170VII Международная научно-практическая конференция
УДК 342.553
Дорофеев Андрей Владимирович Dorofeev Andrey Vladimirovich
старший преподаватель senior lecturer Сибирский юридический университет Siberian Law University
ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ЭЛЕМЕНТ СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:
ВОПРОСЫ ИЗБРАНИЯ
THE HEAD OF A MUNICIPALITY AS AN ELEMENT OF THE STRUCTURE OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES: ELECTION
ISSUES
Аннотация. Статья посвящена анализу закрепленных в настоящее время в законодательстве субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах способов избрания главы муниципального образования. Автор указывает ключевые признаки и степень распространения названных способов, выявляет проблемные аспекты с опорой на правоприменительную практику Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции.
Abstract. The article is devoted to the analysis of the ways of electing the head of the municipal district, which are currently enshrined in the legislation of the regions of the Russian Federation and municipal legal acts. The author indicates the key features and the degree of distribution of these methods, identifies problematic aspects based on the law enforcement practice of the Constitutional Court of the Russian Federation and courts of general jurisdiction.
Ключевые слова. глава муниципального образования, высшее должностное лицо муниципального образования, избрание главы муниципального образования.
Key words. the head of the municipal district, the highest official of the municipal district, the election of the head of the municipal district.
Базовые элементы структуры органов местного самоуправления обозначены Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и
«Новые импульсы развития: вопросы научных исследований» представляю собой перечень, который носит открытый характер. Глава
муниципального образования, являясь одним из обязательных элементов
вышеуказанного перечня, имеет двойственную природу: с одной стороны он
включен в структуру органов местного самоуправления как отдельный элемент,
является высшим должностным лицом муниципального образования, имеющим
собственные полномочия по решению вопросов местного значения, с другой -
данная должность всегда предполагает совмещение полномочий с должностью
председателя представительного органам муниципального образования и (или)
главы местной администрации (исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования). Вместе с тем, он является единственным
постоянным элементом структуры органов местного самоуправления, поскольку
действующее законодательство не содержит исключений, предусматривающих
отсутствие высшего должностного лица в муниципальном образовании, в
отличие от всех других органов местного самоуправления.
Законодательство, регламентирующее вопросы местного самоуправления, предусматривает четыре способа избрания главы муниципального образования, применение каждого из которых имеет прямое влияние на определение места указанного должностного лица в структуре органов местного самоуправления и влияет на совокупность реализуемых полномочий.
1. Избрание на муниципальных выборах. Применение данного варианта, как представляется, позволяет в наибольшей степени отразить мнение населения при осуществлении местного самоуправления. Глава муниципального образования, избранный по данному способу, либо является председателем представительного органа муниципального образования, либо главой местной администрации. На 1 марта 2020 года подобный механизм прямых выборов глав муниципальных районов и городских округов предусмотрен в качестве основного способа законами 6 субъектов Российской Федерации [1].
2. Избрание представительным органом муниципального образования из своего состава. Применение данного способы позволяет главе муниципального образования исполнять полномочия председателя представительного органа
VII Международная научно-практическая конференция либо главы местной администрации, как и в случае применения процедуры
муниципальных выборов. На 1 марта 2020 года данный механизм в качестве
доминирующего, применительно к муниципальным районам и городским
округам, закреплен в законодательстве 16 субъектов Российской Федерации [1].
3. Избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Особенностью данной процедуры, вызывающей в научном сообществе наибольшее количество споров, является участие конкурсной комиссии. Порядок формирования и состав конкурсной комиссии отличается в зависимости от вида муниципального образования, и может быть классифицирован следующим образом:
A) половина состава конкурсной комиссии утверждается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Б) половина состава конкурсной комиссии утверждается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой того муниципального образования, в состав которых входят данные территории.
B) одна четвертая членов конкурсной комиссии определяется представительным органом муниципального района, одна четвертая -представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Г) особый вариант, используемый в закрытых административно-территориальных образованиях, при котором одна треть состава конкурсной комиссии определяется представительным органом, одна треть - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, одна треть -руководителем федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся организации и (или) объекты, по роду деятельности которых созданы
«Новые импульсы развития: вопросы научных исследований» данные муниципальные образования, руководителями государственных
корпораций.
В отношении требований к кандидатам на должность главы муниципального образования применяется две группы критериев: общие критерии, установленные федеральным законодателем (к примеру, отсутствие ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления) и специальные, установленные законом конкретного субъекта Российской Федерации и условиями конкурса, утвержденными актами представительного органа муниципального образования. На возможность установления дополнительных требований к кандидатам неоднократно обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации [2], дополнительно указывая, что не исключается возможность установления дополнительных (конкретизирующих) квалификационных характеристик, подлежащих учету при принятии решения о замещении названной должности конкретным лицом, что, вместе с тем, должно соответствовать общеправовому принципу формальной определенности правового регулирования, исключать противоречивое толкование и правоприменение и не создавать произвольные препятствия для доступа к замещению должности вопреки базовым конституционным принципам [3]. Показательна в данном случае следующая ситуация - Омский городской совет утвердил порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Мэра города Омска [4], предусматривающий необходимость предоставления программы действий на должности Мэра города Омска. Указанное условия в дальнейшим было признано не соответствующим законодательству [5]. Применительно к данному случаю Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что представительный орган муниципального образования в выборе конкретных средств, направленных на выявление профессиональных характеристик кандидатов в ходе конкурсного отбора, не ограничен, но при этом непредставление подобного рода документов не должно становиться преградой для допуска к участию в конкурсе [3]. Применение подобного варианта избрания
VII Международная научно-практическая конференция позволяет главе муниципального образования возглавить местную
администрацию, без права вхождения в состав представительного органа и
исполнения полномочий его председателя. Как справедливо отмечают
исследователи, подобный способ замещения должности главы муниципального
образования (как имеющий своим источником только волеизъявление
представительного органа муниципального образования) исключает его
функцию народного представительства [6], а также сокращает для населения
возможность участия в процессе избрания данного должностного лица [7].
Происходит усиление государственного влияния на местное самоуправление,
проявляющейся в фактической возможности органов государственной власти в
лице высшего должностного лица субъекта Российской Федерации через
назначенных в конкурсную комиссию представителей, влиять на отбор
кандидатов на должность главы муниципального образования. Стоит
согласиться с мнением, что подобный вариант избрания служит цели интеграции
главы муниципального образования в систему органов государственной власти
субъекта Российской Федерации [8].
На 1 марта 2020 года указанный механизм избрания, применительно к главам муниципальных районов и городских округов закреплен в качестве доминирующего в законах 32 субъектов Российской Федерации [1].
4. Избрание на сходе граждан. Данный способ является исключением, поскольку реализуем в ограниченном количестве муниципальных образований, а именно только в поселениях, в которых полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан. Глава муниципального образования при этом может только совмещать свои непосредственные полномочия с полномочиями главы местной администрации.
Вне зависимости от порядка избрания глава муниципального образования рассматривается как выборное должностное лицо местного самоуправления и не является муниципальным служащим.
Стоит отметить позицию Конституционного суда Российской Федерации, подтвердившего возможность воспроизведения законами субъектов Российской
«Новые импульсы развития: вопросы научных исследований» Федерации, как альтернативных вариантов, так и единственно возможного
варианта порядка формирования представительных органов для ряда
муниципальных образований, в том числе муниципальных районов, городских
округов с внутригородским делением, порядка избрания и места в структуре
органов местного самоуправления глав муниципальных образований -
муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а также
тех городских поселений, которые имеют некоторую степень сходства с
городскими округами в вопросе концентрации возложенных на них публичных
задач и функций, по своему характеру имеющих государственное значение, [9].
Библиографический список:
1. Доклад о результатах ежегодного мониторинга организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации (за 2019 год и первое полугодие 2020 года) [Электронный ресурс]: URL: https://minjust.gov.ru/ru/activity/ directions/977/ (дата обращения - 14.12.2020).
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июня 2019 года № 1568-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Татаринова Александра Валериевича на нарушение его конституционных прав подпунктом «б» пункта 3 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также пунктом 1 части 2 и частью 2.1 статьи 36 и пунктом 4 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Определение Конституционного Суда РФ от 20 сентября 2018 года № 2052-0 «По жалобе муниципального образования - городского округа «Город Омск» на нарушение конституционных прав и свобод абзацем первым части 2.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
VII Международная научно-практическая конференция
4. Решение Омского городского Совета от 15 февраля 2017 года № 512 «О
порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Мэра города Омска» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Решение Омского областного суда от 01 июня 2017 года по делу № 3 а-32/2017 // СПС «КонсультантПлюс».
6. Вискулова В.В. О «конкурсном» порядке избрания глав муниципальных образований: некоторые обобщения двухлетней практики // Журнал российского права. 2017. № 6. С. 26 - 37.
7. Корабельникова Ю.Л. К вопросу о реализации права населения на определение структуры органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 7. С. 36 - 39.
8. Быкова А.Г. К вопросу о способах замещения должности главы муниципального образования // Вестник Омской юридической академии. 2016. N 2. С. 17 - 23.
9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01 декабря 2015 года № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СПС «КонсультантПлюс».
