21ГЛАВА 10
Особенности реформирования налогообложения в нефтяной и нефтеперерабатывающей отраслях
10.1. О ресурсной ренте
Значительную часть прибыли от продажи товаров, произведенных при использовании национальных природных ресурсов, цена на которые существенно зависит от колебаний цен на внешних рынках, в мировой практике принято ассоциировать с ценой использования специфического фактора производства — национальных недр, а не с рентной ценой других факторов производства или прибылью производителя. Таким образом, большая доля прибыли, достигаемой исключительно за счет конъюнктурных колебаний, должна идти владельцу этого особенного фактора, то есть го-
Авторы главы: Идрисов Г.И., д-р экон. наук, руководитель научного направления «Реальный сектор» Института Гайдара, проректор ранхигс при Президенте рф; Каукин А. С., канд. экон. наук, заведующий лабораторией отраслевых рынков и инфраструктуры научного направления «Реальный сектор» Института Гайдара, заведующий лабораторией системного анализа отраслевых рынков иори ранхигс при Президенте рф; Миллер Е.М., старший научный сотрудник лаборатории системного анализа отраслевых рынков иори ранхигс при Президенте рф; Синельников-Мурылев С. Г., д-р экон. наук, профессор, ректор вавт Минэкономразвития России; научный руководитель Института Гайдара; проректор ранхигс при Президенте рф.
При подготовке материала были использованы публикации: Идрисов Г. И., Синельников-Мурылев С. Г. Экспортная пошлина на нефть: отменить нельзя сохранить // Нефть России. 2011. № 12. С. 72-77; Идрисов Г., Синельников-Мурылев С. Модернизация или консервация: роль экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты // Экономическая политика. 2012. № 3. С. 5-20; Бобылев Ю., Идрисов Г. и др. Нефть, бюджет и налоговый маневр //Экономическое развитие России. 2015. № 11. С. 47-50; Идрисов Г., Каукин А. Налоговый маневр: ускорение экономического роста в ущерб бюджетной консолидации // Экономическое развитие России. 2016. № 6. С. 35-39; Каукин А., Миллер Е. Налоговый маневр в нефтяной отрасли // Экономическое развитие России. 2017. № 10. С. 60-64; Каукин А., Миллер Е. Налоговый маневр в нефтяной отрасли: благоприятный момент для завершения // Экономическое развитие России. 2018. № 7. С. 50-54; Жемкова А., Идрисов Г., Каукин А., Миллер Е. Заморозка цен на нефтепродукты — остановка налогового маневра // Экономическое развитие России. 2019. № 1. С. 31-35.
сударству. Каким бы налогом или сбором ни называлась соответствующая часть прибыли, это, по существу, факторный платеж.
Следует различать факторные платежи и налоги с дохода от капитала или труда, использованных при производстве, или налоги на экономическую деятельность. Государство в тех случаях, когда ему принадлежат природные ресурсы, одновременно выступает и как их собственник, и как сборщик налогов. Размеры этих двух видов платежей должны быть скоординированы, чтобы нефтегазовый сектор не подвергался чрезмерному или недостаточному налогообложению. Иными словами, государство должно учитывать, что сумма факторных платежей и налогов будет определять способность инвестора получать прибыль на средства, вложенные в этот сектор экономики.
В российской экономике факторный платеж за использование национальных недр при добыче нефти на протяжении 2008-2018 гг. был представлен двумя составляющими: налогом на добычу полезных ископаемых (ндпи) и экспортной пошлиной на нефть и нефтепродукты. При этом если ндпи в целом соответствует смыслу факторного платежа, используемого для изъятия ресурсной ренты, то экспортная пошлина, несмотря на аналогичную ндпи привязку к колебаниям мировых цен, не может в полной мере рассматриваться как механизм изъятия ресурсной ренты, так как представляет собой налогообложение иностранных потребителей российской нефти. Благодаря использованию экспортной пошлины внутренние и внешние оптовые цены различаются на ее величину (за вычетом издержек транспортировки на зарубежный рынок), что обеспечивает равновыгодность для производителя поставки тонны нефти на внутренний и внешний рынки.
В результате применения экспортных пошлин в российской экономике упущенная прибыль производителей нефти с внутреннего рынка, которая имела бы место при мировых ценах внутри страны (за вычетом транспортных издержек), поступает не производителю или государству, а непосредственно и напрямую через пониженные цены на нефтепродукты идет российским промышленным потребителям и домохозяйствам, в конечном счете являющимся собственниками природных недр.
Целесообразность субсидирования российских потребителей нефти за счет низких цен вызывает серьезные сомнения, так как низкие цены на энергоресурсы препятствуют их эффективно -му использованию, тормозя процессы модернизации экономики. Рациональность такого подхода часто объясняют тем, что дешевые ресурсы могут позволить производить дешевые, то есть конкурентоспособные на мировом рынке товары. Это утверждение действительно справедливо, но только если производители товаров, по-
требляя дешевые ресурсы, используют получаемую в виде низких цен субсидию для обеспечения низких цен на производимые товары, а не для покрытия собственной неэффективности и/или получения сверхприбыли. Другими словами, только в некоторых случаях ценовая субсидия на ресурсы, позволяющая снизить затраты на них по сравнению с долгосрочными предельными издержками, может служить инструментом для уменьшения цен на производимую ими продукцию, то есть для достижения поставленной цели.
10.2. Распределение нефтяной ценовой субсидии в российской экономике
Рассматриваемый механизм субсидирования за счет заниженных по сравнению с мировыми внутренних цен на нефть с точки зрения повышения эффективности всей российской экономики в целом работает плохо, так как на практике происходит главным образом субсидирование отдельных отраслей. В первую очередь такой отраслью является нефтепереработка, выступающая промежуточным звеном между нефтью и конечным потребителем. Отечественная нефтепереработка в мировых ценах уже более 30 лет создает отрицательную добавленную стоимость1. Если оценить стоимость используемой нефти по мировым ценам и получаемых нефтепродуктов также по мировым ценам, то результаты работы отрасли отрицательные. Это означает, в частности, что если нефть не перерабатывать, а продавать на экспорт, то можно на внешнем рынке купить больше нефтепродуктов, чем производится отечественной нефтепереработкой. Это наглядно представлено на рис. 10.1.
Заниженные по сравнению с мировым рынком цены на нефть подают искаженные сигналы отечественной нефтепереработке: входящая субсидия, образующаяся за счет низких внутренних цен, не используется для повышения технологической эффективности (что крайне актуально для России, где средняя глубина переработки по состоянию на 2018 г. составляла лишь 81,3%, в то время как в сша — 96%) и крайне слабо передается дальше в экономику в виде низких цен на нефтепродукты.
Об эффективности экономической политики по субсидированию конечных потребителей нефтепродуктов за счет искусственно заниженных относительно мировых цен на нефть можно было бы говорить в том случае, если бы розничные безналоговые цены на нефтепродукты в России также были низкими. Однако это не так,
1. Первые оценки были проведены Е. Т. Гайдаром в 1988 г.
ЗАТРАТЫ
Поступление нефти в нефтепереработку 279 млн т
X
Мировая цена российской экспортной нефти 53 долл./барр.
108 млрд долл.*
Л л
Отечественная нефтепереработка
ПРОИЗВОДСТВО
Бензин 39 млн т X
Экспортная цена российского бензина
34 долл./бар. Дизельное топливо 77 млн т X
Экспортная цена российского ДТ 26 долл./барр.
Мазут и прочие нефтепродукты 51 млн т X
Экспортная цена российского мазута 14 долл./барр.
93 млрд ДОЛЛ.
Суммарная добавленная стоимость в мировых ценах
-15 млрд долл. (14% стоимости входящей нефти)
В ценах 2013 г.:
- 65 млрд долл.
(30,5% стоимости входящей нефти) В ценах 2015 г.:
- 25 млрд долл.
(24% стоимости входящей нефти)
* По затратам представлена оценка снизу без учета затрат на ФОТ и прочих затрат отрасли.
РИС. 10.1. Иллюстрация производства отрицательной добавленной стоимости в отечественной нефтепереработке (в ценах 2017 г.)
что иллюстрирует сравнение с ценами в ес и сша. Можно показать, что безналоговые цены на бензин (цены за вычетом косвенных налогов) в ес и сша близки и составляют порядка 0,6 долл./л, для России же соответствующее значение лишь немногим ниже — около 0,5 долл./л1. Таким образом, хотя внутренняя цена на нефть в России2 ниже европейской примерно на 40%, российские цены на нефтепродукты ниже цен в ес только примерно на 15%.
Причина, по которой пониженная внутренняя цена на нефть не транслируется в низкую внутреннюю цену нефтепродуктов, состоит в том, что существенная часть такой неявной субсидии не до-
1. Розничные цены на автомобильное топливо в странах Европейского союза (для ана-
лиза рассматривались данные по ведущим странам ес: Германии, Франции, Великобритании и др.) в долларовом выражении превышают российские цены в 2,5-2,8 раза, в сша — примерно на 25%. При этом европейские страны отличаются наиболее высоким уровнем налоговой нагрузки; в среднем по странам ес доля косвенных налогов в конечной цене бензина на текущий момент составляет около 60%. По данным фас, вклад налогов в конечной цене автомобильного топлива составляет около 65% (при этом вклад косвенных налогов в этот показатель — порядка 25 п. п.).
2. В связи с тем что большая часть продаж сырой нефти на внутреннем рынке осуществля-
ется внутри отдельных вертикально интегрированных компаний (ВИНК), показатель является модельно-расчетным; используются внутренняя безналоговая цена производителей на нефть в России и мировая биржевая цена нефти без налогов.
Российская нефтедобыча 546,74 млн т
Экспортная пошлина на нефть 1,47% ВВП
I
Экспорт сырой нефти 250,03 млн т
Внешни] й рынок
Экспорт нефти Экспорт нефтепродуктов
в Белоруссию 18,10 млн т в Белоруссию 3,25 млн т
Субсидирование нефтепереработки и отечественной промышленности через цену нефти 1,20% ВВП
Нефтепереработка: внутреннее потребление сырой нефти
-279,50 0,94% ВВП остается в отрасли
т
цену нефти 0,14% ВВП
Химия и нефтехимия: внутреннее потребление сырой нефти -10,32 млн т 0,14% ВВП остается в отрасли
Субсидирование через цену нефтепродуктов 0,26% ВВП
Внутренний рынок Субсидирование через цену Субсидирование через цену
нефтепродуктов 0,23% ВВП нефтепродуктов 0,03% ВВП
Импорт нефтепродуктов из Белоруссии 1,00 млн т
Конечные промышленные потребители: Нефтепродукты, химия, нефтехимия
Население: Нефтепродукты, химия, нефтехимия
РИС. 10.2. Распределение субсидии, получаемой экономикой за счет заниженных цен на нефть (в ценах 2017 г.; среднегодовая цена нефти марки Urals — около 53 долл./барр.)
ходит до конечных потребителей, а оседает в нефтеперерабатывающей отрасли (рис. 10.2).
Из расчетов, результаты которых приведены на рис. 10.2, следует, что поставляемая на внутренний рынок нефть в случае продажи на экспорт обеспечила бы поступления в бюджет от экспортной пошлины в размере около 1,7% ввп. Данная величина условно может рассматриваться как субсидия, передаваемая на внутренний российский рынок. Оценки распределения этой субсидии показывают, что конечные потребители нефтепродуктов — как промышленность, так и население — получают относительно небольшую долю этой субсидии (за счет заниженных по сравнению с мировыми ценами на продукты нефтепереработки) — примерно 0,2-0,3% ввп суммарно. Для представителей нефтехимической отрасли соответствующая субсидия в ценах и налоговых условиях 2017 г. составляла около 0,15% ВВП. В то же время субсидия, неявно заложенная в заниженную относительно мировой цену на нефть, которую получает российская нефтепереработка (за вычетом величины, которую государство возвращает в виде сборов вывозных пошлин на нефтепродукты), составляет около 0,9% ввп. Таким образом, механизм взимания экспортных пошлин приводит к субсидированию не по-
требителей энергоресурсов, а в основном отечественных НПЗ за счет природной ренты, принадлежащей обществу (государству), которая должна собираться в бюджет.
Следует также отметить, что низкие цены на нефть, нефтепродукты и другие энергоносители, как правило, снижают стимулы к энергосбережению и повышению энергоэффективности производства. В долгосрочной перспективе это приводит к снижению конкурентоспособности отечественной экономики в целом.
10.3. Основные направления налогообложения нефтяной отрасли в 2008-2017 гг.: половинчатые преобразования и заморозка реформы в кризисные годы
Описанное выше положение дел в целом сохранялось на протяжении примерно 15 лет. В 2002 г. был введен налог на добычу полезных ископаемых, главной целью которого было формирование единой (недифференцированной) повышенной ставки роялти, которая заменила платежи за пользование недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акциз на нефть и газовый конденсат. Экспортную пошлину на данном этапе также привязали к уровню мировых цен на нефть; кроме того, были введены пониженные тарифы для вывоза нефтепродуктов — это было сделано для поддержки отечественной переработки нефти и стимулирования экспорта нефтепродуктов, а не сырой нефти. Тем не менее нефтяные компании нашли простой способ сократить налоговую базу, получив пониженные экспортные пошлины: наращивая низкозатратное производство продуктов первичной переработки нефти (в основном мазута). Таким образом, несмотря на то что экспорт нефтепродуктов в целом увеличился, эффективность производства и глубина переработки нефти, по сути, не изменились.
В дальнейшем были предприняты попытки совершенствования действующей системы налогообложения. Был осуществлен переход к системе пошлин, учитывающей глубину переработки нефти и поощряющей выпуск светлых нефтепродуктов. Новая система экспортных пошлин была предложена в 2011 г. и получила название «60-66-90» (по значениям коэффициентов в формуле расчета уровня пошлин на нефть, светлые и темные нефтепродукты). Однако к 2014 г. стало ясно, что до конца 2015 г. план по комплексной модернизации отрасли, по итогам которого должно было произойти выравнивание пошлин на темные нефтепродукты и нефть, не успел бы привести к снижению неэффективности нефтепереработки из-за нехватки модернизированных мощностей. В силу комбинации факторов (устаревшие, оставшиеся, в том числе еще с со-
ветских времен, производственные мощности и сохранявшийся долгое время перекос в ставках экспортных пошлин, благодаря которому компаниям было выгоднее всего производить и экспортировать мазут) значительная часть российских нефтеперерабатывающих заводов фактически продолжала производить отрицательную добавленную стоимость, если сравнивать стоимость входящего сырья и произведенной продукции в мировых ценах. Фактически компании с такими показателями могли продолжать функционировать в условиях внутрироссийского рынка лишь потому, что являлись частью вертикально интегрированных компаний, частью бизнеса которых были добыча и экспорт сырой нефти.
Для решения обозначенных проблем в 2011-2012 гг. Институтом Гайдара был предложен «налоговый маневр» (в 2014 г. частично реализован на законодательном уровне), идея которого изначально состояла в следующем. При снижении экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты до нуля произошло бы выравнивание внешних и внутренних цен на сырую нефть (за вычетом транспортных издержек), которые до этого были искусственно занижены на величину пошлины. Фактически такое удорожание сырья значительно усложнило бы дальнейшее существование неэффективных нефтеперерабатывающих заводов: они были бы вынуждены либо модернизировать свои производственные мощности, либо существенно поднять цены на нефтепродукты на внутреннем рынке (что должно было вызвать реакцию фас), либо функционировать за счет кросс-субсидирования внутри винк, либо прекратить свое существование. Рост цен на нефтепродукты, который последовал бы за реализацией данных мер, предполагалось нивелировать за счет снижения акцизов.
В описанном виде реформа так и не была реализована. Параметры принятых в 2014 г. преобразований были половинчатыми: снижение экспортных пошлин с одновременным увеличением ндпи было растянуто на несколько лет — до 2017 г., а снижение происходило не до нуля (постепенное сокращение до 30% от текущего уровня), то есть сохранялись заниженные внутренние цены на сырую нефть. Пошлины на мазут были повышены до 100% от цены на нефть, а акциз на бензин снижен. Предполагалось, что за трехлетний период отсрочки выравнивания тарифных ставок на нефть и темные нефтепродукты нефтяники смогут получить дополни -тельную прибыль, которая будет направлена на модернизацию и повышение эффективности нпз для повышения глубины переработки нефти и увеличения доли светлых нефтепродуктов в производстве и экспорте.
При этом был упущен из виду тот факт, что при снижении экспортных пошлин НДПИ должен вырасти не на аналогичную,
а на большую величину при сохранении налоговой нагрузки на отрасль на прежнем уровне. За счет приближения внутренних цен к мировым вырастали прибыли нефтяных компаний, которые государство — как собственник недр — должно было бы изъять за счет дополнительного увеличения ндпи для сохранения нейтрально -сти преобразований для компаний.
На момент проведения реформ 2014 г. средняя глубина переработки российских нпз находилась на уровне 71% (по сравнению с 90-95% в развитых странах). Программа по модернизации отечественных нп31, зафиксированная в четырехсторонних соглашениях между государством в лице ФАС, Ростехнадзора, Росстандарта и ВИНК, была утверждена еще в 2011 г. На начальном этапе владельцы нпз под надзором государства следовали принятым обязательствам и успели завершить ряд проектов. Кризис 2014 г. привел к корректировке программ модернизации отдельных нпз: сроки окончания ряда проектов отодвинулись, а строительство некоторых наиболее дорогих и сложных установок конверсионных процессов оказалось под вопросом. Следующий год для отрасли начался с налоговой реформы и с сокращения инвестиций в нефтепереработку и нефтехимию почти в два раза. Несмотря на внешние шоки, показатель средней по России глубины переработки (рис. 10.3) к 2017 г. показал рост (по сравнению с 2013 г.) с 71,6 до 81,0%, также снизилось производство топочного мазута.
В целом в 2014-2017 гг. наблюдалась существенная неравномерность процесса модернизации нпз у разных компаний. Так, например, для «ЛУКОЙЛа» средний показатель глубины переработки по состоянию на 2017 г. составлял 86,8%, причем на отдельных нпз был внедрен безмазутный способ производства (98% для компании «лукойл Пермнефтегазсинтез»). В то же время на отдельных нпз показатели глубины переработки остаются на крайне низком уровне — например, на Куйбышевском нпз («Роснефть») в 2017 г. глубина переработки составляла лишь 65,4%.
Фактически преобразования 2014 г., хотя и не доведенные до логического завершения, были восприняты многими компаниями как вполне внятный сигнал и привели к заметному улучшению ситуации в нефтепереработке. Тем не менее некоторые другие НПЗ продолжили работать с использованием технологий, которые едва ли можно назвать конкурентоспособными.
1. Решение Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 г. № 826 (ред. от 30 июня 2017 г.)
«О принятии Технического регламента Таможенного союза «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и мазуту» (вместе с «ТР ТС 013/2011 Технический регламент Таможенного союза. О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и мазуту»).
72,4
,6 —
2013 2014 2015 2016 2017
Производство мазута, млн т (левая ось) Глубина переработки, % (правая ось)
РИС. 10.3. Средняя глубина переработки российских НПЗ в 2013-2017 гг. Источники: Росстат, Министерство энергетики Российской Федерации.
На практике описанный механизм реформирования 2014 г.1, изначально заложенный в Налоговый кодекс, подвергался значительным изменениям. В конце 2015 г. запланированное снижение экспортной пошлины было заморожено с целью сохранения наполняемости бюджета в новых макроэкономических условиях (акцизы затем и вовсе начали расти2), а ставка НДПИ планируемо повысилась, что снова сдвинуло сроки модернизации и возможности по повышению эффективности предприятий. Однако, несмотря на кризис, налоговый маневр 2014 г. принес некоторые плоды: значительно сократилось производство мазута одновременно с небольшим приростом выработки бензина. Тем не менее, несмотря на подешевевшую нефть, стоимость производства нефтепродуктов в среднем по экономике осталась достаточно высокой, а нефтеперерабатывающая отрасль продолжила получать неявную субсидию за счет заниженных относительно мировых внутренних цен на нефть.
1. Бобылев Ю. Н. Налоговый маневр в нефтяной отрасли // Экономическое развитие России.
2015. Т. 22. № 8. С. 45-49.
2. Гордеев Д. С. Повышение акцизов блокирует налоговый маневр //Экономическое развитие
России. 2016. Т. 23. № 9. С. 49-53.
10.4. Параметры «завершающего» налогового маневра 2018 г.
Необходимость завершить формирование налоговой системы в нефтяной отрасли, устранить сохраняющееся субсидирование неэффективности отечественной нефтепереработки за счет цен на нефть, заниженных относительно мировых, и стимулировать отечественные нефтеперерабатывающие заводы к модернизации привела к новому циклу преобразований в налогообложении отрасли! В соответствии с Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 305-фз «О внесении изменений в статью 3.1 Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе» и Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 301-фз «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» с 1 января 2019 г. вступили в силу следующие изменения:
— введен корректирующий коэффициент, равномерно понижающий ставку вывозной таможенной пошлины на сырую нефть до нуля в период с 2019 по 2024 г.;
— изменена формула расчета ставки НДПИ с начала 2019 г.: в нее добавляется слагаемое, равное разности ставок экспортных пошлин в 2018 г. и в текущем налоговом периоде;
— поэтапно вводится акциз на нефтяное сырье, принадлежащее налогоплательщику на праве собственности и направленное им на переработку. Законом предусмотрен налоговый вычет к данному акцизу с коэффициентом 2 (то есть фактически обратный акциз, другими словами — субсидия), предоставляемый компаниям, корзина производства которых включает светлые нефтепродукты2, увеличенный на демпфирующую компоненту, компенсирующую затраты на поставку нефтепродуктов на внутренний рынок для нефтяных компаний в целях обеспечения рентабельности поставок и недопущения повышения цен на нефтепродукты;
— скорректированы в сторону повышения ставки акцизов на нефтепродукты;
— для части месторождений (в том числе для новых) введен налог на дополнительный доход (ндд). В законе оговорен ряд осо-
1. Каукин А. С., Миллер Е. М. Налоговый маневр в нефтяной отрасли: благоприятный момент
для завершения // Экономическое развитие России. 2018. Т. 26. № 7. С. 50-54.
2. Также на обратный акциз смогут рассчитывать нпз, находящиеся под санкциями сша
и ес, даже если они не производят топливо для внутреннего рынка; нпз, осуществляющие модернизацию, смогут получить обратный акциз на нефть и отсрочку до 2024 г. по обязательствам поставки на внутренний рынок не менее 10% произведенного автобензина 5-го класса.
бенностей расчета, исчисления и уплаты налога в отношении добычи углеводородного сырья в зависимости от месторасположения и рентабельности конкретных месторождений углеводородного сырья.
Данная конфигурация реформирования налогообложения отрасли решает ряд проблем, описанных ранее. За счет того что налоговая база ндпи выше, чем у экспортной пошлины, новая формула расчета ставки НДПИ, включающая добавку разности ставок экспортных пошлин в 2018 г. и в текущем налоговом периоде, не только компенсирует выпадающий доход государства от отмены вывозной таможенной пошлины на сырую нефть, но и позволяет изъять дополнительную прибыль у производителей нефти, возникающую при повышении внутренних цен на нефть (по принципу net back с внешним рынком) в 2019-2024 гг.
С помощью компенсации в виде выплаты обратного акциза и демпфирующей надбавки осуществляется поддержка отечественных производителей нефтепродуктов. Также стоит отметить, что в параметрах маневра учитывается различная удаленность от рынков сбыта с помощью логистического коэффициента, а также учтена структура производственной корзины нпз.
Однако в версии маневра рассмотренного выше Федерального закона № 305-фз открытым остается ряд вопросов.
1. Отмена экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты происходит постепенно, на протяжении шести лет, рост внутренних цен, связанный с этой мерой, для производителей нефтепродуктов компенсируется введением обратного акциза, который позволяет адаптироваться к сложившимся на рынке условиям. При этом неясным остается вопрос о целесообразности длительного переходного периода с постепенным обнулением экспортных пошлин и заменой их НДПИ. Их следовало бы отменить в максимально короткие сроки, а именно в 1,5-2 года.
2. Сроки окончания выдачи субсидии нефтеперерабатывающим предприятиям в виде обратного акциза с учетом демпфирующей надбавки не обозначены (в отличие от сроков обнуления экспортной пошлины). Это создает базу для потенциально не ограниченного субсидирования отрасли, но уже не через механизм искусственно заниженных внутренних цен на нефть, а напрямую — трансфертами из бюджета (которые с учетом того, что на обратный акциз могут рассчитывать компании, находящиеся под санкциями, даже не обязательно будут связаны с повышением эффективности производства на нпз и увеличением доли светлых фракций).
3. Маневр не является нейтральным по отношению ко всем нефтяным компаниям. Дополнительную прибыль от реализации налогового маневра смогут получить ряд НПЗ, находящихся
в удалении от рынков внутреннего сбыта нефтепродуктов и ориентированных по большей части на экспортное производство (например, Афипский нпз) за счет логистического коэффициента, используемого при расчетах акциза на нефтяное сырье (и, соответственно, обратного акциза). Для компаний, производственная корзина которых не ориентирована на светлые нефтепродукты, частичное изъятие дополнительной прибыли будет происходить за счет введенного акциза на нефтяное сырье. В то же время компании, в отношении которых этот платеж по факту заменяется на обратный акциз, в том числе винки, получают компенсацию.
4. Не ясно определение попавших под санкции нефтеперерабатывающих предприятий, которым также выплачивается субсидия. В частности, не вполне очевидно, насколько существенными должны быть санкции для того, чтобы компания получила субсидию. Если компания, которая совсем не поставляет нефтепродукты на внутренний рынок, но у нее, к примеру, член совета директоров не имеет права въезда в сша, теоретически может рассчитывать на субсидию, то это вряд ли отвечает изначальной цели налогового маневра в отрасли.
5. Большую неопределенность внесла ситуация с заморозкой внутренних оптовых цен на нефтяное топливо, которая сложилась в конце 2018 г.
10.5. Ценовые ограничения на внутреннем рынке и отсутствие снижения акцизов — риски для достижения целей налогового маневра
В целях сдерживания роста внутренних цен на нефтепродукты! 31 октября 2018 г. между правительством и нефтяными компаниями2 было заключено соглашение о заморозке внутренних цен на бензин и дизель до конца года на уровне июня 2018 г.3 и затем до конца марта с поправкой на прогнозируемую инфляцию и с повышением на 1,7% для компенсации изменения НДС. В результате соглашения до середины ноября удалось стабилизировать цены на бензин, однако в некоторых регионах возникла нехватка топлива, особенно на независимых азс, столкнувшихся с ограниченным предложением по сдерживаемым оптовым ценам.
1. Результат изменившейся мировой конъюнктуры.
2. «Роснефть», «Газпром», «Сургутнефтегаз», «Русснефть», «Газпром нефть», «Новый
поток», «Нефтегазхолдинг», «лукойл», таиф-нк и «Татнефть».
3. Бензин марки аи-92 — не более 53,5 тыс. руб. на тонну, бензин марки аи-95 — не более
56,65 тыс., летний дизель — не более 51,2 тыс., зимний дизель — не более 53,6 тыс. руб. на тонну.
В условиях жесткого регулирования рынка остается неясным, как будет проходить завершающий этап формирования налоговой системы в нефтяной отрасли, вступающий в силу с 1 января 2019 г.1 Запланированная конфигурация налоговой системы, в частности рост акцизных платежей при фиксированных внутренних ценах на нефтепродукты, сократит маржинальность нефтеперерабатывающих компаний. Государственное субсидирование в виде обратного акциза с демпфирующей надбавкой скорее послужит компенсацией выпадающих доходов, нежели покроет затраты на модернизацию. При этом если ВИНКи смогут частично компенсировать снижение маржинальности за счет добывающего сегмента, то независимые НПЗ станут терпеть убытки и могут начать уходить с рынка, сокращая предложение. Заморозка цен фактически отложит действие мер налогового маневра.
В сложившихся на конец 2018 г. условиях у каждой стороны на внутреннем рынке есть несколько возможных вариантов поведения.
В качестве экстремального варианта экономической политики в нефтяной и нефтеперерабатывающей отраслях правительство могло бы начать регулировать внутренние цены на нефтепродукты в форме введения верхней планки для цен на внутреннем рынке (и фактически отказаться от проведения налогового маневра), либо в заявленный срок довести налоговый маневр в нефтяной отрасли до завершения, либо выбрать некоторое промежуточное решение (например, затянутое проведение маневра). Нефтяные компании, в свою очередь, могут полностью или частично отложить решение о начале реализации программ модернизации своих производственных мощностей либо в полном объеме осуществить программы модернизации.
Фактически выбранный правительством на конец 2018 г. вариант развития событий (регулирование цен, связанное с негативными стимулами для реализации программ по модернизации нпз), а также сохранение в 2019 г. практики ручного регулирования цен на нефтепродукты наряду с социально-политическими выгодами от поддержки низкого уровня цен влечет за собой ряд негативных последствий для самой отрасли. Среди них сокращение объемов нефтепереработки, потеря стимулов к модернизации и наращиванию доли светлых нефтепродуктов, субсидирование по-прежнему неэффективной отечественной нефтепереработки, а также убытки независимых нпз, которые не могут их компенсировать за счет сег-
1. Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 305-фз «О внесении изменений в статью 3.1 Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе» и Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 301-фз «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации».
мента добычи. В результате независимые азс уже столкнулись с дефицитом топлива, что, вероятно, способно привести к снижению его качества, поискам нелегальных поставок и далее к росту доли теневого рынка и количества посредников на рынке. С учетом заморозки ставок налоговых отчислений данный вариант реформирования налогообложения отрасли не принесет заметных выгод и для бюджетов любых уровней (около 0,2 трлн руб. к 2024 г. за счет поступлений от сохранившихся таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты, ндпи и акцизных платежей на нефтепродукты). Рост розничных цен может составить 4,0-4,6% согласно принятому соглашению о стабилизации внутреннего рынка нефтепродуктов.
Альтернативный вариант развития событий (если оставить за рамками рассмотрения различные промежуточные конфигурации проведения маневра) — это следование параметрам налогового маневра, закрепленным в приказе от 3 августа 2018 г., с сопутствующей реализацией программ по модернизации нпз. Как уже говорилось выше, это предполагает повышение ставок акцизов на нефтепродукты в 2019-2024 гг., что может вызвать рост внутренних цен. Таким образом, некоторая доля повышения налоговой нагрузки на отрасль в текущей конфигурации будет переложена на конечных потребителей нефтепродуктов. С учетом того что государство должно принимать во внимание интересы населения, то есть не допускать сильного роста цен, параметры приказа можно скорректировать (например, удерживать рост розничных цен за счет снижения акцизов). Это, однако, создает проблемы для межбюджетного распределения средств. Сохранение сложившегося механизма наполнения региональных бюджетов и дорожных фондов! через акцизы (на текущий момент в дорожные фонды направляется 54%2 всех доходов государства от акцизов на топливо, из них 84%з отчисляется непосредственно в региональные дорожные фонды) возможно лишь в случае фиксированной ставки акциза на нефтепродукты. Понижение уже установленной ставки приводит к выпадению из бюджетов регионов значительной части средств, в связи с чем возникает необходимость поиска альтернативных источников их
1. Дорожный фонд — бюджетные средства, направляемые на обеспечение дорожной дея-
тельности, строительство и ремонт автомобильных дорог и дворовых территорий. См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-фз (ред. от 3 августа 2018 г., с изм. от 11 октября 2018 г.), ст. 179.4 «Дорожные фонды».
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-фз (ред. от 3 авгу-
ста 2018 г., с изм. от 11 октября 2018 г.), ст. 50 «Налоговые доходы федерального бюджета».
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-фз (ред. от 3 августа
2018 г., с изм. от 11 октября 2018 г.), ст. 56 «Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации».
компенсации. Например, можно финансировать дорожные фонды из федерального бюджета.
В конце октября 2018 г. Госдумой был предложен законопроект, предусматривающий постепенное увеличение доли доходов от акцизов на нефтепродукты, направляемой в региональные бюджеты и дорожные фонды, начиная с 2020 г.: норматив был повышен с 58,2 до 66,6% в 2020 г., до 74,9% в 2021 г., до 83,3% в 2022 г., до 91,6% в 2023 г. и до 100% в 2024 г. Таким образом, дополнительные поступления в бюджеты регионов от повышения норматива могут компенсировать снижение акцизов.
Реализация налогового маневра по параметрам приказа от 3 августа 2018 г. с учетом программ модернизации нпз, согласно проведенным расчетам, принесет в бюджет 1,1 трлн руб. за счет: поступлений от роста ставки ндпи на величину сокращения ставки экспортной пошлины; роста акцизных платежей на нефтепродукты; изъятия дополнительной прибыли, возникающей при повышении внутренних цен на нефть (по принципу net back с внешним рынком), введения акциза на нефтяное сырье. Предполагается, что за счет модернизации НПЗ произойдет сокращение издержек, поэтому рост розничных цен окажется более медленным, чем при реализации налогового маневра без учета программ модернизации нефтеперерабатывающих мощностей.
Таким образом, согласно расчетам, для государства с точки зрения бюджетного эффекта наилучшим вариантом из возможных альтернатив является проведение налогового маневра без ручного регулирования розничных цен на нефтепродукты. Для нефтяных компаний реализация программ модернизации зависит от их уверенности в том, будет ли государство проводить налоговый маневр. Если она есть, то наиболее выгоден вариант реализации программ модернизации, если же ее нет, то модернизация будет откладываться.
Фактически это означает, что оптимальным в условиях 2018 г. был бы вариант с проведением налогового маневра без введения ценовых ограничений и с одновременным осуществлением модернизации НПЗ. Однако в реальности последовала заморозка розничных цен на нефтепродукты, которая ставила под угрозу реализацию целей налогового маневра. Данный выбор, по всей видимости, был связан с невозможностью для государства допустить рост розничных цен на нефтепродукты по социальным соображениям. При этом существует способ как минимум сгладить рост цен для населения и при отказе от вмешательства в их формирование по рыночным принципам — за счет снижения акцизов. Однако это означает фактический отказ от поступлений в федеральный бюджет (федеральные дорожные фонды) доходов от акцизов на нефтепродукты с вероятной заменой их на внутрибюджетный трансфер.
В краткосрочной перспективе такое решение является труднореализуемым с административной точки зрения, что по факту привело к выбору менее эффективного варианта развития событий.
10.6. О выборе оптимальной траектории дальнейших преобразований
В текущей ситуации важно принимать во внимание, что дальнейшее реформирование налогообложения нефтяной и нефтеперерабатывающей отраслей является в большей степени политическим, а не экономическим решением, так как затрагивает сферу влияния сразу нескольких групп экономических агентов. Если рассматривать лишь экономические соображения, то чистое субсидирование неэффективной российской нефтепереработки за счет низкой цены нефти в размере 1 п. п. ввп необходимо прекратить. С экономической точки зрения при принятии положительного решения о субсидировании той или иной отрасли или группы населения целесообразно использовать трансферт потребителю, причем адресный и обусловленный действительной нуждаемостью.
Следует устранять искажения в ценовых стимулах и создавать экономические предпосылки к модернизации, снижению энергоемкости ВВП за счет не только изменения структуры экономики, но и повышения технической эффективности, снижения негативного влияния на окружающую среду. При предлагаемых в данной работе реформах для экономических агентов, розничных и оптовых потребителей изменения цен на топливо достаточно серьезны. Неэффективные, немодернизируемые предприятия — потребители нефти и нефтепродуктов уйдут с рынка, их место займут более эффективные компании. Таким образом, отмена экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты является необходимым условием модернизации российской экономики.
В Институте Гайдара был разработан вариант реализации налогового маневра, который учитывает последствия кризиса, текущую экономическую ситуацию, экономику отдельных нпз и достижение первоначально запланированных конечных результатов реформы.
Согласно действующему законодательству!, параметры налогового маневра в 2019-2024 гг. имеют следующие значения2: коэффи-
1. Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 305-фз «О внесении изменений в статью 3.1
Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе», Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 301-фз «О внесении в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 27 ноября 2018 г.).
2. На момент проведения расчетов и подготовки настоящей главы.
циент в формуле расчета предельной ставки экспортной пошлины на отечественную нефть равен 0,3 и сохраняется на всем периоде, начиная с 2019 г. предельная ставка экспортной пошлины корректируется коэффициентом, равным:
0,833 — с 1 января 2019 г. по 31 декабря 2019 г. включительно;
0,667 — с 1 января 2020 г. по 31 декабря 2020 г. включительно;
0,5 — с 1 января 2021 г. по 31 декабря 2021 г. включительно;
0,333 — с 1 января 2022 г. по 31 декабря 2022 г. включительно;
0,167 — с 1 января 2023 г. по 31 декабря 2023 г. включительно;
0 — с 1 января 2024 г.;
базовая ставка ндпи — 919 руб./т;
ставка экспортной пошлины на светлые нефтепродукты — 0,3;
ставка экспортной пошлины на темные нефтепродукты — 1,00. Предусмотрено увеличение акциза на нефтепродукты в 2019-2024 гг. по сравнению со значением в 2018 г.1
Основные же параметры предлагаемого Институтом Гайдара варианта налогового маневра2 заключаются в следующем:
— полная единовременная отмена вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты в 2020 г.;
— повышение ставки НДПИ на добычу нефти, эквивалентное снижению ставки экспортной пошлины на нефть;
— сохранение ставки акциза на нефтепродукты на уровне 2019 г.;
— корректировка роста розничных цен на нефтепродукты снижением акциза на нефтепродукты;
— введение паушальной субсидии3 всем нпз с целью модернизации мощностей, постепенно уменьшающейся до полной отмены в 2024 г.;
— распределение субсидии между НПЗ направлено в первую очередь на стимулирование перехода к производству корзины с большей долей бензина (в том числе возврата на уже осуществленные инвестиции).
В табл. 10.1 представлена динамика налоговых поступлений при осуществлении варианта налогового маневра, предлагаемого Институтом Гайдара. Из нее видно, что при реализации базового варианта прогноза Министерства экономического раз-
1. В расчетах используется числовое значение акциза на автомобильный бензин класса 5
(12 314 за тонну в 2019 г., 12 752 в 2020 г. и 13 262 за тонну начиная с 1 января 2021 г.).
2. Методология расчетов для российских нефтепродуктов и нефти представлена в рабо-
тах: Идрисов Г. И., Синельников-Мурылев С. Г. Экспортная пошлина на нефть: отменить нельзя сохранить //Нефть России. Декабрь 2011 г. № 12. С. 72-77; Идрисов Г. И., Синельников-Мурылев С. Г. Модернизация или консервация: роль экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты // Экономическая политика. 2012. № 3. С. 5-19.
3. Могут рассматриваться и другие виды субсидии, например отрицательный акциз.
ТАБЛИЦА 10.1
Динамика налоговых поступлений при осуществлении полного налогового
маневра в варианте ИЭП
Единица измерения 2019 г. 2020 г. 2021 г. 2022 г. 2023 г. 2024 г.
Курс доллара руб./долл. 65,ш 64,90 65,40 66,20 67,00 68,60
Цена на нефть долл./барр. 63,40 59,70 57,90 56,30 55,00 53,50
Экспортная пошлина на нефть % ввп 1,53 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Экспортная пошлина на нефтепродукты % ввп 0,33 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Акциз на нефтепродукты В том числе: % ввп 1,16 1,19 1,19 1,23 1,23 1,23
на бензин % ввп 0,47 0,47 0,47 0,47 0,47 0,47
ндпи на нефть % ввп 7,47 12,06 11,88 11,74 11,64 11,57
Суммарные поступления в бюджет % ввп 10,73 13,25 13,07 12,98 12,88 12,80
Прирост суммарных поступлений в бюджет % к ввп 2018 г. 0,54 3,06 2,88 2,79 2,69 2,61
Изменение безналоговой цены производителей на нефть % к 2018 г. 0,15 20,34 17,33 15,28 13,84 13,33
Изменение безналоговой цены производителей на бензин % к 2018 г. 6,98 14,10 16,57 18,25 19,43 19,85
Изменение розничной цены на бензин % к 2018 г. 6,11 11,06 12,78 13,95 14,77 15,06
Примечание. Расчеты в ценах 2018 г.
Источники: расчеты авторов на основе данных цду тэк, Росстат, фтс.
вития РФ1 с показателями курса доллара 68,6 руб./долл. и цены на нефть 53,5 долл./барр. в 2024 г. розничные цены на бензин вырастут по сравнению с 2018 г. примерно на 6,1% в 2019 г. и на 15,1% в 2024 г., а прирост суммарных поступлений в бюджет составит 3,1% ввп в 2020 г. (2,6% ввп в 2024 г.). Чистый эффект от предлагаемой версии налогового маневра за вычетом 1,1% в 2020 г. (0,0% в 2024 г.), необходимых на субсидии нпз, и 1,3% в 2020 г. (0,3% в 2024 г.), которые являются следствием изменения макроэкономических условий, составит 0,7% ввп в 2020 г. и 1,8% ввп в 2024 г. (подробнее см. в табл. 10.2).
Для модельного расчета распределения субсидии между НПЗ был построен показатель, который представляет собой усредненное
1. Сценарные условия прогноза социально-экономического развития на 2019-2024 гг. Министерство экономического развития России. Апрель 2019 г.
ТАБЛИЦА 10.2
Динамика размера субсидии НПЗ и итогового эффекта от налогового маневра в варианте ИЭП, млрд руб.
2019 г. 2020 г. 2021 г. 2022 г. 2023 г. 2024 г.
Прирост суммарных поступлений 554,4 3168,5 2981,8 2889,7 2783,9 2707,7
в бюджет
% ВВП 0,54 3,06 2,88 2,79 2,69 2,61
Субсидия нпз -347^ -1119,2 -839,4 -559,6 -279,8 0,00
% ВВП -0,34 -1,08 -0,81 -0,54 -0,27 0,00
«Эволюционная» составляющая -11,9 -1332,0 -1145,4 -1005,2 -899,4 -823,3
прироста (макроусловия)
% ВВП -0,01 -1,29 -1,11 -0,97 -0,87 -0,79
Итоговый эффект от налогового 194,9 717,3 997,1 1324,8 1604,6 1884,4
маневра
% ВВП 0,19 0,69 0,96 1,28 1,55 1,82
Примечание. Расчеты в ценах 2018 г.
Источники: расчеты авторов на основе данных цду тэк, Росстат, фтс.
значение индивидуальных минимумов разницы между стоимостью произведенной корзины нефтепродуктов и стоимостью использованной нефти для отдельных нпз в 2013-2015 гг.; усреднение производилось внутри групп НПЗ1, использующих сравнимые объемы сырой нефти в производстве (на рис. 10.4 в качестве примера представлены значения добавленной стоимости нпз крупнейших винков, использующих более 14 тыс. т нефти ежегодно, и ее среднее значение по группе). Расчет показывает, что в ходе реализации налогового маневра добавленная стоимость, производимая рядом нпз, при отсутствии модернизации мощностей опустится ниже исторических минимумов, которые еще позволяли им функционировать (с учетом возможного кросс-субсидирования внутри винка). На рис. 10.5 представлен пример прогноза добавленной стоимости в расчете на тонну входящей нефти, производимой НПЗ, по параметрам предложенной реформы, без учета субсидии. Как можно увидеть, некоторые заводы без модернизации своих мощностей не смогут функционировать с положительной рентабельностью и будут вынуждены осуществить процесс модернизации. Субсидия таким нпз направлена на обеспечение их функционирования в переходном периоде. Субсидия также может быть предоставлена тем нпз, которые уже начали процесс модернизации для частичного обеспечения окупаемости уже осуществленных инвестиций.
1. Расчет проводился по данным цду тэк за 2015 г.
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
ЗАО «Рязанская НПК» (ОАО «НК „Роснефть"»)
---ООО «ЛУКОЙЛ—Нижегороднефтеоргсинтез»
-ОАО «Газпромнефть—Омский НПЗ»
0
Январь 2013 Июль 2013 Январь 2014 Июль 2014 Январь 2015 Июль 2015
РИС. 10.4. Ретроспективная динамика добавленной стоимости НПЗ в расчете на тонну входящей нефти в 2013-2015 гг., руб.
6000
5000
ЗАО «Рязанская НПК» (ОАО «НК „Роснефть"»)
4000
---ООО «ЛУКОЙЛ—Нижегороднефтеоргсинтез»
3000
■ ОАО «Газпромнефть—Омский НПЗ»
2000
--Среднее минимумов ВДС по группе
1000
0
-1000 -2000
2016 2017 2018 2019 \\ 2020
,,2022"" 2023 2024
-3000 -4000 -5000
РИС. 10.5. Прогноз добавленной стоимости в расчете на тонну входящей нефти на 2016-2024 гг., руб.
Предлагаемый вариант реформы будет способствовать модернизации нефтеперерабатывающих заводов, увеличению глубины переработки нефти и изменению структуры производимых нефтепродуктов в пользу повышения доли светлых фракций либо спо-
собствовать закрытию неэффективных убыточных производств. При этом вводится паушальная субсидия всем НПЗ, позволяющая пройти переходный период после единовременной отмены экспортной пошлины на нефть и модернизировать производство. Даже с учетом такой субсидии маневр увеличивает объем поступлений в бюджет от нефтяной и нефтеперерабатывающей отраслей. Предлагаемый вариант сохраняет ставку акциза на бензин на уровне 2019 г., за счет которого происходит пополнение региональных бюджетов.
