CC BY
35
Семенова Н. Н.
к.э.н, доцент кафедры финансов и кредита, докторант Мордовского государственного университета имени Н.П. Огарева
Эл. почта: nnsemenova@mail.ru
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ФИНАНСОВАЯ ПОДДЕРЖКА КАК УСЛОВИЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ АГРАРНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ
Зависимость аграрного сектора от природно-климатических условий, сезонность сельскохозяйственного производства, низкая отдача капиталовложений ставят отрасль в неравное положение с другими секторами экономики. Данные обстоятельства обусловливают необходимость государственной поддержки аграрного сектора как условия устойчивого экономического роста и важной составляющей механизма обеспечения продовольственной безопасности. В статье проанализирован современный уровень государственной поддержки сельского хозяйства в России, а также предложены важнейшие элементы системы государственной поддержки и регулирования аграрного сектора на перспективу
Ключевые слова: государственный протекционизм, государственная поддержка, аграрный сектор экономики, устойчивое развитие, экономический рост.
В настоящее время стратегическая цель государственной аграрной по-
литики - формирование макро- и микроэкономической системы хозяйствования, обеспечивающей стабилизацию, устойчивое развитие и последовательное повышение эффективности агропромышленного производства для более полного и надежного снабжения населения продуктами питания, перерабатывающей промышленности - сырьем, активизации экспорта и укрепления продовольственной безопасности страны. Устойчивое развитие агропродо-вольственного сектора - фактор социально-экономической стабильности в обществе, снижения зависимости от колебаний конъюнктуры мировых рынков, а также повышения национальной силы государства.
Впервые понятие устойчивого развития было сформулировано в докладе «Наше общее будущее», представленном в 1987 г. Комиссией по окружающей среде и развитию, которую возглавляла Г.Х. Брунгланд (Норвегия). В июне 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро концепция устойчивого развития получила признание, а основные положения ее были изложены в документе «Повестка дня на XXI век». Возникновение данной концепции, представляющей собой новую социально-экономическую парадигму, связано с трансформацией представлений человечества о своем будущем и правилах существования мирового сообщества.
Под устойчивым развитием подразумевалась модель развития общества, которая исходила из необходимости обеспечить мировой баланс между решением социально-экономических проблем и сохранением окружающей среды с тем чтобы удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения людей не достигалось за счет лишения такой возможности будущих поколений
[1].
Одним из основополагающих признаков понятия «устойчивое разви-
тие» является характеристика его как единства трех составляющих - экономической, социальной и экологической (человек-производство-природа), образующих социоприродную среду.
Основу концепции устойчивого развития составляет экономический рост, предполагающий количественное увеличение масштаба экономики в ее физическом измерении.
Академик И. Ушачев выделяет три составляющие категории «устойчивый экономический рост»: экономическую устойчивость и обеспеченность финансовыми ресурсами для расширенного воспроизводства; расширенное производство на основе инноваций; улучшение экологии; устойчивое социальное развитие сельских территорий
[2]. Только комплексная их реализация может обеспечить конкурентоспособность продукции отечественного АПК на внутреннем и внешнем рынках. Сельскохозяйственное производство является базовым сектором для обеспечения устойчивого экономического развития. Именно здесь формируются количественные и качественные параметры, определяющие в дальнейшем развитие и конкурентоспособность отечественного продовольствия. Для их обеспечения необходимо, во-первых, чтобы сельхозтоваропроизводители располагали требующимся объемом финансовых, трудовых и иных ресурсов; во-вторых, была достигнута высокая эффективность производства в большинстве хозяйствующих субъектов.
Степень устойчивости агропро-довольственной системы современной России определяется действенностью, активностью, взаимосогласованностью использования факторов производства. Классическая политэкономия выделяет три таких фактора: труд, землю и капитал. Современная экономическая наука в качестве четвертого самостоятельного фактора производства рассматривает также предпринимательскую способ-
ность хозяйствующих субъектов. Следует отметить, что в агропродовольст-венной системе России действенность этих факторов очень низкая. Несмотря на некоторые положительные тенденции в экономическом росте, увеличение инвестиций в основной капитал сельского хозяйства и АПК в целом, наметившемся импортозамещении по ряду основных продуктов, агропродовольст-венная система характеризуется неустойчивостью, представляющей угрозу не только продовольственной, но и общей национальной безопасности государства. В связи с деградацией основных факторов производства - трудового потенциала, а также материальнотехнической базы села, сельскохозяйственных земельных ресурсов требуется осуществление комплекса мер со стороны государственных органов для достижения и повышения устойчивости, стабильности, динамичности развития аграрного сектора экономики. В связи с этим актуальными являются вопросы формирования эффективной системы государственной поддержки аграрного сектора экономики.
Применение принципа аграрного протекционизма обусловлено необходимостью обеспечения паритета цен в АПК и защиты отечественного производства от недостаточно эффективного регулирования импорта продовольственного сырья и продуктов. Аграрный протекционизм - это основа обеспечения национальной и продовольственной безопасности страны. Необходимость государственной поддержки аграрного сектора как условие устойчивого экономического роста и важной составляющей обеспечения продовольственной безопасности обусловлена двумя причинами. Во-первых, важнейшим условием жизнедеятельности общества является обеспечение людей продовольствием и другими предметами потребления, производством которых занимается сельское хозяйство. Во-вторых, аг-
рарное производство вследствие действия стихийных сил природы сопряжено с особыми рисками, снижающими инвестиционную привлекательность отрасли. В сельском хозяйстве наиболее полно действует эффект мультипликации, когда финансовые вложения оцениваются не в краткосрочном, а в долгосрочном периоде. В этих условиях, чтобы обеспечить динамичное развитие АПК и продовольственную независимость страны, государство должно выполнять функцию формирования и целенаправленного осуществления политики аграрного протекционизма.
По мнению академика И.Н. Буз-далова, «социально-экономическая
функция аграрного протекционизма заключается в обеспечении нормально функционирующим субъектам отрасли уровня доходности, необходимого для социального прогресса и поддержания производства в объемах, адекватных общественному спросу, реальной емкости агропродовольственного рынка». При этом под «нормальностью» такого функционирования он понимает качество хозяйствования, по меньшей мере, соответствующее среднеотраслевым достижениям степени и эффективности используемых ресурсов и при условии соблюдения паритетных стоимостных отношений в АПК, обеспечивающих достаточный для осуществления обусловленных общественным спросом на продукцию сельского хозяйства темпов расширенного воспроизводства уровень рентабельности. По его мнению, оптимальный уровень рентабельности сельскохозяйственного производства должен составлять 20-25% с дифференциацией по отраслям, связанной со значимостью и качеством соответствующей продукции, спросом на нее на внутреннем и внешнем рынках [1, С.34-35].
При этом аграрный протекционизм предполагает одновременную ориентацию сельскохозяйственных товаропроизводителей на эффективное ис-
пользование как собственных ресурсов, так и бюджетных средств в рамках государственной протекционистской поддержки. Необходимо поддерживать более эффективное сельскохозяйственное производство, стимулируя субъектов рынка на повышение конкурентоспособности, на предпринимательство, на реализацию принципа самофинансирования.
Существуют две причины необходимости государственного вмешательства в аграрную экономику: специфические особенности сельскохозяйственного производства и социальноэкономическая структура аграрного сектора, устанавливающие рамки его регулирования; несовершенство рыночного механизма.
С учетом современной концепции многофункциональности сельского хозяйства можно выделить пять аргументов обоснования его государственной поддержки: 1) обеспечение продовольственной безопасности страны; 2) развитие внешней торговли; 3) уровень цен и доходов в сельском хозяйстве; 4) природоохранный аргумент;
5)необходимость развития сельских территорий.
В мировой практике сложились различные подходы к разделению функций федеральных и региональных органов власти при оказании государственной поддержки сельхозтоваропроизводителям. Первый подход - это полное разграничение мероприятий, осуществляемых федеральными и региональными властями (ЕС, США). Например, в ЕС долгие годы действовала программа поддержки зернового хозяйства, которая финансировалась из Общего бюджета Евросоюза, а отдельные государства ЕС не имели права поддерживать своих зерновых производителей. Это обеспечивало единство зернового рынка в ЕС.
Второй подход к разделению функций поддержки сельхозтоваропро-
изводителей - это передача данных полномочий региональным органам власти. Такой порядок предусмотрен в Федеральном законе РФ от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов управления государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с ним поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами) отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.
До 2005-го г. в ежегодных федеральных законах о бюджете предусматривались мероприятия бюджетной поддержки сельхозтоваропроизводителей и соответствующее финансирование. В дальнейшем данный порядок перестал быть легитимным. Изменилась процедура выделения бюджетных средств: с 2005-го г. средства перечисляются в виде субсидий в региональные бюджеты, а затем предоставляются хозяйствующим субъектам. Причем, субсидии для региональных бюджетов являются целевыми и могут использоваться только на условиях, установленных федеральными властями.
Третий подход, который реализуется в России с 2008-го г. и определен Государственной программой «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20082012 гг.» (далее Госпрограмма) - софи-нансирование. Федеральный бюджет выделяет субсидии на осуществление конкретного мероприятия при условии, если из регионального бюджета будут также выделены средства на софинан-сирование. По большинству мероприятий софинансирование из бюджетов субъектов РФ должно составлять 1/3 всех средств. По некоторым мероприя-
тиям суммы из региональных бюджетов превышают финансирование из федерального бюджета.
С 2009-го г. порядок софинанси-рования усложнен: ставки по каждому мероприятию в рамках бюджетной поддержки, установленные в Госпрограм-ме, дифференцируются по субъектам Федерации в зависимости от их бюджетной обеспеченности. Причем нормативы софинансирования ежегодно изменяются. Кроме того, ежегодно колеблется и фактическая обеспеченность регионов, что затрудняет работу региональных органов власти.
На современном этапе развития России в государственной политике по поддержке сельского хозяйства проявляются две основные тенденции. Первая заключается в том, что, несмотря на рост общих расходов бюджета, расходы на сельское хозяйство снизились, поэтому доля сельского хозяйства в фактических расходах сократилась. Вторая тенденция - регионализация бюджетного финансирования сельского хозяйства и соответствующая дифференциация территорий по уровню поддержки.
Так, несмотря на рост уровня бюджетной поддержки аграрного сектора (более чем в 4 раза) в последние годы происходит сокращение удельного веса расходов на сельское хозяйстве в общем объеме расходов консолидированного бюджета РФ с 2,4% в 2003 г. до
0,2% - в 2010 г. (табл.1).
При этом доля государственной поддержки отрасли в стоимости произведенной сельскохозяйственной продукции увеличилась более чем в 1,5 раза и составила в 2010-м г. 10,7%, а в валовом внутреннем продукте (ВВП) всего на 0,1%. Тем не менее уровень поддержки остается достаточно низким по сравнению со странами ЕС, Японией, Канадой, Норвегией, где она составляет от 25-70 % стоимости продукции сельского хозяйства.
Таблица 1. Расходы консолидированного бюджета на финансирование сельского хозяйства и рыболовства
Показатель 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Расходы консолидированного бюджета, млрд руб. 3955,4 4665,4 5941,4 7855,9 11245,8 14157,0 15847,3 17301,0
В том числе: сельское хозяйство и рыболовство, млрд руб. 68,1 78,0 78,7 110,8 147,0 238,3 279,1 262,3
в % к расходам 2,4 1,7 1,3 1,4 1,3 1,7 0,2 0,2
в % к ВВП 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,6 0,7 0,6
в % к стоимости валовой продукции сельского хозяйства 6,3 6,2 5,7 7,1 7,6 9,7 11,9 10,7
Источник: По данным Федерального казначейства РФ, Федеральной службы государственной статистики РФ.
Средства, выделяемые из бюджета на поддержку сельского хозяйства, в настоящее время не адекватны его вкладу в формирование ВВП страны. Доля сельского хозяйства в ВВП в настоящее время составляет 6,5 %, что соответствует на уровню таких отраслей, как строительство и транспорт. Ассигнования же на поддержку сельскохозяйственного производства в федеральном бюджете составляют около 1% от общего объема расходов федерального бюджета (табл. 2).
Расходы государственного бюджета РФ на сельское хозяйство и рыболовство за последние восемь лет увеличились на 7762,5 млрд руб., или в 4,3 раза (при этом их доля сократилась почти в 4 раза).
В настоящее время существуют недостатки и в действующем механизме бюджетного финансирования сельского хозяйства:
- несвоевременное предоставление финансовых ресурсов;
- недостаточно полно учитывается зональность территорий, уровень специализации и концентрации производства, финансовое состояние сельскохозяйственных товаропроизводителей, то есть региональные особенности;
- финансовая поддержка сельхозтоваропроизводителей в большей степени перенесена на региональные бюджеты;
- отсутствие какой-либо логической связи между размером выделяемых средств и устойчивостью финансового состояния предприятий;
- несоответствие системы бюджетной поддержки современным требованиям экономического развития.
Большинство российских уче-ных-экономистов (Л. Абалкин, И. Уша-чев, А. Гордеев, И. Буздалов, В. Мило-сердов, В. Назаренко, Б. Пошкус и др.) обосновывают необходимость увеличения государственной поддержки аграрного сектора.
Таблица 2. Расходы федерального бюджета на финансирование сельского
хозяйства и рыболовства
Показатель 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Всего расходов, млрд руб. 2354,9 2695,6 3512,2 4281,3 5983,0 7566,6 9660,1 10117,4
Сельское хозяйство и рыболовство, млрд руб. 31,7 34,8 19,5 26,1 27,8 58,0 83,1 35,3
В % к расходам 1,35 1,29 0,55 0,61 0,46 0,77 0,86 0,35
Источник: По данным Федеральной службы государственной статистики.
Но есть и сторонники сокращения государственной поддержки сельского хозяйства. Одним из самых известных авторов в этой области признана Е. Серова. Она считает, что государственная поддержка через ценовые механизмы малоэффективна и «агро-продовольственный сектор - последний в ряду нуждающихся в государственном вмешательстве и поддержке» [4, С.222].
Проблема создания действенной системы государственной поддержки и регулирования аграрного сектора, направленной на повышение эффективности использования бюджетных средств, представлена в работах М.М. Коробейникова, И. Ушачева, Г. В. Беспахотного,
Н. Г. Барышникова, Л. А. Калошкиной, Б. Пошкуса и др.
Отмечается, что устойчивая динамика развития финансового состояния сельхозтоваропроизводителей зависит от размера выделяемых бюджетных средств. Такой вариант распределения можно считать самым рациональным, так как он ведет к наибольшему экономическому эффекту. Исходя из этого, некоторые ученые и практики предлагают большую часть бюджетных средств выделять наиболее устойчивым сельхозтоваропроизводителям. В частности, М.П. Козлов считает, что в связи с ограниченностью материальных и денежных ресурсов, которые могут быть
использованы для реализации мер по преодолению кризисной ситуации и экономическому оздоровлению аграрного сектора, все более важное значение приобретает концентрация ресурсов на «прорывных» направлениях, где можно рассчитывать на сравнительно быстрый прирост продукции, где отдача на вложенные средства будет максимальной [5].
Большинство ученых полагают, что первоочередную поддержку целесообразно оказывать наиболее сильным товаропроизводителям сельскохозяйственной продукции, на основе предоставления дешевых и краткосрочных кредитов, реструктуризации и списания долгов.
Однако другая часть практиков -аграриев и руководителей сельскохозяйственных предприятий, органов
управления (В.Г. Закшевский, Е. Рогов и др.) высказывают иную точку зрения. Они подчеркивают, что нельзя поддерживать только сильнейших, что надо сохранить и стимулировать все хозяйства, иначе слабые сельскохозяйственные предприятия станут банкротами, и тогда многие сельские жители потеряют свои рабочие места [6, 7].
Субсидии должны выплачиваться, прежде всего таким высокоэффективным хозяйствам АПК. Критерием эффективности поддержания должен быть уровень рентабельности производства и использования ресурсного потен-
циала.
Политика аграрного протекционизма имеет два аспекта: внутренний, связанный с проблемами эффективного развития экономики сельского хозяйства и всего АПК, и международный, предполагающий переход к единым правилам торгово-экономических отношений, в частности к правилам ВТО. Однако в связи с тем что Россия является страной с рыночной экономикой, на первый план выдвигаются внутренние проблемы осуществления аграрного протекционизма на основе прямых и косвенных методов регулирования экономики на уровне развитых стран мира. Именно решение этих проблем позволит с наименьшими негативными последствиями вступать в международные организации, в том числе в ВТО.
Интеграционные процессы привели к появлению «коллективного» протекционизма международных экономических организаций и сообществ (ЕС, ОПЕК и др.), проведению более гибкой таможенной политики, внедрению новых подходов к протекционистской поддержке хозяйствующих субъектов внутри конкретных стран. Создание ВТО ограничивает, но не отменяет экономической и социальной целесообразности протекционистской политики, и внешней, и, тем более, национальной. Правила ВТО предусматривают защиту и поддержку товаропроизводителей внутри каждой страны - участницы этой организации. В различных странах, входящих в ВТО, аграрный протекционизм, являющийся следствием огромной социальной значимости и специфики воспроизводства в сельском хозяйстве и применяющийся в широких масштабах, и в перспективе останется важнейшим элементом всей системы и механизма государственного регулирования экономики, одним из стратегических направлений аграрной и экономической политики государства в целом.
В системе государственной под-
держки аграрной сферы в России важнейшими элементами, должны стать следующие: поддержание общего уровня доходности в отрасли путем оказания поддержки селу и стимулирования платежеспособного спроса; антимонопольное регулирование пропорций внутри- и межотраслевого обмена; повышение конкурентного потенциала отрасли.
Система государственной поддержки, должна способствовать развитию рыночной инфраструктуры, поддержанию стабильной благоприятной конъюнктуры на рынке путем проведения интервенций, обеспечения села доступными кредитами. Ее функции включают также проведение политики разумного протекционизма и обеспечение отечественным товаропроизводителям условий для успешной конкуренции с внешним рынком.
В ближайшей перспективе государству как непосредственному субъекту необходимо все в меньшей степени участвовать в экономическом процессе, но своими мерами усилить поддержку возникающих рыночных институтов, инфраструктуры АПК; установить долю сельского хозяйства в расходной части бюджета в соответствии с удельным весом отрасли в ВВП, а также регламентировать предоставление бюджетной поддержки сельскому хозяйству в регионах в законодательном порядке. Дальнейший ход аграрных преобразований в стране во многом зависит от методов и подходов, которые должны быть основаны на использовании экономических рычагов и стимулов, ориентированных на сохранение ресурсного и биоклиматического потенциала, стимулирование деловой и инвестиционной активности, повышение конкурентных позиций страны на мировом продовольственном рынке.
Превращение сельского хозяйства в высокоиндустриальную и высокопроизводительную отрасль являются сегодня в России важнейшим условием
технического, экономического и социального прогресса общества и устойчивого экономического роста. При этом формирование концепции государственного регулирования и обоснование размера государственной поддержки является основной составляющей решения поставленной задачи.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Аграрный протекционизм: научные
основы и механизмы осуществления с условиях рыночных отношений.М.: ВИАПИ: ЭРД, 2007. - 472 с.
2. Ушачев И. Проблемы устойчивого развития АПК России // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2003. - №9. - С. 7-10.
3.Буздалов И.Н. Перекачка как отраже-
ние социально-экономической ущербности аграрной политики // Вопросы экономики. - 2009. - №10. - С. 121-130
4.Серова Е.В. Аграрная экономика: учеб. - М.: ГУ ВШЭ, 1999. - 480 с.
5.Козлов М. Сельскохозяйственный производитель: финансовые результаты, стратегия поддержки // Экономика сельского хозяйства России. - 1995. -№7. - С.12
6.Закшевский В.Г. Совершенствование финансового механизма регулирования регионального АПК // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2000. - №10. - С.5-16. 7.Роговский Е. Государственная поддержка воспроизводственного процесса в АПК // АПК: экономика, управление.
- 2002. - № 1. - С. 40-41.
