CC BY
200ДИССЕРТАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
УДК 342.722 ББК 67.400.7
DOI 10.24411/2073-3313-2018-10138
ВЫБОРЫ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В КОНТЕКСТЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ
Роман Анатольевич ПРОВОТОРОВ,
преподаватель кафедры специальных дисциплин Краснодарского университета МВД России E-mail: [email protected]
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный контроль; муниципальное право
Аннотация. В статье рассмотрены новеллы законодательного регулирования избрания главы муниципального образования, введенные в федеральное законодательство за последние три года. Анализируется значимое для муниципальной реформы постановление Конституционного Суда Российской Федерации. На основании проведенного исследования автор вносит предложения по формированию муниципальной власти в нашей стране.
Ключевые слова: местное самоуправление, глава муниципального образования, способы замещения должности главы муниципального образования, прямые и косвенные выборы, конкурс по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.
Annotation. The article deals with the stories of legislative regulation of the election of the head of the municipal formation, introduced into the federal legislation for the last three years. The decision of the Constitutional Court of the Russian Federation, significant for municipal reform, is analyzed. Based on the study, the author makes proposals on the formation of municipal authority in our country.
Keywords: local self-government, head of the municipal formation, ways of replacing the post of the head of the municipal formation, direct and indirect elections, competition for the selection of candidates for the post of head of the municipal formation.
Научный руководитель — Н.Ю. Турищева, доцент кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент
Рецензент — Н.А. Школа, главный консультант избирательной комиссии Краснодарского края, кандидат юридический наук
В современной системе местного самоуправления глава муниципального образования занимает важное самостоятельное место и имеет статус высшего должностного лица муниципального образования. Сегодня в России продолжается дискуссия о целесообразности введения нескольких способов избрания главы муниципального образования с точки зрения выбора наиболее оптимального способа управления муниципальными образованиями.
В начале становления избирательной системы доминировала модель прямого избрания главы местной администрации. Прямые выборы глав муниципальных образований сопровождались значительными изменениями процедур избрания глав, в числе которых следует отметить возрастающую роль партий при выдвижении кандидатов, освобождении от сбора подписей тех кандидатов, которые выдвинуты парламентскими политическими партиями или партиями, представленными в региональных парламентах1.
44
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2018
ДИССЕРТАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
Сегодня существует альтернатива: избрание главы из числа депутатов представительного органа или избрание главы муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования представительным органом этого муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
В июне 2014 г. был изменен порядок избрания главы, теперь он может быть избран из состава депутатов представительного органа и одновременно занять должность главы администрации, но при этом он снимает с себя полномочия депутата2.
Избрание путем проведения конкурса — это новелла, введенная в феврале 2015 г., и, как показывает практика, используется очень часто при формировании муниципальных органов власти.
Еще раньше, в 2014 г., изменения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ, установили, что «порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации»3.
Изменения в системе способа избрания главы муниципального образования спровоцировали бурную дискуссию, развернувшуюся на страницах печати о целесообразности введения косвенного порядка избрания главы муниципального образования. Многими авторами высказывается мнение об уходе от важнейшего принципа избирательного права — выражения воли народа.
Как справедливо замечает В.В. Вискулова, «избиратели ряда муниципальных образований лишились возможности непосредственным путем влиять на местную власть. Система конкурсного отбора глав в некоторых муниципалитетах подтверждает обоснованность ее существования, но иногда провоцирует «битвы местного значения», затянувшиеся на долгие месяцы судебные разбирательства»4.
А.Г. Быкова также указывает на то, что «основными принципами местного самоуправления являются принцип самостоятельности местного самоуправления и принцип невмешательства органов государственной власти, в том числе и органов государственной власти субъектов РФ, в деятельность органов местного самоуправле-
ния. К сожалению, практика говорит об обратном. Органы государственной власти субъектов РФ активно разрабатывают модельные нормативные правовые акты для реализации вопросов местного значения. Так произошло и в Омской области. В июне 2015 г. государственными органами Омской области в представительные органы местного самоуправления было направлено модельное решение представительного органа муниципального образования «Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования». В августе — сентябре 2015 г. представительные органы муниципальных образований приняли это модельное решение»5.
В связи с этим В.А. Черепанов высказал свое отношение к сложившейся на сегодняшний день избирательной системе: «воля народа, который по Конституции является носителем суверенитета и единственным источником власти, в случае применения российской избирательной модели не получает своего прямого и адекватного выражения при выдвижении кандидатов»6.
В.В. Кудрявцев дополняет, что «сама контрактная система в этом случае лишает граждан возможности не только напрямую избирать мэра, но и инициировать процедуру голосования по его отзыву, так как он в данной ситуации перестает быть избранным должностным лицом. Здесь усматривается также ограничение принципа гласности в местном самоуправлении, поскольку прозрачность предполагает возможность осуществления реального гражданского и общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления»7.
Однако учеными, а особенно практиками, отмечаются и положительные моменты введения процедуры избрания главы муниципального образования путем проведения конкурса; в условиях жесткой экономии бюджетных средств и сложной экономической ситуации в стране это оправдано.
И.А. Хабаров считает, что «реформирование системы местного самоуправления осуществляется в целях повышения стабильности муниципального управления, исключения предпосылок политических конфликтов»8.
Институт «конкурсного» порядка избрания глав муниципальных образований за последние три года претерпел значительные изменения, преимущественно под воздействием толкований и разъяснений судебных инстанций. Столь многочисленная судебная практика сложилась в связи с тем, что федеральный законодатель не указал критерии при дифференциации порядка из-
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2018
------------------------------------------------------------------------------------ 45
ДИССЕРТАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
брания глав муниципальных образований, а также ориентиров для выбора конкретного способа избрания главы муниципального образования на различных уровнях муниципальной власти.
В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации дал толкование, в котором разъяснил, что «при первичном (базовом) территориальном уровне осуществления местного самоуправления, т.е. на уровне поселений (сельских и городских), недопустимо введение законом безальтернативного способа замещения должности главы муниципального образования и определения его места в структуре органов местного самоуправления, при том, что в числе альтернативных способов должно быть предусмотрено проведение прямых муниципальных выборов»9.
В связи с этим справедливо замечание И.В. Бабичева: «субъектам Российской Федерации предоставляется возможность в рамках Федерального закона № 131-ФЗ определять территориальные, институциональные модели местного самоуправления в своих регионах и изменять некоторые форматы компетенции местной власти»10.
В июле 2016 г. в федеральном законодательстве в отношении подбора кандидатов на замещение должности главы муниципального образования был закреплен ряд критериев.
Как отмечается в юридической литературе, в связи с повышением уровня требований, предъявляемых сегодня обществом и государством к лицам, замещающим выборные должности, установление запретов и ограничений в сфере профессиональной деятельности представляется логически обоснованным".
Кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет установленных избирательным законодательством ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления. При этом дополнительно условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.
Как представляется, необходимо на федеральном уровне установить обязательные требования, которые в императивном порядке должны предъявляться к уровню профессиональной подготовки лиц, участвующих в конкурсе по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования12.
Кроме того, в 2017 г. в федеральное законодательство были внесены очередные изменения, направленные на уточнение требований к кандидатуре на пост главы муниципального образования.
Глава муниципального образования должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены федеральными законами: «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ, «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ, «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ.
В соответствии с действующим законодательством на главу муниципального образования возлагаются обязанности сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Названные обязанности в полном объеме распространены на лицо, замещающее должность главы муниципального района и городского округа, а невыполнение указанных обязанностей является основанием для его отставки.
В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования выборы главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, проводятся в сроки, установленные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ. Эта новелла законодательного регулирования порядка избрания главы муниципального образования была введена в июле 2017 г.
Следует отметить, что глава муниципального образования, возглавляющий политическую власть в конкретном муниципалитете, должен опосредовать представительство политических партий, действующих на территории соответствующего города (района). В связи с этим целесообразно включить в процедуру представления кандидатов для назначения конкурсной комиссией механизм согласования таких кандидатур с региональными или местными отделения-
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2018
46 -----------------------------------------------------------------------------
ДИССЕРТАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
ми политических партий. Особенно актуален данный вопрос для административных центров субъектов РФ13.
Таким образом, система избрания главы муниципального образования ушла от безальтернативной прямой выборности; изменения законодательного регулирования происходят точечно и достаточно часто, что негативно сказывается на правоприменительной практике; увеличилось число судебных рассмотрений по данному вопросу, при этом судебная практика дает толкование исследуемой нормы закона.
Есть уверенность в том, что законодатель будет более эффективно проводить муниципальную реформу, так как именно от эффективности функционирования общественных институтов на муниципальном уровне зависит развитие демократии. 1
1 Турищева Н.Ю. Политическая партия как субъект избирательного процесса регионального уровня // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 37—40.
2 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 23.06. 2014 г. № 165-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 26 (Ч. I). Ст. 3371.
3 О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2014. №22. Ст. 2770.
4 Вискулова В.В. О «конкурсном» порядке избрания глав муниципальных образований: некоторые обобщения двухлетней практики //Журнал рос. права. 2017. № 6. С. 26.
5 Быкова А.Г. К вопросу о способах замещения должности главы муниципального образования // Вестник Омской юрид. академии. 2016. № 2 (31). С. 18.
6 Черепанов В.А. О непосредственном и адекватном выражении воли народа в ходе выборов // Гос-во и право. 2018. №3. С. 59.
7 Кудрявцев В.В. Право граждан на участие в избрании главы местной администрации в контексте принципа гласности в местном самоуправлении // Гос. власть и местное самоуправление. 2016. № 1. С. 22.
8 Хабаров И.А. Модели муниципального управления: тенденции развития в условиях реформирования и избирательных кампаний 2014 — 2016 гг. // Pro Nunc. Современные политические процессы. 2016. № 1(16). С. 155.
9 По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 ст. 35, частей 2 и 3.1 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 1.1 ст. 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных
образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 г. № 30-П // СЗ РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.
10 Бабичев КВ. Актуальные тренды муниципальной реформы // Местное самоуправление в Российской Федерации: вопросы законодательного обеспечения и правоприменительная практика: Матер, к совместному заседанию Совета по местному самоуправлению при СФ ФС РФ и Совета по местному самоуправлению при Председателе ГД ФС РФ. М.: Совет Федерации, 2016. С. 65.
11 Турищева Н.Ю. Судимость как основание ограничения пассивного избирательного права // Гос-во и право. 2013. № 10. С. 68.
12 Коростелева М.В. Проблемы правового регулирования избрания главы муниципального образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. № 3. С. 14.
13 Турищева Н.Ю. К вопросу о правовом регулировании поддержки выдвижения кандидатов политическими партиями // Право и государство: теория и практика. 2014. № 8. С. 35-39.
Библиографический список
1. Бабичев И.В. Актуальные тренды муниципальной реформы // Местное самоуправление в Российской Федерации: вопросы законодательного обеспечения и правоприменительная практика. М., 2016.
2. Быкова А.Т. К вопросу о способах замещения должности главы муниципального образования // Вестник Омской юрид. академии. 2016. № 2 (31).
3. Вискулова В.В. О «конкурсном» порядке избрания глав муниципальных образований: некоторые обобщения двухлетней практики // Журнал рос. права. 2017. № 6.
4. Коростелева М.В. Проблемы правового регулирования избрания главы муниципального образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. № 3.
5. Кудрявцев В. В. Право граждан на участие в избрании главы местной администрации в контексте принципа гласности в местном самоуправлении //Гос. власть и местное самоуправление. 2016. № 1.
6. Турищева Н.Ю. К вопросу о правовом регулировании поддержки выдвижения кандидатов политическими партиями // Право и государство: теория и практика. 2014. № 8. С. 35—39.
7. Турищева Н.Ю. Политическая партия как субъект избирательного процесса регионального уровня // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 37—40.
8. Турищева Н.Ю. Судимость как основание ограничения пассивного избирательного права // Гос-во и право. 2013. № 10. С. 63—71.
9. Черепанов В.А. О непосредственном и адекватном выражении воли народа в ходе выборов // Гос-во и право. 2018. № 3.
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2018
47
