CC BY
32
УДК 94(470)(57)
В.В. Зеленцов СГГ А, Новосибирск
ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ КУЗБАССА В КОНЦЕ 1980-Х - НАЧАЛЕ 1990-Х ГОДОВ
В данном исследовании предпринята попытка, рассмотреть отдельные аспекты трансформации системы городского управления в Кемеровской области от периода горбачевской перестройки до середины 1990-х годов.
Перестройка, провозглашенная весной 1985 г., ориентировала народ на то, что воплощение демократии в стране возможно лишь через обновление советской власти как основы политической системы СССР. Однако до 1990 г. деятельность местных Советов в Кузбассе полностью зависела от диктата партийных организаций. Это называлось осуществлением «партийного влияния» или «партийным руководством» Советами. Обязательным правилом являлось утверждение на бюро комитетов КПСС сроков, мероприятий, разнорядки на количественный и социальный состав депутатов, определение руководящего состава исполнительных органов советов.
Вторыми по значению в советской системе управления являлись исполнительные комитеты Советов. Как и по всей стране, в Кузбассе четко прослеживалась тенденция, когда аппарат исполкомов пытался стать над самими Советами, определяя не только содержание работы его сессий, но и весь их «сценарий». Проявление этого, например, было характерно для работы сессий Кемеровского городского совета народных депутатов. Как правило, подготовительные материалы становились известными большинству депутатов в день его обсуждения1.
Необходимо отметить, что специфика управления в городах Кузбасса определялась наличием большого количества производственных предприятий, высокой степенью индустриализации региона. Ввиду этого здесь и вплоть до по постсоветского периода фактически главенствовала концепция «хозгорода». Её основная идея состояла в том, что в решении городских дел последнее слово принадлежало администрациям крупных градообразующих предприятий. Высокое влияние хозяйственных ведомств постоянно снижало роль представительных органов. Бюрократическая централизация препятствовала увязке интересов территории и отрасли. «Хозяин» территории, т. е. местный Совет, был не партнером предприятий, а скромным просителем, полномочия которого постоянно снижались2.
Попыткой приблизить политическую систему в регионе к демократическим образцам стало введение процедуры альтернативных
1 Казьмина М.В. Местные органы власти Кузбасса во второй половине 1980-х-начале 1990-х годов // Сибирь: XX век. Вып. 1 / Под ред. С.В. Макарчука. Кемерово, 1997. С. 121.
2 Андреев В.П. Горсоветы Сибири и принципы централизации и децентрализации управления в 20-30-е гг. XX в. // Из истории общественных организаций. Межвузовский сборник научных трудов. Новосибирск, 1993. С. 86.
выборов в 1990 году, когда на депутатский мандат претендовало несколько человек. Так в городе Прокопьевске конкуренция на одно место в городской Совет составляла 2 человека . В Кемеровский горсовет 90% депутатов избраны были впервые. При этом в нем образовалось 15 постоянных комиссий и несколько парламентских групп, среди них: группа «стоящих на демократических принципах», «Конфедерация труда», депутатский клуб, молодежная группа, группа прессы, науки и образования4. По существу выборная кампания 1990 г. была ареной политических баталий между кандидатами в депутаты, которых поддерживали партийные организации, и кандидатами, выдвинутыми неформальными общественными объединениями и рабочими комитетами.
Несмотря на появление новых демократических механизмов формирования власти на местах, просматривались тенденции усиления политического кризиса в регионе в начале 1990-х гг. Остро стояла необходимость построения четко структурированной системы управления в городах, основанного на принципах местного самоуправления. Деятельность городских Советов и их исполнительных комитетов в 1990 - 1993 годах во многом определялась существовавшей тогда нормативной базой. Она состояла не из местных документов, а из союзных, а затем республиканских законов и постановлений Верховного Совета РСФСР, нередко весьма несовершенных, зачастую разработанных с учетом политической конъюнктуры. Среди этих нормативных актов выделим Закон СССР «Об общих принципах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9.04.1990, законы РСФСР «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономических реформ» и «О статусе народных депутатов местных советов РСФСР», принятые в октябре 1990 года, закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6.07.1991 и т. д.
На практике до 1993 года в городах Кузбасса складывалась ситуация двоевластия, вылившаяся в противостояние между Советами их исполнительными комитетами. Трудно было ясно обозначить функции, предел компетенции председателей городских Советов, что даже приводило к массовым самоотводам претендентов на эту должность. Например, из предложенных 16 кандидатур на должность председателя Кемеровского городского Совета весной 1990 г., было зафиксировано 7 самоотводов5. Упомянутый выше Закон РСФСР «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономических реформ» повысил правовой статус Советов. Он расширил полномочия председателя горсовета, предоставив ему возможность участия в работе исполкома Совета, право запрашивать любую информацию у руководителей
3 Казьмина М.В. Местные органы власти Кузбасса во второй половине 1980-х-начале 1990-х годов... С. 122.
4 Кузбасс, 1990, №115, 19 мая
5 Кузбасс, 1990, № 112, 15 мая
и членов исполкома, его отделов и управлений, а также передавать им для рассмотрения и принятия решений любые вопросы, относящиеся к ведению исполнительных органов. Депутаты зачастую вмешивались в функции исполкома. Председатели горисполкомов Кемеровской области выдвинули обращение к региональным властям, где, в частности, было сказано следующее: «.Ухудшающееся положение на потребительском рынке
приводит к конфронтации между депутатским корпусом и исполнительной властью, причем в некоторых городах дело доходило до коллективной отставки исполкомов. Исполнительная власть в отсутствие соответствующего закона оказалась заложником самой системы. Нужны необходимые законы и механизмы функционирования рынка. Развяжите нам руки!..»6. Председатель Кемеровского областного Совета А.Г. Тулеев, в своей предвыборной программе кандидата в президенты РСФСР, видел необходимость в перестройке структуры самой системы Советов с целью её упрочнения. Он предлагал строить отношения Советов с исполкомами на контрактной основе. Совет нанимал бы членов исполкома, давал им поручения и спрашивал лишь
7
за конечный результат .
Вследствие бесконечной конфронтации, неуклонно снижалось доверие горожан к органам местной власти Кузбасса. Так, например результаты социологического опроса жителей г. Мыски, проведенного в сентябре 1991 года, показали падение рейтинга депутатов почти до нуля из-за политических прений, охвативших горсовет. Ни одна депутатская группа не пользовалась доверием у большинства опрошенных респондентов. А заместитель председателя горисполкома П. Зайцева заявила следующее: « .Депутаты из числа радикалов задергали исполком и не дают ему работать. Фактически в городе создался вакуум власти, опасный как для депутатов, так и для
о
горожан.» . Политические конфликты в городских органах управления отражались на эффективности в разрешении острых социально-экономических проблем Кузбасса.
Преодолением издержек советской модели управления стала реализация с начала 1992 года на муниципальном уровне принципа разделения властей на исполнительную и законодательную. В Кемеровской области были утверждены 19 глав городских администраций, большинство из которых занимали до этого посты председателей горисполкомов.
Противостояние Верховного Совета РФ и президента РФ в октябре 1993 года привело к роспуску советов всех уровней, власть в городах переходила к администрациям (мэриям). В г. Белово был отмечен случай, когда депутаты, воспротивились ликвидации городского Совета, провалив голосование за самороспуск9. Депутаты Кемеровского горсовета, несмотря на роспуск, сохранили часть своих полномочий. Они продолжали работу в округах по
6 Кузбасс, 1991, №126, 26 июня
7 Ведомости Новосибирского областного Совета народных депутатов, 1991, 8-14
июня
8 Кузбасс, 1991, № 190, 21 сентября
9 Кузбасс, 1993, № 238, 20 октября
выполнению наказов избирателей до новых выборов представительного органа местной власти10. После упразднения представительного органа в г. Березовске, где на освобожденной основе работало всего 4 человека, работники управленческого аппарата Совета не остались без работы. Глава администрации Березовска А. Я. Панасенко, подписав распоряжение о передачи функций представительного органа местной исполнительной власти, одновременно взял на себя ответственность за трудоустройство бывших советских работников11. Одновременно в городах были ликвидированы районные советы, а понятие «районный бюджет» аннулировано.
Таким образом, главы местных администраций стали главами местных самоуправлений. Будучи назначенными губернатором региона (тогда пост главы администрации Кемеровской области занимал М.Б. Кислюк), они председательствовали на сессиях и подписывали решения представительных органов. Утверждать бюджет и отчет о его исполнении, устанавливать местные налоги и сборы эти органы могли только с согласия главы городского самоуправления. Оставшиеся при этом у депутатов функции становились в этих условиях фикцией. Восстановить же приемлемый баланс между исполнительной и представительной ветвями власти на муниципальном уровне удалось только после выхода закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.09.1995.
Подводя итог вышесказанному, можно разделить весь рассматриваемый период эволюции властных структур в городах региона на три этапа:
1. Переход от диктата партийных органов к власти местных Советов (конец 1980-х гг. до 1990 г.);
2. Правление местных Советов, соответствующее управленческой модели «сильный совет - слабый мэр» (с 1990 г. до октября 1993 г.);
3. Правление глав местных администраций - «сильный мэр - слабый совет» (октябрь 1993 г. до середины 90-х гг. XX в.).
© В.В. Зеленцов, 2006
10 Кузбасс 1993, № 236, 16 октября
11 Кузбасс 1993, № 255, 10 ноября
