CC BY
41
Вопросы экономики
УДК 336.02
ГЛОБАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНЫХ СИСТЕМ: ВОССТАНОВЛЕНИЕ СТАБИЛЬНОСТИ
В.С. CУЛЬЖЕНКО, аспирант кафедры финансов E-mail: viksana-1234@yandex.ru Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)
В статье в целях сохранения финансовой стабильности РФ рассматривается вопрос об использовании правил финансовых практик промышленно развитых стран (прототип Пакта о стабильности и росте), которые можно рассматривать в качестве составляющих мер по уменьшению рисков проводимых реформ. Особое значение обретает введение единых регулятивных мер, среди которых важное место занимает Национальный совет по финансовой стабильности.
Ключевые слова: финансовая глобализация, глобальное регулирование, финансово-бюджетные системы, финансовые риски, финансовая стабильность, Национальный совет по финансовой стабильности.
Доминантой, определяющей вектор трансформационных процессов финансово-бюджетных систем развитых государств, является рост экономической взаимосвязанности стран в результате разнообразия и роста финансовых услуг, движения капитала, трансграничных транзакций товаров.
В условиях, когда на институциональные основы построения национальных финансовых, и в частности бюджетных, систем, а также на инструментарий, которым они могут оперировать и развивать в рамках национальных юрисдикций, определяющее воздействие начинают оказывать наднациональные, финансовые, политические, культурные институты (МВФ, МБРР, ООН, ЮНЕСКО и т.д.), определяю-
щие основные направления принятия и признания унифицированных стандартов и кодексов, вопросы гармонизации построения финансовых систем имеют интерес не только для специалистов развитых государств, но и для всех стран мирового сообщества. Иначе говоря, глобализация, опосредуя тесную межстрановую интернационализацию, усиливает потребности в коллективных финансовых решениях и действиях.
В данном контексте вызывают интерес вопросы о роли межправительственных организаций в выполнении их традиционных функций, которые должны осуществляться эффективно и рационально участниками глобального рынка. Глобализация меняет инструменты государственных финансов как в плане восприятия неформальных институтов (меняются потребительские свойства), так и в отношении всех требований к конечному результату мероприятий (формируются новые подходы к созданию благ), что способствует изменению национальных финансовых институтов и вектора бюджетной политики. Глобализация стирает национальные границы между частными и государственными секторами экономики. Происходит стирание границ также и между рынками, системой правопорядка, условиями функционирования систем государственного здравоохранения, безопасностью. Однако с ростом открытости трансграничных потоков выявились общие проблемы и глобальные вызовы,
решение которых связано с формированием новых финансово-бюджетных институтов и сопровождается внедрением национальной государственной политики в структуру глобальной. Глобализация привнесла понимание не только больших возможностей в расширенной конкурентной среде, но и существенных рисков.
В условиях происходящей дезинтеграции среди европейских национальных финансовых систем возрастают риски дальнейшего сокращения балансов европейских банков. Несмотря на то, что показатели достаточности капитала уже доведены до необходимого уровня, банки могут продолжать сокращать балансы. Согласно оценкам Европейского банковского управления (European Banking Authority, EBA), европейские банки к середине 2013 г. произвели реабилитацию на сумму, превышающую объем нехватки капитала. В результате продолжается спад трансграничного кредитования, причем в рамках европейского пространства опять, возможно, будут страдать банковские системы проблемных стран. Усиление дезинтеграции в Европе отражает низкий уровень доверия участников рынка друг другу.
Центральным институтом стабильности и финансовой дисциплины в европейских государствах является Пакт стабильности и роста. Проблемы, выявленные кризисом, потребовали комплексного и решительного усиления применения Пакта. Для этого были введены в силу новые финансовые правила, изложенные в пакете из шести законодательных документов, в которых большое внимание уделяется снижению высоких уровней государственного долга, а также заложено начало процедуры ликвидации чрезмерного дефицита (ПЛЧД), что оказалось эффективной мерой не только в отношении чрезмерного дефицита государственного бюджета, но и в отношении государственного долга. Более того, исполнение налогово-бюджетных правил в странах Еврозоны подкрепилось надежным механизмом санкций.
С одной стороны, эти меры позволяют обеспечить странам соблюдение совместно согласованных правил в целях предотвращения повторения финансово-бюджетного кризиса [3]. С другой стороны, они продолжают корректировать национальные бюджетные системы и выделять недостатки финансово-бюджетных мер управления экономикой (см. таблицу). Безусловно, в этих условиях огромная ответственность возлагается на регуляторы.
Недостатки системы мер финансово-бюджетного управления экономикой Европейского союза
Недостаток Характеристика
Слишком большое уделяется внимание дефициту Мониторинг государственных финансов стран Еврозоны был сосредоточен на дефиците годового бюджета, а уровню государственного долга не уделялось достаточного внимания. Тем не менее некоторые страны, которые соблюдали правила ЕС по средствам поддержания дефицита годового бюджета на низком уровне или даже активный платежный баланс, испытывали финансовые трудности в период мирового финансового кризиса из-за высокого уровня государственного долга. Следовательно, необходим более строгий мониторинг показателя государственного долга
Недостаточный контроль за конкурентоспособностью и макроэкономическими дисбалансами В процессе контроля за экономическими системами ЕС недостаточное внимание уделялось неустойчивому развитию конкурентоспособности и росту кредитов, что привело к накоплению долга в частном секторе, ослаблению кредитно-финансовых учреждений и увеличению цен на рынке жилья
Слабое обеспечение выполнения обязательств Для стран Еврозоны, которые развивались не по правилам, обеспечение выполнения обязательств было недостаточным. Необходим более жесткий и более надежный механизм.
Неспособность быстро принимать решения Слишком часто институциональная слабость означает, что принятие жестких решений в отношении вызывающих обеспокоенность изменений откладывается
Наличие неотложного финансирования Когда разразился кризис, не было никакого механизма для оказания финансовой поддержки странам Еврозоны, которые неожиданно для себя столкнулись с финансовыми трудностями. Финансовая поддержка требовалась не только для решения специфических для страны проблем, но и для создания брандмауэра в целях предотвращения распространения проблем на другие страны, где существует такой же риск
Примечание: брандмауэр (brandmauer - нем., от brand - пожар и mauer - стена) - глухая противопожарная стена здания, выполняемая из несгораемых материалов и предназначенная для воспрепятствования распространению огня на соседние помещения или здания.
Активные действия регуляторов являются отражением роста опасности, связанной с возможностью еще более существенного снижения экономической активности в странах Европейского союза.
В условиях нестабильного движения капитала на глобальных рынках у развивающихся стран, имеющих дефицит текущего счета и большой внешний долг, могут существенно увеличиться потребности в рефинансировании внешних обязательств, что в настоящее время происходит в основном в странах Восточной Европы [1].
По долговым обязательствам и покрытию дефицита бюджета по странам наблюдаются разноплановые оценки, что свидетельствует о нестабильности финансово-бюджетной политики и необходимости введения регулятивных мер стабилизации экономического развития.
По данным аналитического доклада Я.М. Мир-кина1, главным риском 2013 г. явилось дальнейшее ухудшение состояния международной экономики. Негативный опыт с попыткой сэкономить деньги за счет сокращения бюджетов привел к сокращению рабочих мест и зарплат, к падению спроса и сжатию активности.
Между тем у стран еврозоны нет прав на эмиссию евро, но эти права присутствуют у Европейского центрального банка. Из этого следует, что страны еврозоны не могут покрыть своих долгов эмиссией и обесценить их за счет обесценивания госдолга. Это привело бы к депрессии и острой финансово-бюджетной «инфекции». Изначально отрицательная динамика по ВВП стала проявляться в странах Южной Европы, затем торможение роста наблюдалось у Франции, Италии, Германии. В отрицательную сторону «ушла» динамика производства в Нидерландах.
Риски для России очевидны - Россия не изолирована от мировой экономической динамики и также попадается под влияние. Особенно чувствительна российская экономика к тому, что происходит в ЕС. Негативный сценарий для ЕС ухудшит динамику российской экономики (прогнозируются крупные потери для торгового баланса, бюджета и финансового сектора ЕС). В этом случае неизбежными будут понижение курса рубля, курса акций, рост процентных ставок, ускорение темпов инфляции.
Другими по значимости рисками являются разбалансированность глобальных финансов, дальнейшее нарастание концентрации рисков. Так, одним из центров концентрации рисков являются суверенные долги. Из года в год растет долговое бремя, лежащее на развитых экономиках. В 2013 г.
1 Миркин Я.Н. Аналитический доклад «Главные риски 2013 г.». URL: http://www.mirkin.ru.
при накопленной сверхконцентрации рисков, заключенной в суверенных долгах, возникали ситуации, когда ошибки в политических решениях приводили к падению финансовых рынков.
Следующим риском является риск падения мировых цен на сырье и акции. Падение цен на нефть, а вслед за ней на газ и металлы может явиться огромным испытанием для России и ее финансовой системы. Это обосновывается тем, что в данное время нефтегазовые доходы составляют 46-48 % доходов федерального бюджета РФ. Однако необходимо отметить, что мировым сообществом принимаются меры по сохранению финансовой стабильности (рис. 1),что должно явиться действенным ориентиром для российской финансово-бюджетной практики.
Воздействие глобализационных процессов на принципы построения финансовой системы РФ, бюджетную политику и бюджетное устройство РФ требует общего изучения опыта построения финансово-бюджетных систем как унитарных, так и федеративных государств. Следует отметить тот факт, что в условиях новых финансовых технологий стандарты определения издержек запаздывают, а затраты для проведения корректирующих мер снижаются. Определившаяся межстрановая открытость в условиях финансовой глобализации определенно ведет к взаимозависимости, которая требует общего экономического и финансового сотрудничества.
Многие наднациональные решения по вопросам экономического, социального, правительственного регулирования являются следствием переговоров частных предпринимательских и государственных структур.
К числу приоритетных принципов построения финансовых систем развитых государств, имеющих приоритетное по важности значение для России по мере углубления экономической, политической и культурной взаимозависимости России и стран всего мира, относятся:
- необходимость поддержания международных стандартов привлекательности имиджа страны для привлечения и закрепления международного капитала;
- повышение конкурентоспособности национальных товаров на внешних рынках за счет гармонизации финансово-бюджетной системы РФ (в первую очередь ее фискальной составляющей);
- эффективная налоговая система, стабильная банковская система, устойчивый финансовый рынок;
Кредитные
В октябре 2013 г. были приняты решения о достижении договоренности о создании в Евросоюзе единой системы банковского надзора, а также был оговорен пакет мер бюджетной консолидации между «тройкой» международных кредиторов и Грецией. Несмотря на сокращение стоимости заимствований, уровень кредитных рисков в Европе остается повышенным из-за усиления дезинтеграции в регионе и усложнения ситуации в Испании по причине роста дефицита и ухудшения показателей банковского сектора
и
Снижение доверия участников рынка к мерам регуляторов, направленным на преодоление европейского долгового кризиса и его последствий в других регионах, привело к тому, что в отчетный период прекратился рост мировых фондовых индексов. На этом фоне было решено ввести налог на биржевые операции. Эта мера ставит под угрозу существование Евросоюза как единого интеграционного пространства
Ликвидности
Центральные банки многих стран мира поддерживают благоприятные условия на денежных рынках, причем ухудшение макроэкономических показателей ставит задачу по принятию более активных действий
Благодаря тому, что ведущие страны мира также следуют мягкому курсу денежно-кредитной политики, среди инвесторов сохраняется тенденция к риску. При этом Институт международных финансов оценивает перспективу развивающихся стран по объемам притока капитала в ближайшие годы как благоприятную в условиях глобальной нестабильности, единственное - существует риск того, что движение капитала станет более волатильным, и развивающимся странам будет сложнее справляться с сопутствующими рисками
Рис. 1. Влияние процессов глобализации на развитие финансовых рисков и меры их регулирования
- денежная и бюджетная политика, обеспечивающая стабильный экономический рост;
- создание институциональной структуры, адекватной международным стандартам, которая обеспечит прозрачность финансовых потоков, что является существенным условием функционирования свободного рынка.
Из представленного перечня принципов построения финансово-бюджетных систем очевидно, что особый интерес для России представляет соблюдение принципов, связанных с созданием действенной рыночной экономики, со способностью обеспечить эффективное функционирование конкурентного механизма рыночных сил, со структурной реформой и адаптацией стандартов. Все это оказывает значительное влияние на структуру бюджета, на соотношение доходных и расходных статей, на масштабы и структуру государственных расходов (прежде всего, на социальные нужды), на сокращение государственного долга, на соблюдение жесткой бюджетной дисциплины.
Многие глобальные проблемы в настоящее время возникают в связи с глобализированными общественными благами. Можно сказать, что глобализация - это результат двух основных процессов: целенаправленного и непреднамеренного. Целенаправленное изменение политики, ориентированное на открытость, обычно основывается на стратегии устранения экономических барьеров и стимулировании гармонизации политики в пределах национальных границ (для развития трансграничной рыночной интеграции)2.
Но также действует и второй процесс - это непреднамеренная открытость. Она является результатом положительных или отрицательных «переливов» в результате частных или общественных действий.
На основании приведенных обоснований можно сделать вывод о том, что в России постепенно сформировались современные финансовые институты
2 Кауль И., Кунсисанью П. Новые государственные финансы. Оксфорд Юниверсити Пресс. 2006.
и проведена радикальная реформа бюджетной системы под влиянием внешних факторов финансово-экономического развития. Касательно большинства вопросов (в том числе вопросов формирования бюджетов на среднесрочную перспективу, бюджетной отчетности и макроэкономического прогнозирования, которое лежит в основе бюджета) действующие в России бюджетные процедуры являются достаточно развитыми. Несмотря на то, что размер государственного долга РФ не является значительным, снижение цен на нефть может крайне затруднить возможности правительства финансировать дефицит бюджета без проведения проциклического сокращения расходов. Тенденции в развитии демографической ситуации также окажут дополнительное давление на государственные финансы в виде увеличения расходов на пенсионное обеспечение. В этой связи перед отечественной финансово-бюджетной системой стоят следующие условия:
- необходимо восстановить правило, которое определяет порядок управления нефтегазовыми доходами, наряду с четким формулированием условий, при которых это правило может быть нарушено;
- правило должно дополняться положением, устанавливающим ограничения на ежегодный прирост расходов в реальном выражении;
- система правил, определяющих порядок управления бюджетом, может быть улучшена путем создания независимого Бюджетного совета, который будет заниматься выполнением ряда важных консультативных задач, таких как оценка краткосрочных макроэкономических показателей и прогнозирование экономического роста, содействие в выработке методологии по внесению поправок на циклические колебания в уровне нефтегазовых доходов. По мере разработки подобной методологии, правительство должно публиковать более детальную информацию по структурной бюджетной позиции, уделяя большее внимание различным неопределенностям;
- проблему, связанную с ростом будущих пенсионных обязательств, в первую очередь необходимо решить за счет выравнивания пенсионного возраста для мужчин и женщин и постепенного его увеличения в соответствии с ростом продолжительности жизни. Реализация эффективных и экстренных мер
финансово-бюджетной политики и масштабные
бюджетные программы в целях укрепления финансовой системы в целом обусловили институциона-лизацию финансового и бюджетного регулирования мерами расширения периметра надзорных мер с ориентиром на агрегированные микро- и макропру-денциальные индикаторы. Все это свидетельствует о необходимости институциональной модернизации системы финансового надзора и регулирования (от формирования нового мегарегулятора на базе Банка России и до формирования института финансового омбутсмена, который необходим для разрешения споров в отношении финансово-бюджетных услуг). Также для России актуален вопрос создания Национального совета по финансовой стабильности в целях согласования действий государственных органов исполнительной власти, финансово-бюджетных структур Банка России, которые должны быть направлены на обеспечение стабильности финансовой системы и разработку мер, направленных на снижение системных рисков. Основными функциями данной структуры должны стать как совершенствование регулирования финансово-бюджетной системы, так и определение слабых институтов регулирования бюджетной системы, а также укрепление системных рисков за счет информационных обменов и международного сотрудничества с национальными и международными финансовыми регуляторами, органами финансового надзора.
Национальный совет по финансовой стабильности должен вырабатывать принципы, стандарты деятельности и давать рекомендации по всем финансовым вопросам.
Для обеспечения деятельности данной структуры необходимо сформировать план деятельности Национального совета по финансовой стабильности, что будет содействовать финансово-бюджетной устойчивости в России с ориентиром на лучшую международную практику.
В этой связи актуальна дорожная карта по созданию национального Совета по финансовой стабильности, которая должна включать в себя направления формирования и работы структур Совета, а также должна представлять объединенную работу стратегических комитетов (рис. 2) [2]. Приоритетными направлениями работы Национального совета по финансовой стабильности должны стать:
- регулирование деятельности системно значимых финансово-бюджетных институтов;
- регулирование теневой финансово-бюджетной деятельности;
Совершенствование функционирования финансовых рынков, определение слабых мест финансово-бюджетной системы, укрепление финансовой стабильности во всех субъектах, уменьшение системного риска за счет информационного обмена
и международного сотрудничества между национальными и международными органами надзора, а также поддержка деятельности коллегий, утверждение программных работ, доклады, принципы, стандарты. Втечение года итоги работ всех комитетов и рабочих органов выносятся на обсуждение в рамках пленарных работ
Оперативное руководство исполнением указаний между пленарными заседаниями и их проведением
Постоянный комитет
Комитет по
сотрудничеству в области регулирования и надзора
Выявление, оценка, мониторинг слабых мест финансово-бюджетной системы и рекомендации по их устранению
Рекомендации по усилению регулирования и надзора в различных звеньях финансово-бюджетной системы, а также меры по реализации этих рекомендаций
Представление пленарному заседанию оценки потребности секретариата в ресурсах, рассмотрение бюджета, оценка (рекомендации) возможностей по привлечению дополнительных ресурсов
Рис. 2. Структура Национального совета по финансовой стабильности
- совершенствование практик материального стимулирования сотрудников финансовых институтов;
- снижение зависимости от оценок рейтинговых агентств;
- формирование единого глобального кода юридических лиц;
- мониторинг реализации рекомендаций и внедрения стандартов лучшей финансовой практики. Донные меры будут являться действенным
инструментом в реализации антикризисных мер и
сохранении финансовой стабильности.
Список литературы
1. Потребности в рефинансировании внешних обязательств. URL: http://viperson.ru/wind. php?ID=659862&soch=1.
2. Структура Национального совета по финансовой стабильности (март 2013 г.). URL: http://www. cbr. ru/analytics/fin_stab http: //www. cbr. ru/analytics/ fin_stab.
3. Управление экономикой.URL: http://ec.europa. eu/economy_finance/general/pdf/the_road_to_euro_ ru.pdf.
Issues of economy
GLOBAL REGULATION OF NATIONAL FINANCIAL AND BUDGETARY SYSTEMS: STABILITY RESTORATION
Viktoriia S. SUL'ZHENKO Abstract
The article presents the issues of use of rules of financial practice of industrialized countries (the Pact prototype about stability and growth) which can be considered as making measures for reduction of risks
of carried-out reforms for preservation of financial stability of the Russian Federation. Special importance is to introduce uniform regulatory measures, among which an important place is occupied by the National Council for Financial Stability.
Keywords: financial globalization, global regulation, financial and budgetary systems, financial risks, financial stability, National Council for Financial Stability
References
1. The needs for refinancing of external obligations. Available at: http://viperson.ru/wind. php?ID=659862&soch=1. (In Russ.)
2. Structure of the National Council for Financial Stability (March, 2013). Available at: http://www.
cbr.ru/analytics/fin_stab http://www.cbr.ru/analytics/ fin_stab. (In Russ.)
3. Management of economy. Available at: http:// ec.europa.eu/economy_finance/general/pdf/the_road_ to_euro_ru.pdf. (In Russ.)
Viktoriia S. SUL'ZHENKO
Rostov State Economic University, Rostov, Russian Federation viksana-1234@yandex.ru
