настоящее время совершенно очевидно, что значительных средств из этого источника получить нельзя. Сейчас этот процесс находится на спаде, а в некоторых отраслях уже канул в лету. В связи с этим в предстоящий период не следует особо рассчитывать на определение объемов финансирования фондов и программ поддержки МП за счет доходов от приватизации. В то же время нецелесообразно полностью отказываться от этого источника, поскольку даже небольшие средства помогли бы фондам.
Необходимо обратить внимание на то, что в Законе № 88 дан закрытый перечень источников фондов и основных направлений их деятельности. Есть мнение, что внебюджетные источники формирования средств фондов должны быть ограничены определенным кругом операций, главный критерий которых — минимальный риск12. Объясняется это тем, что попытка расширить круг таких
11 См.: Бахмудов М.М. Система государственной поддержки малых предприятий в регионе. Дисс. ...канд. экон. наук. Махачкала, 2001.С. 61.
12 См.: Саяяхова Г.И. Государственная поддержка малого бизнеса в экономике. Дисс.... канд. экон. наук. Казань, 2001. С. 151.
13 Российская газета. 1998. № 153-154.
источников может привести к ряду нежелательных последствий. Прежде всего, повышается риск отвлечения средств от целевого предназначения, поскольку на практике трудно определить, действительно ли временно свободные средства направлены в доходные операции или отсутствие достойных предложений по кредитам только предлог для дополнительных «заработков». Если главным становится извлечение собственной прибыли, то фонд превращается в обычную кредитную организацию и весь смысл его создания сводится к нулю.
С операциями по выделению и использованию бюджетных средств на поддержку малого бизнеса нередко наблюдались нарушения как со стороны федерального фонда, так и со стороны региональных и муниципальных фондов. Механизм использования средств, выделенных ФФПМП из федерального бюджета, не дал ожидаемых результатов из-за отсутствия четкого порядка расходования средств федерального фонда. На базе генерального банка-агента фонда «Межэкономсбербанк» предполагалось создание «специализированной банковской системы поддержки малого бизнеса». Но банк весь риск и ответственность за возврат денег в бюджет переложил на коммерческие банки, выдающие кредиты предпринимателям в регионах. В то же время на счете генерального банка-агента постоянно находились значительные средства на эти цели. В связи с этим возникали проблемы «целевого» использования средств, направляемых в ФФПМП.
Данное обстоятельство стало одной из причин внесения изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ13 от 31.07.1998 № 145-ФЗ (БК РФ), в результате которых финансирование фондами субъектов МП столкнулось с новой проблемой. Бюджетный кодекс в редакции от 05.08.2000 запретил передавать бюджетные средства фондам ПМП, что создало препятствия в реализации мер финансовой поддержки МП. Закон № 88 (п. 1 ст. 8) вступил в противоречие с БК РФ, поскольку предусматривает, что ФПМП создается путем аккумулирования бюджетных средств, средств, поступающих от приватизации государственного и муниципального имущества и т.д. Следовательно, в связи с действием БК РФ и замедлением темпов процесса приватизации основными источниками должны стать средства от спонсоров и доходы от собственной деятельности фондов.
Противоречие Закона № 88 с БК РФ по вышеуказанному вопросу устранено Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении измене-
ний в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С введением его с 1 января 2005 г. ст. 8. Закона № 88 утратила силу. Данная статья содержит положения не только о ФФПМП, но и о региональных и муниципальных фондах, а значит, они, по смыслу указанного закона, тоже должны быть ликвидированы. Однако, по заявлениям официальных лиц, участвующих в разработке законопроекта о малом предпринимательстве, ликвидации подлежит только ФФПМП, а региональные и муниципальные фонды ПМП сохраняются14.
В настоящее время в большинстве регионов России созданы фонды поддержки МП. Учредителями региональных фондов являются государственные, кооперативные и иные предприятия и объединения, всевозможные организации, физические лица. Принципы взаимодействия региональных фондов ПМП с региональными органами исполнительной власти построены на основе соглашений, в которых регламентировано распределение рисков и ответственности за эффективность финансирования региональных программ. Юридической основой соглашений является документально оформленное гарантирование администрациями регионов и региональными уполномоченными банками целевого использования финансовых ресурсов фонда. Такой механизм позволяет решать проблему обеспечения кредитов для малых предприятий, поскольку они в подавляющем большинстве не имеют достаточного имущества для залогов. Данный механизм приемлем как для регионов-доноров, так и для дотационных регионов.
Однако имеется ряд трудностей и недостатков в распределении и использовании государственных средств для поддержки МП. Так, неразвитость банковской сферы в регионах, сложность финансового положения местных банков затрудняют выбор
14 См.: Российская газета. 2004. № 175 (3552).
15 Буянкина А.Н. Государственное регулирование малого бизнеса в России. Дисс. докт. экон. наук. М., 1998. С. 120.
16 См., например: Бахмудов М.М. Указ. соч. С. 8; Киризлевва Е.М. Формирование финансовых отношений малых предприятий при переходе к рыночной экономике. Дисс. ...канд. экон. наук. М., 1994. С. 113.
региональными фондами своих банков-агентов. В бюджетах большинства субъектов РФ отсутствуют гарантийные резервы, наличие которых обеспечивало бы кредиты фонда и стимулировало привлечение инвестиций со стороны. В ряде регионов предоставление кредитов осуществляется под гарантии администраций, минуя банки-агенты15.
Можно выделить следующие формы государственной финансово-кредитной поддержки МП:
• субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;
• бюджетные кредиты, займы, ссуды;
• государственные и муниципальные гарантии.
Рассмотрим подробнее каждую из этих форм.
Правовые основы предоставления бюджетных
средств в форме субвенций и субсидий субъектам предпринимательства, в том числе и МП, установлены в БК РФ, введенным в действие с 1 января 2000 г.
Согласно ст. 6 БК РФ «дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов; субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов; субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов».
Согласно п. 1 ст. 78 БК РФ предоставление субсидий и субвенций, в том числе на выделение грантов и оказание материальной поддержки, допускается: из федерального бюджета — в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами; из бюджетов субъектов РФ — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов РФ; из местных бюджетов — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов РФ и решениями представительных органов местного самоуправления.
В научной литературе по-разному оценивается прямое бюджетное субсидирование МП. Одни специалисты16 считают, что оно должно быть отменено, и выдвигают при этом ряд аргументов. Во-
первых, бюджетное субсидирование не обладает гибкостью и оперативностью, поскольку осуществляется через государственные ведомства. Во-вторых, оно ставит субъектов МП в неравное положение. Как правило, субсидий не хватает на всех, кому положено их получать. В-третьих, в нынешних российских условиях практически невозможно избежать нарушений и злоупотреблений со стороны органов государственной власти при выдаче субсидий.
Другая точка зрения заключается в том, что субсидирование является неотъемлемой формой государственного финансирования малого бизнеса. На наш взгляд, нельзя отменять института государственного субсидирования малого бизнеса, поскольку в некоторых областях экономики без него не обойтись. В то же время к нему нельзя относиться как к панацее для МП. Субсидии целесообразно выдавать лишь в приоритетных областях экономики, например в сельском хозяйстве, промышленности, инновационном бизнесе и т.д. Процедура выдачи субсидий, безусловно, должна быть строго регламентирована для предупреждения злоупотреблений. Необходим также контроль за их выдачей на всех уровнях власти.
Существует отдельная категория малых предприятий, предоставление субсидий которым предусмотрено приказом Министерства промышленности, науки и технологий РФ (Минпромнауки России) от 20.06.2003 № 146 «Об утверждении Правил предоставления субсидий организациям народных художественных промыслов» (далее — Правила).
Согласно Правилам субсидии предоставляются организациям народных художественных промыслов любых организационно-правовых форм и форм собственности, в выпуске товаров и услуг которых изделия народных художественных промыслов за предыдущий год составляют не менее 50%, и образцы изделий которых зарегистрированы в соответствии с постановлением Правительства РФ от 18.01.2001 № 35 «О регистрации образцов изделий народных художественных промыслов признанного художественного достоинства». Данные субсидии направляются ими:
• на оплату расходов за потребленную электрическую энергию;
• на возмещение 50% тарифов на железнодорожные перевозки изготовленной продукции по
территории РФ.
Субсидии на оплату расходов за потребленную электрическую энергию не предоставляются орга-
низациям, претендующим на их получение, в случаях, если без учета налога на добавленную стоимость сумма расходов на электроэнергию, потребленную на промышленно-производственные нужды, согласно счетам-фактурам, датированным предыдущим месяцем, составляет менее 30 000 руб. и (или) согласно счетам-фактурам, датированным предыдущим годом, составляет менее 300 000 руб.
Субсидии на возмещение 50% тарифов на железнодорожные перевозки изготовленной продукции по территории РФ не предоставляются организациям, претендующим на их получение в случаях, если общая сумма расходов по этим тарифам согласно квитанциям в приеме грузов, датированным предыдущим месяцем, составляет менее 10 000 руб.
В данном нормативном акте нет упоминания о малых предприятиях. Однако из анализа его норм можно прийти к выводу, что указанные выше субсидии предоставляются, прежде всего, малым предприятиям в соответствующей отрасли экономики. При этом они не должны быть убыточными, а, наоборот, должны иметь положительную динамику развития.
Следующей формой государственного финансирования малого бизнеса является предоставление кредитов, займов, ссуд субъектам МП. Средства из государственного бюджета могут передаваться предпринимателям на условиях возвратности и, как правило, платности. В этих случаях следует говорить о государственном кредитовании предпринимательской деятельности. Общие условия и основные направления государственного кредитования содержатся в ежегодном законе о федеральном бюджете.
Нормы о бюджетном кредитовании содержатся в БК РФ. В ст. 69 БК РФ предусмотрено предоставление бюджетных средств в форме бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств). Согласно ст. 6 данного Кодекса бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. Отсюда вытекает, что получателями бюджетного кредита не могут быть индивидуальные предприниматели.
Бюджетный кредит может быть предоставлен малому предприятию на основании договора на условиях возмездности, возвратности и только при условии предоставления заемщиком обеспечения
исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита. Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, втом числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита. При этом обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.
Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом.
При утверждении бюджета на очередной финансовый год указываются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов. При заключении кредитного договора применяется процентная ставка, установленная Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
Нормы о кредитовании малого бизнеса содержатся и в Законе № 88. Однако там речь идет о льготном кредитовании. Согласно ст. 11 Закона № 88 кредитование субъектов МП осуществляется на льготных условиях с компенсацией соответствующей разницы кредитным организациям за счет средств фондов поддержки МП. Но и в этом случае источником финансирования являются бюджетные средства, которые должны быть направлены на поддержку определенных проектов, критерии отбора которых необходимо четко определить и обосновать. В каждом субъекте РФ и муниципальном образовании могут быть свои приоритеты.
Согласно п. 2 ст. 11 Закона № 88 размер, порядок и условия компенсации устанавливаются договором между кредитной организацией и соответствующим ФПМП. Этот механизм реализуется на уровне субъектов РФ и местного самоуправления. Однако на федеральном уровне в настоящее время отсутствует единая методология компенсирования.
Согласно ст. 8 Закона № 88 государственные и муниципальные фонды поддержки МП имеют право на предоставление субъектам МП льготных кредитов, беспроцентных ссуд, краткосрочных займов. Таким образом, в законе закреплено лишь право, но не обязанность на предоставление фондами льготных кредитов.
Недостатком системы предоставления кредитов через фонды является ее громоздкость. Фонды применяют достаточно сложные процедуры отбора, экспертизы и кредитования проектов, предъявляют традиционные для коммерческих банков требования к условиям и срокам возврата кредитов, их обеспечению и гарантиям. Создаются такие условия, что льготный кредит получить практически невозможно (требуются всевозможные справки, растягиваются сроки оформления кредита и т.д.). Вследствие этого лишь незначительное количество малых предприятий получает такую помощь.
Несмотря на имеющиеся издержки, все же финансирование через фонды для малых предприятий более выгодно по сравнению с другими кредитными учреждениями. Это выражается в более продолжительном сроке кредитования, пониженном проценте ставок по кредитам, предоставлении бесплатного консультирования конечным заемщикам и др. Таким образом, трудности получения кредитов от фондов компенсируется их дешевизной.
Необходимо иметь в виду, что задача фонда шире, чем просто доведение средств до конкретных предпринимательских программ и проектов. Нельзя забывать, что речь идет здесь отнюдь не о субсидиях, а о кредите: выданные средства должны вернуться в фонд, причем в несколько большей сумме. Фонд принимает долевое участие в финансировании, не более того. Хотя фонд и является структурой некоммерческой, кредиты выдает под проценты, которые, правда, в некоторых случаях являются символическими. Такой вид государственного кредитования фактически бесплатен, что, как правило, не стимулирует к эффективной работе. Поэтому данную форму поддержки МП следует применять лишь в отдельных случаях с инвестиционными проектами, связанными с высокими технологиями и интересами всего государства либо особенностями конкретных регионов и муниципальных образований. Средства на указанные проекты должны предоставляться из бюджета развития РФ в бюджеты различных уровней на конкурсной основе, с учетом установленных на каждом уровне приоритетов. Такими приоритетами, например, на региональном уровне могут быть аг-ропереработка, пищевая промышленность и др., на уровне местного самоуправления — сфера услуг и бытового обслуживания и т.д.
Предоставление бюджетных кредитов предусмотрено также Федеральным законом от 06.01.1999 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах». Согласно ст. 4 данного Закона, органы госу-
дарственной власти предоставляют организациям народных художественных промыслов бюджетные кредиты из федерального бюджета.
Одной из форм бюджетного кредитования МП, как указывалось выше, является предоставление инвестиционного налогового кредита (ИНК). Данная форма финансирования деятельности предпринимательских фирм, в том числе и малых, предусмотрена в Налоговом кодексе РФ (НК РФ). Согласно ст. 66 первой части НК РФ, инвестиционный налоговый кредит представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации при наличии соответствующих оснований предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Такой кредит может быть предоставлен малому предприятию, но не индивидуальному предпринимателю. ИНК может быть предоставлен малому предприятию по налогу на прибыль, а также по региональным и местным налогам на срок от одного до пяти лет.
Малое предприятие имеет право на инвестиционный налоговый кредит в следующих случаях:
• при проведении этой фирмой научно-исследо-вательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на создание рабочих мест для инвалидов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами;
• при осуществлении этой фирмой внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создании новых или совершенствовании применяемых технологий, создании новых видов сырья или материалов;
• в том случае, если эта фирма выполняет особенно важный заказ по социально-экономическому развитию региона или предоставляет особенно важные услуги населению. Малое предприятие, получившее ИНК, вправе уменьшать свои платежи по налогу в течение срока действия договора об ИНК. При этом уменьшение производится по каждому платежу за каждый отчетный период, до тех пор пока сумма, не уплаченная фирмой в результате всех таких уменьшений (накопленная сумма кредита), не станет равной сумме кредита, указанной в соответствующем договоре.
В случае проведения предпринимательской фирмой НИОКР ИНК предоставляется в сумме,
составляющей 30%-ю стоимость приобретенного фирмой оборудования, используемого исключительно для проведения НИОКР или технического перевооружения. В остальных случаях предоставления ИНК он предоставляется на суммы, определяемые соглашением сторон при заключении договора об ИНК. Проценты на сумму кредита устанавливаются по ставке, не менее '/2 и не превышающей 3/4ставки рефинансирования Центрального банка РФ.
Помимо инвестиционного налогового кредита НК РФ предусматривает возможность получения предпринимательскими фирмами, в том числе и малыми предприятиями, налогового кредита. Налоговый кредит может предоставляться в следующих случаях :
• при причинении фирме ущерба в результате стихийного бедствия, технологической катастрофы или иных обстоятельств непреодолимой силы;
• при задержке фирме финансирования из бюджета или оплаты выполненного этой фирмой государственного заказа;
• при угрозе банкротства фирмы в случае единовременной выплаты ею налога.
В случае предоставления налогового кредита по первым двум основаниям проценты на сумму кредита не начисляются. Если же кредит предоставлен по последнему основанию, проценты на сумму задолженности начисляются исходя из ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действовавшей в период предоставления налогового кредита.
Субъекты МП могут получать ссуды из федерального бюджета на основании Указа Президента от 08.07.1994 № 1484 «О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета» (в ред. от 13.04.1996). Согласно данному указу, беспроцентная возвратная ссуда из средств федерального бюджета может предоставляться предприятиям всех форм собственности для следующих целей:
• на проведение структурной перестройки производства;
• для расчетов по целевым кредитам, направленным на закупку оборудования и материалов;
• на разработку, внедрение и приобретение новейших технологий, оборудования и материалов, в том числе и за рубежом. Последний пункт, думается, больше подходит
для малых венчурных предприятий. Что же касается ссуды для проведения структурной перестрой-
ки производства, то ее получение осложняется необходимостью предоставления банковской гарантии о возврате ссуды.
Таким образом, законодательство хотя и предусматривает получение субъектами МП бюджетных кредитов, займов и ссуд, но на практике указанные нормы не всегда реализуются должным образом.
Рассмотрим другую форму бюджетного финансирования МП - государственные и муниципальные гарантии.
Главный недостаток государственного финансирования МП состоит в том, что бюджетные финансовые ресурсы зачастую не доходят до реально функционирующих малых предприятий. Сложившаяся система контроля не обеспечивает целевого использования бюджетных ресурсов. Практика свидетельствует о том, что выборочное предоставление прямых льготных кредитов и субсидий оказывает меньшее стимулирующее воздействие на формирование финансов малых предприятий, чем осуществление государственной поддержки в форме гарантированного кредита.
Выдача льготных займов для субъектов МП, так же, как и субсидирование процентной ставки по кредитам, требует привлечения больших средств и является достаточно рискованным проектом для организаций, предоставляющих кредиты. Поэтому данный механизм будет работать эффективно только при условии создания действенной системы государственных гарантий.
Использование государственных и муниципальных гарантий по кредитам коммерческих банков под проекты создания и развития малых предприятий имеет несомненные преимущества. Государственные и муниципальные гарантии — это не только эффективный путь использования государственных и муниципальных ресурсов, но и средства привлечения частных ресурсов. Как показывает практика, на 1 рубль гарантийного фонда можно привлечь 5-8 руб. частных кредитов17.
Согласно ст. 115 БК РФ государственной или муниципальной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование - гарант - дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязатель-
" Малое предпринимательство в России: состояние, проблемы, перспективы. М., 1999. С. 37.
ства перед третьими лицами полностью или частично.
Предоставление субъектам МП государственных гарантий предусмотрено постановлением Правительства РФ от 22.11.1997 № 1470 «Об утверждении порядка предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации и положения об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов Бюджета развития Российской Федерации» (в ред. от 03.09.1998). В данном постановлении предусмотрены льготы для субъектов МП, участвующих в конкурсном размещении централизованных инвестиционных ресурсов Бюджета развития РФ. Субъекты МП в объем собственных средств, направляемых на финансирование инвестиционного проекта, по которому выдается государственная гарантия, кроме источников, предусмотренных для всех остальных субъектов предпринимательства, дополнительно включают прибыль и амортизационные отчисления.
Предоставление государственных гарантий субъектам МП было предусмотрено также Законом № 88. В данном законе содержались положения, посвященные гарантийным функциям фондов ПМП. Согласно п. 2 ст. 8 «Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства может выступать гарантом по целевым иностранным кредитам, предоставляемым Российской Федерации на поддержку малого предпринимательства, а также по инвестиционным кредитам, предоставляемым кредитными организациями Российской Федерации субъектам малого предпринимательства на коммерческой основе для реализации конкретных программ и проектов в области малого предпринимательства». Далее в п. 3 предусмотрено: «Порядок выделения средств из государственных и муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства и предоставления за счет этих средств гарантий субъектам малого предпринимательства устанавливается указанными фондами при наличии технико-экономических обоснований программ, проектов и мероприятий в области малого предпринимательства».
В отличие от Закона № 88 в п. 4 ст. 116 БК РФ сказано, что государственные гарантии РФ предоставляются только Правительством РФ. Данное противоречие уже устранено, ибо с 1 января 2005 г., как известно, ст. 8 Закона № 88 утратила свою силу. Что касается региональных и муниципальных
ФПМП, исходя из смысла ст. 117 БК РФ можно утверждать, что они вправе предоставлять гарантии субъектам МП. В регионах уже начали осуществляться схемы гарантирования кредитов для малых предприятий.
В мировой практике гарантии, предоставляемые аналогичными организациями, как правило, варьируют в пределах 75-90%. Неполное покрытие суммы кредита повышает ответственность банка, а также самого субъекта МП, «дополняющего» сумму гарантий своим имуществом. Выдача стопроцентных гарантий сделала бы нерациональным поведение кредитора, поскольку в этом случае выбирались бы проекты без тщательного учета рисков и уровня их окупаемости.
Как показывает опыт развитых стран, распределение кредитных рисков между банками и государством является наиболее действенным механизмом обеспечения доступа предпринимателей к кредитным ресурсам. По-видимому, и наша страна начинает перенимать данный опыт.
В Федеральном законе от 23.12.2003 № 131 -ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» было предусмотрено выделение 3 млрд руб. государственных гарантий для финансовой поддержки малого бизнеса. В соответствии с данным Законом было принято постановление Правительства РФ от 01.03.2004 № 118 «Об утверждении Правил предоставления в 2004 году государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям открытого акционерного общества «Российский банк
развития», осуществляемым на внутреннем финансовом рынке для финансирования поддержки субъектов малого предпринимательства, в том числе крестьянских (фермерских) хозяйств» (с изменениями от 21.10.2004).
Учитывая положения БК РФ, деньги направляются через государственного агента — Российский банк развития (РБР). Он является получателем гарантии, который заимствует денежные средства на внутреннем финансовом рынке (путем размещения облигаций банка и привлечения кредитов), а затем на льготных условиях, под небольшой процент, предоставляет эти деньги региональным (уполномоченным) банкам. Региональные банки, в свою очередь, тоже под небольшой процент выдают кредиты всем желающим, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.
Однако в Федеральном законе от 23.12.2004 № 173-Ф3 «О федеральном бюджете на 2005 год» предусмотрено выделить на государственную поддержку малого предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, 1,5 млрд руб., что в два раза меньше, чем в 2004 г.
Исходя из всего вышеизложенного, можно прийти к выводу, что в российском законодательстве уже есть немало норм, предусматривающих предоставление субъектам МП бюджетного финансирования. В то же время необходим еще целый ряд мер, направленных на развитие и совершенствование форм государственной финансово-кредитной поддержки малого предпринимательства.
