CC BY
104А.Ю. ЯКОВЛЕВ кандидат политических наук, заместитель директора Института экономики, управления и права РГГУ*
Глобальное и региональное
противодействие терроризму
(на примере ООН и СААРК)
Среди глобальных проблем, стоящих перед международным сообществом, можно выделить терроризм. О мировом характере террористической угрозы говорит внимание к данному вопросу со стороны различных государств, которое выражается в том числе в попытках решения данной проблемы в рамках международных институтов. В частности, Организации Объединенных Наций (ООН) и Ассоциации регионального сотрудничества Южной Азии (South Asian Association for Regional Cooperation или СААРК).
Так, экс-премьер-министр Индии А.Б. Ваджпаи, выступая на саммите тысячелетия ООН в 2000 г., подчеркнул: «Из всех существующих угроз миру, демократии и развитию ни одна не представляет такой опасности, как международный терроризм, связанный с религиозным экстремизмом, торговлей наркотиками и незаконной торговлей оружием. Демократии, основанные на открытости и плюрализме, являются главной мишенью этого страшного явления, поражающего самые основы терпимости - главной опоры гражданского общества в свободном мире»1.
Межгосударственное сотрудничество в борьбе с терроризмом в рамках ООН базируется на основополагающих принципах международного права и договорно-правовой базе. Указанная деятельность государств-членов ООН прошла определенную эволюцию. Ряд исследователей уже занимались изучением опыта
* Яковлев Александр Юрьевич, e-mail: yak_igmu@inbox.ru
1 Ваджпаи А.Б. Индия на пути в будущее. Сб. статей и выступлений (март 1998 - сентябрь 2001 г.). М., 2001, с. 197.
международного антитеррористического сотрудничества. Например, юрист М.М. Зайончковская выделяет в данном процессе три этапа: 1972 г. - начало 90-х гг.; начало 90-х гг. - 2001 г.; 2001 г. - настоящее время2. Данная периодизация представляется достаточно удачной.
При этом стоит отметить, что впервые попытка объединения усилий государств в борьбе с терроризмом была предпринята еще в 1898 г. Тогда озвученная проблема по инициативе итальянского правительства обсуждалась в Риме на международной конференции, посвященной поиску средств борьбы с анархизмом. Ее итогом стало подписание 21 декабря 1898 г. представителями 20 государств предложений Римской конференции, имевших политический и правовой характер. Участники встречи, в частности, предложили установить уголовное наказание за распространение любых печатных произведений, пропагандирующих разрушительные теории, а также за произвольное оглашение судебной документации, касающейся процессов с участием анархистов и др.3.
Начало 1-го этапа международного сотрудничества по противодействию терроризму следует датировать 1972 г. Тогда впервые в повестку 27-й сессии Генеральной Ассамблеи (ГА) ООН был включен пункт, касающийся мер по предотвращению терроризма или других форм насилия, которые угрожают жизни невинных людей или ставят под угрозу их основные свободы.
В 1972 г. также был создан первый рабочий орган ГА ООН в данной сфере - Специальный комитет по международному терроризму, в чьи функции входило рассмотрение замечаний государств по изысканию эффективного решения проблемы
2
См.: Зайончковская М. М. Антитеррористическое сотрудничество государств: реализация политических установок в международном праве. Автореф. дисс. канд. юр. наук. М., 2005, с. 6.
3 См.: Чирикин В.А. Международное сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с анархотерроризмом в дореволюционный период // Проблемы борьбы с терроризмом на современном этапе. Владимир, 1996, с. 18-19; Петрищев В. Е. История терроризма в России. Современный терроризм: состояние и перспективы / Под ред. Е. И. Степанова. М., 2000, с. 19.
международного терроризма и представление доклада о возможных новых направлениях сотрудничества в целях скорейшей ликвидации настоящей проблемы. Специальный комитет имел три подкомитета, изучавших следующие вопросы: определение международного терроризма, коренных причин международного терроризма и выработка мер по его предотвращению. Однако достигнуть согласия по обсуждаемым вопросам не удалось и орган практически бездействовал до 1977 г.
В конце 70-х гг. ХХ в. наметился новый всплеск активности в области международного антитеррористического сотрудничества. Принимаются конвенции о борьбе с захватом заложников и о физической защите ядерных материалов. С 80-х гг. ХХ в. органы ГА ООН предпринимают усилия для выработки определения международного терроризма, предложив провести в этих целях международную конференцию. Но эта идея не нашла всеобщей поддержки, вопрос о проведении конференции переходил из одной повестки ГА ООН в другую на протяжении нескольких лет, пока вовсе не был из нее исключен.
Резолюция ГА ООН 48/411 от 9 декабря 1993 г. придала новый импульс борьбе с терроризмом, что в некотором роде свидетельствовало о намерениях покончить с практикой принятия повторяющих друг друга и не приносящих результатов резолюций и переходе к практическим действиям. Так начался следующий этап.
В Декларации о мерах по ликвидации международного терроризма, принятой ГА ООН в 1994 г., переход от политических заявлений к практическому сотрудничеству в борьбе с международным терроризмом был подтвержден.
В 1996 г. по инициативе Индии ГА ООН была принята резолюция 53/108 «Меры по уничтожению международного терроризма». Тогда же был учрежден Специальный комитет для выработки
международных конвенций по борьбе с бомбовым и ядерным терроризмом. В 1999 г. ГА ООН поручила комитету рассмотреть вопрос о путях совершенствования правовых механизмов борьбы с международным терроризмом.
Современный этап антитеррористического сотрудничества, ведущий свое начало с 2001 г., характеризуется следующими факторами: непосредственным подключением СБ ООН к совершенствованию правового регулирования противодействия терроризму и силовым подходом к вопросу. Так, СБ ООН в резолюции 1269 (1999 г.) безоговорочно осудил терроризм и указал на необходимость укрепления нормативной правовой базы взаимодействия, обеспечения неотвратимости наказания за действия террористической направленности и недопущения предоставления убежища террористам. Можно сказать, что именно тогда, после печальных событий 11 сентября 2001 г., впервые в мировой практике сложилась широкая антитеррористическая межгосударственная коалиция.
Особое место среди многочисленных документов по борьбе с терроризмом занимает резолюция СБ ООН 1373 (2001 г.), определившая комплекс мер по пресечению различных форм подпитки терроризма (в частности, поставок оружия и вербовки боевиков). По мнению бывшего директора Департамента по вопросам новых вызовов и угроз МИД России А.В. Змеевского данная резолюция войдет в историю, так как она «квалифицировала акты терроризма как угрозу международному миру и безопасности и перевела тем самым антитеррористическое сотрудничество под обязательную к исполнению для всех государств главу VII Устава ООН»4.
4 Змеевский А. Международное право и борьба с терроризмом // Международная жизнь, 2004, №7.
В соответствии с этой же резолюцией был создан Контртеррористический комитет (КТК) ООН, состоящий из 15 членов СБ ООН. В его функции включены: координация антитеррористической деятельности международных (в том числе региональных) организаций, повышение эффективности технической помощи государствам-членам ООН, поощрение более тесного межгосударственного сотрудничества, совершенствование антитеррористического законодательства, мониторинг выполнения государствами своих обязательств в сфере борьбы с терроризмом и его профилактики.
Помимо совершенствования правового обеспечения противодействия терроризму ООН старается также вести борьбу с его экономической составляющей. Для этого применяются экономические и финансовые меры по борьбе с террористическими организациями (главным образом Аль-Каидой, Талибаном и всеми взаимодействующими с ними юридическими и физическими лицами): заморозка денежных средств и иных финансовых активов организаций и лиц, связанных с терроризмом; предотвращение въезда и транзита через территорию государств ООН террористов и их пособников; предотвращение продажи и передачи террористическим организациям оружия и иных средств, связанных с военной деятельностью, а также запрет обучения и технического консультирования5. Надзор за применением государствами указанных антитеррористических механизмов возложен на КТК ООН. Его первоначальные функции постепенно расширялись и комитет, помимо всего прочего, получил право предоставления рекомендаций по усовершенствованию указанных мер.
Но несмотря на значительные усилия ООН по консолидации мирового сообщества вокруг проблемы терроризма
5 См.: Резолюция СБ ООН 1526 от 30 января 2004 г., п.1.
антитеррористическое сотрудничество государств до сих пор обременено политическими проблемами. Определенным успехом в данном направлении можно считать резолюцию СБ ООН 1566 (2004 г.), предусматривающую конкретные антитеррористические меры. Резолюция СБ ООН 1624 (2005 г.) поставила во главу угла международного антитеррористического сотрудничества задачу по противодействию идеологии терроризма и борьбу с пропагандой террора, в том числе и в сети Интернет.
Несмотря на большой объем проделываемой работы по-прежнему недостаточно развито сотрудничество в области расследования преступлений террористической направленности, оперативно-розыскной деятельности, обмена информацией, оказания помощи в расследовании уголовных дел, выдачи террористов, ликвидации и минимизации последствий проявления терроризма, практической помощи при террористических угрозах и в других областях. Но следует отметить, что во многих странах в органах исполнительной власти, хотя и имеются специализированные подразделения, занимающиеся проблематикой антитеррора, которые также осуществляют обмен опытом и информацией с иностранными партнерами, но предоставляемые друг другу сведения часто носят либо устаревший, либо общий характер.
Одна из причин вышеупомянутого положения дел в том, что до сих пор не выработана универсальная международная правовая база сотрудничества государств в различных направлениях антитеррористической деятельности. Причин этому много. Например, отечественный исследователь М.М. Зайончковская видит сложности в отсутствии согласованных политических антитеррористических программ и правовых основ борьбы с терроризмом, а также в том, что институциональные системы всех уровней осуществляют борьбу с
терроризмом, главным образом, ретроспективно6. К другим причинам можно отнести недостаток общего процесса взаимодействия государств в борьбе с терроризмом в основном из-за политических разногласий и блокового характера решения международных проблем, а также отсутствия унификации национальных антитеррористических законодательств.
С принятием в 2006 г. резолюции ГА ООН 60/288 «Глобальная контртеррористическая стратегия Организации Объединенных Наций» несколько по-иному расставлены акценты. В документе сделана попытка комплексного осмысления новой контртеррористической стратегии. Резолюция направлена на выработку мер по устранению условий, способствующих распространению терроризма.
С 1963 г. в рамках ООН было разработало 16 международных документов (13 конвенций и трех протоколов), касающихся противодействия терроризму. Но несмотря на подобное обилие международных актов по ряду вопросов члены ООН так и не пришли к согласию. Одной из таких проблем является попытка дать определение терроризму, что до сих пор не сделано. В резолюции 1566 (2004 г.) было сформулировано лишь рабочее определение террористического акта. По мнению экс-постоянного представителя Российской Федерации при ООН А. Денисова: «Проблема упирается в то, как отделить террористическую деятельность от национально-освободительной борьбы, и в то, как отделить действия террористов от действий подразделений, пресекающих террористическую угрозу. Как трактовать ситуацию, когда в рамках операции по пресечению терроризма наносится ущерб мирным жителям?»7.
6 Зайончковская М.М. Антитеррористическое сотрудничество государств: реализация
политических установок в международном праве, 14.
7 Полпред России в ООН: опре, ним // Время новостей, 2005, 18.07.
7 Полпред России в ООН: определения терроризма нет, но это не препятствие для борьбы с
Не последнюю роль в отсутствии международно признанной дефиниции терроризма играют двойные стандарты. Так, англичанин П. Уилкинсон заметил: «Первая и наиболее значительная иллюзия состоит в том, что террорист одной демократии - друг борца за свободу в другой демократии. Многие хотят скрыть или даже оправдать и поддержать террористическую деятельность против чужой демократии путем так называемой оправданности действий террористов»8. Среди прочих причин есть и банальные. Просто «большинство стран имеет более важные беспокоящие их проблемы, нежели террористы, тем более чужие»9.
Так или иначе, «отсутствие определения отнюдь не является препятствием для борьбы с терроризмом и расширения международного сотрудничества в этой борьбе»10. Указанный факт также не мешает странам выработать консолидированную позицию по отношению к самому явлению, которое не раз было сформулировано в различных документах и подтверждено прошлогодней резолюцией ГА ООН. Государства-члены ООН «выражают свое решительное и безоговорочное осуждение терроризма во всех его формах и проявлениях, кем бы, где бы и с какой бы целью он ни практиковался, поскольку он является одной из самых серьезных угроз международному миру и безопасности»11.
Резюмируя, нужно отметить, что в рамках ООН ведется определенная работа в антитеррористической сфере, но ее низкая эффективность и невидимость результатов обусловлена отсутствием консолидированной позиции членов организации в ряде основополагающих вопросов. Как скоро страны договорятся и примут необходимые международные правовые акты, будет зависеть, станет
8 Wilkinson P. Terrorism and the Liberal State. L., 1986, p. 287.
9 Jenkins B.M. International Terrorism: A New Mode of Conflict. Research Paper 48.California Seminar on Arm Control and Foreign Policy. Los Angeles, 1974, p. 27.
10 Полпред России в ООН: определения терроризма нет, но это не препятствие для борьбы с ним // Время новостей, 2005, 18.07.
11 Резолюция ГА ООН 64/297 от 13 октября 2010 г.
ли ООН и ее органы реальными инструментами в противодействии терроризму.
Помимо ООН немалая работа в антитеррористической сфере ведется и в рамках такой международной организации, как Ассоциация регионального сотрудничества Южной Азии (South Asian Association for Regional Cooperation или СААРК). Возникновение организации сотрудничества стран Южной Азии относится ко второму крупному этапу в геополитическом развитии региона, наступившему после индо-пакистанской войны начала 70-х гг., отделения Восточного Пакистана и образования Бангладеш.
Это вовсе не означает, что в первую четверть века существования независимых южно-азиатских государств в их отношениях не было элементов взаимодействия. Без этого остался бы нерешенным ряд проблем. В тот период кооперация осуществлялась лишь на двусторонней основе. Главными для Южной Азии в то время были взаимоотношения двух государств - Индии и Пакистана. Кроме того, Индия взаимодействовала и со своими пригималайскими соседями и Шри-Ланкой. Усложнение геополитической структуры региона после 1971 г., его преобразование из биполярного в многополярное рано или поздно должны были привести к появлению многосторонних связей в рамках Южной Азии.
С учреждением в 1985 г. организации регионального сотрудничества 7 государств региона (Индии, Пакистана, Бангладеш, Шри-Ланки, Непала, Бутана и Мальдивской республики) двустороннее сотрудничество дополнилось межгосударственным многосторонним взаимодействием. Наибольшую заинтересованность в нем проявили руководители малых и средних государств. Они тяготились односторонней зависимостью от Индии, отчасти сложившейся вполне объективно вследствие несопоставимости людского потенциала,
географических широт, экономических и геополитических масштабов страны.
Впервые в 1977 г. о желательности региональных консультаций и взаимодействия заговорил король Непала Бирендра Бир Бикрам Шах. Тем самым он попробовал уравновесить силу Индии на региональной арене. Этот шаг не имел последствий, но в 1979 г. с похожей инициативой выступил президент Бангладеш Зиаур Рахман. Именно его считают основоположником СААРК. Разосланное в 1980 г. письменное послание З. Рахмана главам государств и правительств стран региона, а также рабочие документы, разработанные МИД Бангладеш, положили начало конкретной дипломатической практике многосторонних контактов.
В апреле 1981 г. в Коломбо (Шри-Ланка) состоялась первая встреча секретарей по иностранным делам государств «семерки». В декабре 1985 г. в Дакке прошла 1-ая конференция на высшем уровне, на которой было провозглашено создание СААРК, принята Декларация и Хартия. Сегодня штаб-квартира организации находится в Катманду (Непал).
Межгосударственное сотрудничество южно-азиатских государств базируется на декларациях и иных документах, принимаемых на саммитах. Базовым документом в антитеррористической сфере является Региональная конвенция СААРК по борьбе с терроризмом 1987 г. Конвенция ратифицирована всеми государствами-членами СААРК. Индия, Непал, Пакистан и Шри-Ланка приняли законы, обеспечивающие вступление в силу положений Конвенции СААРК. Бутан и Мальдивы приняли необходимые исполнительные и законодательные меры, обеспечивающие ее осуществление.
Конвенция закрепляет обязательства договаривающихся государств оказывать друг другу максимальную помощь при рассмотрении судебных дел, включая предоставление всех
имеющихся в их распоряжении улик. Обязательство государств-участников сотрудничать друг с другом установлено в конкретных формах: консультации между соответствующими организациями; обмен информацией, данными разведывательных служб (что являлось для того времени определенного рода новацией в деле борьбы с терроризмом - А.Я.) и экспертов; проведение
Л О
профилактических мероприятий12.
В 1992 г. государства-участники СААРК одними из первых создали региональный специализированный механизм взаимодействия - Группу СААРК по контролю за терроризмом, которой поручено осуществлять сбор, анализ и распространение информации о случаях терроризма, применяемой террористами тактике, о взаимосвязи между незаконным оборотом наркотиков и терроризмом и т. п. В этих целях в 1995 г. учреждено отделение по мониторингу террористических угроз, которое разместилось в Коломбо. Его основные задачи: сбор, анализ и снабжение информацией соответствующие органы о террористических угрозах, стратегии и тактике террористов. Кроме того, ежегодно под его эгидой собираются совещания на руководящем уровне, а также проходят рабочие встречи сотрудников спецслужб.
В целях углубления сотрудничества в борьбе с терроризмом в рамках данной региональной структуры в 2004 г. был подписан Дополнительный протокол к Региональной конвенции СААРК по борьбе с терроризмом, который предусматривает расширение сотрудничества за счет реализации государствами-участниками мер, направленных на предотвращение, подавление и пресечение финансирования терроризма, наложения ареста и конфискации в отношении денежных средств и иных активов, используемых или предназначенных для поддержки террористов. Несколько статей
См.: Article 8 of SAARK Regional Convention on Suppression Terrorism (1987).
протокола посвящены регламентации сотрудничества по вопросам миграции, таможенного контроля, правоохранительных и судебных органов, экстрадиции.
Большое внимание в деятельности СААРК уделяется борьбе с бедностью. Из-за того, что значительная часть граждан всех стран-членов организации находится за чертой бедности, решение любой проблемы (в том числе борьба с терроризмом) немыслимо без поднятия уровня жизни населения. Встреча в столице Бангладеш в 2005 г. была во многом посвящена этой проблеме.
На 14-ом саммите организации в 2007 г. число членов СААРК увеличилось. В состав организации вошел Афганистан, исторически привязанный к южно-азиатскому региону. В 2008 г. в Коломбо состоялся очередной саммит СААРК. Одним из его приоритетов стала разработка и принятие конкретных мер по борьбе с терроризмом. Актуальность темы переговоров подтверждалась как растущими жертвами терактов в странах СААРК, так и происходившими во время саммита боевыми столкновениями между правительственными войсками Шри-Ланки и бойцами Тигров освобождения Тамил Илама (ТОТИ).
Главы стран в принятой на саммите декларации выразили глубокую озабоченность в связи с серьезной угрозой, создаваемой терроризмом миру и стабильности в регионе, резко осудили террористические действия. Лидеры отметили, что терроризм вышел за государственные границы и всем странам-членам СААРК следует усилить обмен информацией и сотрудничество в правовой сфере, со всей серьезностью претворять в жизнь глобальные и региональные договоры по борьбе с терроризмом, общими силами противостоять террористическим угрозам.
Руководство государств СААРК указало также на необходимость укрепления сотрудничества, содействия социальному, общественному
и культурному развитию в регионе, повышения уровня жизни народов Южной Азии, что поможет внести вклад в обеспечение регионального мира, стабильности и прогресса.
Результатом 15-й конференции стало принятие Австралии и Мьянмы в число наблюдателей СААРК и численность наблюдателей СААРК увеличилась с 7 (Китай, Иран, Япония, Южная Корея, Маврикий, Европейский Союз (ЕС) и США) до 9. Рост количества наблюдателей свидетельствует о росте авторитета данной структуры.
Проблема терроризма обсуждалась и на двух последних встречах глав южно-азиатских государств в 2010 г. в Бутане и в 2011 г. на Мальдивах. Так, в резолюции 16-го саммита говорится: «Лидеры государств решительно осуждают терроризм во всех его формах и проявлениях и выражают глубокую обеспокоенность по поводу той угрозы, которую терроризм продолжает представлять миру, безопасности и экономической стабильности южно-азиатского региона»13, указанная обеспокоенность была подтверждена и в итоговом документе в Мале.
Одним из важных результатов создания и функционирования южно-азиатской региональной организации можно считать то, что она служит местом для возможного неформального (вне официальной программы) обсуждения и поиска средств разрешения проблем, возникающих между государствами-участниками, прежде всего, ведущими в военно-техническом отношении региональными державами.
Нет сомнения, что без СААРК такого рода контакты были бы более затруднительными. В то же время внутриполитический настрой стран относительно друг друга мало способствует сплочению
13
Article 34 of Thimphu Silver Jubilee Declaration «Towards a Green and Happy South Asia». Six teenth SAARC Summit (2010).
ассоциации. Между некоторыми странами имеют место слишком серьезные противоречия, одним из которых является Кашмир.
В Индии еще сильны настроения, основанные на обвинениях Пакистана в проведении политики дестабилизации положения в индийской части Кашмира и в прямом пособничестве террористам. Пакистан же обвиняет Индию в репрессиях против мусульман Кашмира, в нарушении их права на самоопределение, продолжают звучать требования проведения плебисцита или выборов под международным контролем, рассмотрения кашмирской проблемы в СБ ООН и Комиссии ООН по правам человека. Индийское руководство выступает против любых попыток вынесения кашмирской проблемы на международный уровень.
Важно отметить, что взаимодействие между Индией и Пакистаном в рамках СААРК находится на зачаточном уровне и за последние десятилетия не привело в их двусторонних отношениях к каким-либо переменам. Данный факт весьма прискорбен, потому что состояние индо-пакистанских отношений в значительной степени определяет ход деятельности СААРК. Подобная зависимость легко объясняется региональным лидерством Индии и Пакистана.
Говоря о перспективах сотрудничества, стоит отметить наличие серьезных возможностей для кооперации и развития стран-членов СААРК. При этом многие прогрессивные инициативы и программы наталкиваются на ряд серьезных ограничителей, одним из которых является неразрешенный кашмирский конфликт14.
Подводя итог, стоит сказать, что антитеррористический опыт, накопленный в ООН и СААРК, заслуживает внимания со стороны научного и профессионального сообщества и требует дальнейшего изучения.
14
См.; Яковлев А.Ю. Кашмирский тупик: политика и право // Социально-гуманитарные знания, 2011, № 4, с. 273-284.
Яковлев А.Ю. Глобальное и региональное противодействие терроризму (на примере ООН и СААРК). В работе исследован международный опыт антитеррористического сотрудничества в рамках Организации Объединенных Наций и Ассоциации регионального сотрудничества Южной Азии.
Ключевые слова: терроризм, террор, противодействие, ООН, СААРК.
Yakovlev A.Yu. Global and Regional Countering Terrorism (on the Example of UN and SAARC). The paper examines international counter-terror experience in United Nations Organization and South Asian Association for Regional Cooperation.
Key words: terrorism, terror, countering, UNO, SAARC.
