CC BY
204
Современное российское конституционное право придает огромное значение вопросам парламентской деятельности. В последние годы Россией были сделаны «семимильные» шаги на пути становления парламентаризма, отправной точкой которых стало принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации1, где российскому парламенту посвящена глава 5 «Федеральное Собрание».
Во всех государствах мира парламент является важным, уникальным, древнейшим институтом государственной структуры. Парламентом называется высший представительный и законодательный орган государства. Этимологически термин «парламент» восходит к французскому слову «parler» и латинскому «parlare» — «говорить». Понятие «парламент» является системообразующим в контексте государственности и демократии.
Парламент представляет собой широко распространенное политико-правовое явление современности. Исторически он возник в Средние века (парламент Англии, Генеральные штаты Франции, альтинг Исландии, кортесы Испании, рейхстаг и ландстаг германских государств, сейм Польши и т. д.)2. Схожий с парламентом орган — сенат — существовал и в Древнем Риме. В Афинах эпохи Перикла действовали Народное собрание и Совет пятисот3. Историческая эволюция парламента сопряжена с развитием общества и государства и отражает тенденции их развития в разные эпохи в различных странах, соотношение социальных сил в политических, экономических, военных сферах4.
Изначально парламент был чисто национальным государственным институтом, что объяснялось той ролью, которая на него возлагалась, а именно представление инте-
ресов народа перед властью. С развитием парламентаризма, обретением парламентом значительно более широких полномочий изменялась и его роль5. Полномочия парламентов в современных демократических обществах крайне важны и разнообразны: парламент является представительным органом народа, исполняет законодательную функцию, а также выступает в качестве противовеса исполнительной власти и промежуточного звена между исполнительной и судебной властью, обеспечивающего независимость суда, осуществляет внешнеполитическую де-ятельность6.
И если на заре становления парламентаризма внешнеполитические мероприятия и осуществление непосредственных связей с иностранными государствами относились к прерогативам исполнительных органов власти, то с течением времени роль парламентов в международных отношениях повы-силась7. Поэтому парламенты современных государств наряду с выполнением своих традиционных функций осуществляют международную деятельность и вместе с главами государств, правительствами, дипломатическими и консульскими службами являются внешнеполитическими органами, особое значение приобрели межпарламентские связи. Более того, парламенты играют весьма заметную роль как в образовании международных межправительственных организаций, так и в деятельности международных организаций парламентариев8.
Следует отметить, что межпарламентское сотрудничество нашло свое место в практике международных отношений еще в конце XIX века, что было ознаменовано появлением в 1889 году первой межпарламентской организации — Межпарламентского союза.
Ю. Б. Красухина Государственная Дума РФ и модельные акты Межпарламентской Ассамблеи СНГ
Но, несмотря на то что Межпарламентский союз является одной из старейших международных организаций мира, до середины ХХ века международное парламентское сотрудничество было не развито. И только в 1950-е годы стали появляться единичные организации, занимавшиеся вопросами развития межпарламентских связей (например, Парламентская ассоциация (Британского) Содружества, Ассоциация генеральных секретарей парламентов, Международная комиссия по истории представительных и парламентских институтов и другие)9.
В деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в целом и одной из его палат — Государственной Думы в частности межпарламентским связям и контактам принадлежит немаловажная роль. Статья 202 Регламента Совета Федерации10 и статьи 199 и 200 Регламента Государственной Думы11 Федерального Собрания (парламента) Российской Федерации регулируют вопросы взаимодействия этих учреждений с парламентами других государств и международными межпарламентскими организациями, предоставляют им право заключать с ними соглашения о межпарламентском сотрудничестве. Постановлениями палат в соответствии с регламентными нормами утверждается Положение о Межпарламентской группе Российской Федерации — внутреннем органе Федерального Собрания РФ, осуществляющем контакты с зарубежными парламентами и международными межпарламентскими организациями. Действующее в настоящее время Положение было утверждено в 1994 году12, и до сих пор в него не было внесено ни одной поправки.
Многостороннее межпарламентское сотрудничество России с государствами СНГ осуществляется в рамках Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества (МПА ЕврАзЭС), Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. Особое место здесь занимает сотрудничество в рамках Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ.
Представители Российской Федерации участвуют в деятельности Межпарламентской Ассамблеи на основании Положения о Парламентской делегации Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблее СНГ13, в соответствии с которым делегация РФ состоит из двух депутаций — депутации Совета Федерации и депутации Государственной Думы. Представители Совета Федерации выдвигаются в Парламентскую делегацию комитетами и комиссиями Совета Федерации. Представители Государственной Думы выдвигаются в Парламентскую делегацию депутатскими объединениями в Государственной Думе, комитетами и комиссиями палаты, и число депутатов Государственной Думы в составе Парламентской делегации не должно превышать 45 человек.
От других парламентских структур мира Межпарламентскую Ассамблею СНГ отличает предмет деятельности, обусловливающий высокую динамичность ее деятельности, а именно сотрудничество в области гармонизации и сближения законодательств государств — участников МПА СНГ. Основной формой реализации данного сотрудничества является модельное законотворчество, которое в силу Конвенции14 и ряда других международных документов представляет собой деятельность Ассамблеи по разработке, принятию и опубликованию модельных законодательных актов, отвечающих целям сближения (унификации) законодательства государств — участников Межпарламентской Ассамблеи и задачам интеграционного развития Содружества Независимых Государств.
Функция модельного законотворчества получает свое воплощение в принимаемых МПА СНГ модельных законодательных актах и рекомендациях, при создании которых учитывается опыт парламентов стран СНГ, опыт зарубежных стран, международных универсальных и парламентских организаций. За годы деятельности Ассамблеи принято около 200 модельных законов и 20 рекомендаций, обеспечивающих возможности реального сближения национальных зако-
нодательств и развития интеграционных процессов.
Так, в соответствии с Положением о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств15 от 14 апреля 2005 года под модельным законодательным актом понимается типовой рекомендательный акт, принятый Межпарламентской Ассамблеей в установленном порядке. К основным видам модельных законодательных актов относятся модельные кодексы Содружества Независимых Государств и модельные законы Содружества Независимых Государств. К разновидностям подобных актов относятся положения, уставы, соглашения.
Важным элементом в определении статуса модельного законодательного акта являются критерии обоснованности принятия к разработке модельных законодательных актов. Это:
— актуальность и возможность сближения на их основе законодательства государств Содружества;
— позитивные социально-экономические и политико-правовые последствия их использования в законодательстве государств Содружества;
— конкретизация положений договоров, заключенных в рамках Содружества, и необходимость их имплементации в законодательстве государств СНГ;
— недостаточность в большинстве государств Содружества нормативно-правового регулирования соответствующего вида общественных отношений.
Важными статутными элементами модельного законопроекта являются его обоснованность и процедура подготовки к принятию. Материалы, обосновывающие целесообразность разработки и принятия модельного законодательного акта, представляются в Секретариат Совета Межпарламентской Ассамблеи с заключениями соответствующих органов отраслевого сотрудничества и экспертно-аналитического управления Секретариата Совета Межпарламентской Ас-
самблеи, затем представляются на рассмотрение соответствующей постоянной комиссии, которая с учетом мнений инициаторов проекта принимает решение о целесообразности разработки проекта модельного законодательного акта. После этого комиссия обращается к Совету Межпарламентской Ассамблеи с предложением о включении модельного законодательного акта в Перспективный план модельного законотворчества и сближения национального законодательства в Содружестве Независимых Государств, а в случае необходимости о формировании рабочих групп по разработке, организации их деятельности и руко-водителях16.
В установленный срок разработчик представляет в Секретариат Совета Межпарламентской Ассамблеи для рассмотрения на постоянной комиссии материалы проекта модельного законодательного акта с пояснительной запиской, которая отражает результаты проделанной работы.
Одобренный постоянной комиссией модельный законопроект направляется в парламенты государств — участников Межпарламентской Ассамблеи на парламентскую экспертизу профильных комитетов и комиссий.
Доработанный с учетом результатов парламентских экспертиз текст проекта передается в экспертно-аналитическое управление Секретариата Совета Межпарламентской Ассамблеи. После чего постоянная комиссия с соблюдением определенного порядка, предусмотренного разделом 6 Положения, после рассмотрения представленного проекта принимает одно из решений:
— об одобрении проекта и представлении его на рассмотрение Совета Межпарламентской Ассамблеи;
— о направлении проекта на доработку;
— о признании нецелесообразным дальнейшей разработки проекта.
Председатель Совета Ассамблеи вносит в проект повестки дня пленарного заседания МПА СНГ вопрос о рассмотрении данного акта.
Окончательную судьбу модельного законопроекта определяет пленарное заседание, которое в случае необходимости может рассматривать проект постатейно.
По предложению любой из делегаций или председательствующего проект может направляться на доработку в соответствующую комиссию, если на пленарном заседании в проект акта предлагается существенная поправка.
Решение о принятии модельного законодательного акта принимается Межпарламентской Ассамблеей на пленарном заседании на основе общего согласия (консенсуса), под которым понимается отсутствие любого официального возражения делегаций, присутствующих на заседании и принимающих участие в обсуждении данного вопроса.
Модельные законодательные акты публикуются в Информационном бюллетене Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств и направляются в парламенты государств — участников Межпарламентской Ассамблеи.
Принимаемые Межпарламентской Ассамблеей модельные законодательные акты охватывают практически все сферы общественной жизни и активно используются всеми национальными парламентами стран СНГ при работе над собственными законами. В числе важнейших модельных законодательных актов следует особо выделить модельные кодексы — Гражданский17, Уголовный18, Уголовно-процессуальный19, Уго-ловно-исполнительный20, Налоговый21, Библиотечный22, О недрах и недропользовании23, Лесной24 и Земельный25.
Так, в соответствии с аналитической запиской «Об использовании модельных законодательных актов Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ в российском законодательстве»26, подготовленной Комитетом Совета Федерации РФ по делам СНГ на основании данных, полученных из Государственной Думы, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Научно-
консультативного центра частного права СНГ, Секретариата Совета МПА СНГ, постоянных комиссий МПА, три части модельного Гражданского кодекса, разработанные МПА СНГ, нашли в той или иной степени практическое воплощение в гражданском законодательстве всех государств СНГ. На основании модельного Гражданского кодекса разработаны гражданские кодексы Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Молдова, Республики Казахстан, Киргизской Республики, Республики Узбекистан.
Широкое применение в государствах Содружества получили принятые МПА модельные Уголовный, Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы, а также развивающие их модельные законы «О борьбе с организованной преступностью»27 и «О противодействии незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсов»28.
Российским парламентом при принятии соответствующих национальных законов были использованы положения принятых МПА модельных законов в области экономики, таких, как «О государственной стати-стике»29, «Об иностранных инвестициях»30, «О бюджетной классификации»31. Многие положения законов в области культуры, образования и науки учитывались при подготовке таких федеральных законов РФ, как «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»32, «О науке и государственной научно-технической полити-ке»33, «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»34, и других.
В соответствии с аналитической запиской, подготовленной Комитетом Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками, «Об использовании модельных законодательных актов Межпарламентской Ассамблеей СНГ в 1996-2000 годах»35 «в период 1996-2000 гг. концептуальные подходы 40 актов, принятых Межпарламентской Ассамблеи, легли в основу законодательных решений, которые нашли свое от-
ражение в национальном законодательстве Российской Федерации».
Многие положения 29 принятых в этот период МПА модельных законов в области экономики и финансов, таможенной и внешнеторговой деятельности, государственного строительства, регулирования правовых отношений, социально-гуманитарной, обороны и безопасности, науки и техники, экологии, образования, культуры, туризма и спорта учитывались при подготовке соответствующих законов Российской Федерации. Причем наиболее полно модельное законодательство Межпарламентской Ассамблеи нашло применение в сферах: обороны и безопасности (8 модельных законов и 5 иных актов); образования, культуры, туризма и спорта (6 модельных законов и 2 рекомендации); экономики и финансов (4 модельных закона); экологии (3 модельных закона).
В различной степени при разработке законодательства РФ были учтены положения модельных актов МПА: «Об авторском праве и смежных правах»36, «Об экологическом образовании населения»37, «Об экологической безопасности»38, «О меценатстве и благотворительной деятельности»39 и других.
В период 2000-2005 гг. Межпарламентской Ассамблеей приняты такие важнейшие на современном этапе жизни модельные законы, как «О контроле за оборотом радиоактивных материалов»40, новая редакция модельного закона «О борьбе с террориз-мом»41, «О противодействии организациям и лицам, деятельность которых имеет целью осуществление актов терроризма на территориях других государств»42, «Об участии государства — участника СНГ в миротворческих операциях»43, «О статусе уполномоченного по правам человека»44, «О дошкольном образовании»45, «О статусе учителя»46, «О детском и юношеском туризме»47, «О языках»48, «О культуре»49 и т. д. Значительное внимание уделяется процессам формирования зоны свободной торговли, для чего был принят ряд модельных законов, в частности «Об электронной цифровой подписи»50, «О рынке ценных бумаг»51 (под-
готовлен с участием Европейского банка реконструкции и развития), «О лизинге»52, «О государственном финансовом контро-ле»53, «Модельные законодательные положения для государств — участников СНГ
о защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг»54. В подготовке большинства указанных модельных законодательных актов ведущая роль принадлежала депутатам Государственной Думы.
Так, в рамках Перспективного плана модельного законотворчества и сближения национальных законодательств в СНГ на период до 2005 года в соответствии с Программой по развитию СНГ до 2005 года, Межгосударственной программой совместных мер борьбы с преступностью на период до 20002003 гг., Программой государств — участников СНГ в борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма была предусмотрена разработка 164 проектов нормативных актов, в том числе 15 модельных кодексов и 149 модельных законов в сферах экономики и финансов; социальной политики; аграрной политики; экологии и природопользования; государственного строительства и местного самоуправления; науки и образования, в международной, гуманитарной и правовой сферах и в области военного сотрудничества и безопасности. Разработчиками почти половины всех проектов нормативных актов — 76, в том числе
8 модельных кодексов и 68 модельных законов, были названы представители Федерального Собрания России (в подавляющем большинстве это депутаты Государственной Думы).
В апреле 2005 года Межпарламентской Ассамблеей утвержден Перспективный план модельного законотворчества и сближения национального законодательства в Содружестве Независимых Государств на 20052010 гг., в соответствии с которым предусматривается разработка и принятие более 80 модельных законодательных актов и рекомендаций во всех основных сферах социальной жизни, а именно в сфере экономики и финансов (13), в сфере социальной полити-
ки (14), в гуманитарной сфере (12), в сфере аграрной политики, экологии и природопользования (9), в области военного сотрудничества и безопасности (15), в правовой сфере (4), в сфере науки и образования (10), в сфере международных отношений (2). В четырех случаях их разработчиками выступают комитеты Государственной Думы Федерального Собрания России. Это: в гуманитарной сфере модельные законы «О меценатстве и спонсорстве», в правовой сфере — «О саморегулирующихся организациях», в сфере науки и образования — «О дополнительном образовании» и «О государственной аттестации в образовании».
Тем не менее, несмотря на значительные успехи МПА СНГ в деле сближения и гармонизации национальных законодательств стран-участниц и большую заслугу в этой деятельности российских парламентариев, следует отметить ряд проблем, существующих и в настоящее время.
Так, можно сказать, что ряд модельных законов не отвечают актуальным интеграционным процессам, содержат ошибки юридического и лингвистического характера, а в ряде случаев принимаемые модельные законы дублируют уже принятые модельные акты и рекомендации, а иногда и противоречат друг другу.
Кроме того, на слабую подготовку некоторых актов влияет и недостаточно активное участие парламентариев, в том числе депутатов Государственной Думы (например, в двадцать втором пленарном заседании из
45 возможных участие приняли лишь 7 депутатов Думы, одним из которых был Председатель палаты Г. Н. Селезнев, нередки случаи, когда представители Государственной Думы вообще не принимают участия в работе МПА).
Таким образом, в целях повышения эффективности работы Государственной Думы с модельным законодательством СНГ целесообразно будет внести изменения в действующий Регламент Государственной Думы, четко прописывающие обязательность для комитетов и правового управления палаты про-
водить правовую экспертизу проектов модельных актов, поступающих в соответствии с п. 5.4. Положения о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций МПА. Подобное предложение неоднократно выносилось Комитетом Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками на рассмотрение Государственной Думы, но до сих пор не нашло поддержки среди депутатов. Однако такой отказ дает основания для возникновения сомнения в серьезности взятых на себя палатой обязательств при создании Межпарламентской Ассамблеи СНГ.
Также необходимо закрепить в Регламентах палат Федерального Собрания РФ и ввести в практику проведение палатами совместных предварительных совещаний для выработки единой позиции российской делегации по вопросам, вынесенным на рассмотрение очередного пленарного заседания МПА СНГ либо на заседания ее постоянных комиссий.
Кроме того, необходимо внести изменения в Положение о Парламентской делегации РФ в МПА СНГ, регламентирующие порядок замены депутатов, входящих в состав депутации Государственной Думы и уклоняющихся от участия в деятельности МПА.
1 Российская газета. 1993. 25 дек. №237.
2 О возникновении и исторической эволюции парламента и парламентаризма см.: Ковалевский М. М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму : в 2 т. М., 1906; Соколов К. Н. Парламентаризм: опыт правовой теории парламентского строя. СПб., 1912; Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1899; Шершеневич Г. Ф. Народные представители. Казань, 1905; Романов Р. М. Истоки парламентаризма. М., 1998 и др.
3 Саидов А. Х. Межпарламентские организации мира : справочник. М., 2004. С. 27.
4 Котелевская И. В. Современный парламент // Государство и право. 1997. №3. С. 11-15.
5 Саидов А. Х. Межпарламентские организации мира : справочник. М., 2004. С. 36.
6 См.: Лукашук И. И. Внешняя политика: Президент и парламент // Государство и право. 1996. №7. С. 138-144; Романов Р. М. Роль парламента в государственном управлении // Президент. Парламент. Правительство. 1998. №5. С. 41-43.
7 Парламентское право России : учеб. пособие / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2003. С. 359.
8 См.: Кутейников А. Е. Национальные парламенты и международные организации // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 1999. №2. С. 121-135.
9 Саидов А. Х. Межпарламентские организации мира. С. 37.
10 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 года №33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №7. Ст. 635.
11 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 года №2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №7. Ст. 801.
12 Проект Положения о Парламентской группе Российской Федерации утвержден Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 17 марта 1994 года №77-1 СФ (текст постановления официально опубликован не был).
13 Положение о Парламентской делегации Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств утверждено Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 1 марта 1995 года №381-1 СФ // Собрание законодательства Российской Федерации от 11 марта 1995 года. №11. Ст. 950.
14 Конвенция «О Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств» от 26 мая 1995 года // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1995. №2. С. 43.
15 Информ. бюлл. МПА. 2005. №36.
16 См.: Справка «Модельное законотворчество в развитии интеграционных процессов на пространстве СНГ», подготовленная Комитетом Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками. Текст официально опубликован не был.
17 Часть 1 принята МПА СНГ 29 октября 1994 года (Информ. бюлл. МПА. 1995. №6. Приложение); часть 2 принята 13 мая 1995 года (Информ. бюлл. МПА. 1995. №8. Приложение); часть 3 принята 17 февраля 1996 года (Информ. бюлл. МПА. 1996. №10. Приложение).
18 Принят МПА СНГ 17 февраля 1996 года (Информ. бюлл. МПА. 1996. №10. Приложение).
19 Там же.
20 Принят МПА СНГ 2 ноября 1996 года (Информ. бюлл. МПА. 1996. №12. Приложение).
21 Общая часть кодекса принята МПА СНГ
9 декабря 2000 года (Информ. бюлл. МПА. 2001. №26); пять глав специальной части кодекса приняты в период с 24 ноября 2001 года по 17 апреля 2004 года.
22 Новая редакция кодекса принята МПА СНГ 15 ноября 2003 года (Информ. бюлл. МПА. 2004. №32).
23 Принят МПА СНГ 7 декабря 2002 года (Информ. бюлл. МПА. 2003. №30).
24 Принят МПА СНГ 15 ноября 2003 года (Информ. бюлл. МПА. 2004. №32).
25 Принят МПА СНГ 4 декабря 2004 года (Информ. бюлл. МПА. 2005. №34).
26 Аналитическая записка «Об использовании модельных законодательных актов Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ в российском законодательстве» от 23 апреля 1998 года №37-31/244. Текст официально опубликован не был.
27 Принят МПА СНГ 2 ноября 1996 года (Информ. бюлл. МПА. 1996. №12. С. 131).
28 Принят МПА СНГ 2 ноября 1996 года (Информ. бюлл. МПА. 1996. №12. С. 102).
29 Информ. бюлл. МПА. 1995. №6. С. 125.
30 Информ. бюлл. МПА. 1994. №4. С. 56.
31 Информ. бюлл. МПА. 1996. №10. С. 156.
32 Собрание законодательства Российской Федерации от 26 августа 1996 года. №35. Ст. 4135.
33 Там же. Ст. 4137.
34 Там же. Ст. 4136.
35 Приложение к письму Председателя Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками №3.17-642 от
31 мая 2000 года.
36 Информ. бюлл. МПА. 1996. №12. С. 152.
37 Информ. бюлл. МПА. 1996. №10. С. 249
38 Информ. бюлл. МПА. 1996. №12. С. 189.
39 Информ. бюлл. МПА. 1998. №16.
40 Информ. бюлл. МПА. 2005. №34.
41 Информ. бюлл. МПА. 2004. №33.
42 Информ. бюлл. МПА. 2005. №34.
43 Информ. бюлл. МПА. 2004. №33.
44 Информ. бюлл. МПА. 2005. №34.
45 Там же.
46 Там же.
47 Там же.
48 Там же.
49 Там же.
50 Информ. бюлл. МПА. 2001. №26.
51 Информ. бюлл. МПА. 2002. №28.
52 Информ. бюлл. МПА. 2005. №35.
53 Информ. бюлл. МПА. 2005. №34.
54 Информ. бюлл. МПА. 2005. №36.
