CC BY
39
УДК 502.7 + 631.6 + 556.18 + 502(470) + 504 : 001
Вестник СПбГУ. Сер. 7,2004, вып. 4
М А. Невская, В. JJ. Трушевский
ГИДРОЛОГО-ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ (ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)
В системе природопользования в России наметились значительные изменения, связанные как с появлением класса собственников на природные ресурсы и природные объекты и становлением института собственности, так и с государственной политикой в области природопользования, направленной прежде всего на формирование стратегии управления природными ресурсами и качеством окружающей среды в условиях рынка и «интеграции в мировую экономику». Последнее весьма рискованно без четкого представления о состоянии природно-ресурсного потенциала страны. Просчеты в экономической политике последнего десятилетия уже привели к резкому падению эффективности использования природных ресурсов, которая продолжает оставаться крайне низкой, а нередко даже не отвечает интересам России.
Особое место в системе управления природопользованием отводится управлению водными ресурсами и контролю за их использованием. По данным Всемирной организации здравоохранения, около 2 млрд человек на Земле уже страдает от нехватки питьевой воды, и ее дефицит растет (лишь один человек из десяти в мире пьет природную воду). Потребность человека в чистой питьевой воде выше, например, чем в нефти в 5 раз (в настоящее время добывается около 2 млрд т нефти в год), угля - в 3 раза. И уже сегодня высококачественная природная вода стоит в странах Запада дороже нефти в 6-8 раз (1 USD/л против 0,15 USD/л), угля - в 20-30 раз. Россия пока еще является государством, имеющим самые большие запасы пресной воды, не получившие настоящей рыночной оценки.
В принятой Экологической доктрине Российской Федерации (август 2002 г.) усилены вопросы, связанные с использованием водных ресурсов. Эта проблема носит стратегический характер для всех регионов, но особенно для промышленно развитых, таких как Северо-Западный, где водные объекты несут одновременно хозяйственную и рекреационную нагрузки и обладают низким ассимиляционным потенциалом.
К настоящему времени подготовлен проект нового Водного кодекса, являющегося логическим продолжением Земельного кодекса, по сути узаконившего «коммерческий статус» земельных ресурсов. То же предполагается сделать в отношении водных объектов. Основные отличия проекта от действующего Водного кодекса - переход от лицензионной формы пользования водными ресурсами к концессионным и изменение сроков долгосрочного использования водных объектов (до 49 лет вместо 25).
Если проводить аналогии с земельными ресурсами, то существует угроза, что новый Водный кодекс «развяжет руки» заинтересованным лицам для перевода водных объектов из одной категории в другую, сделает водные объекты предметом спекуляции, позволит иностранным коммерческим и частным структурам использовать водные объекты в обход соблюдения установленных норм и правил водопользования. Подмена принципа рациональности в водопользовании принципом прагматизма, снижение уровня государственного управления в водохозяйственном комплексе могут привести к серьезным экономическим, социальным и экологическим проблемам для России.
Восстановление же и укрепление системы государственного управления в водно-ресурсной сфере требует прочной правовой основы, опирающейся на конституционные принципы, гарантирующие гражданам России право на безопасность и благоприятную окружающую среду.
Вместе с тем проект Водного кодекса логично вписывается в новую налоговую систему, предусматривающую переход от платежей за право пользования природными ресурсами к налогам на природные объекты. Налоговым кодексом (1-я часть) 1998 г. установлен налог на недвижимость, однако механизм его взимания с природных объектов еще не отработан.
Введение нового Водного кодекса потребует разработки нового водного кадастра (Постановление Правительства РФ № 379 от 23 апреля 1994 г. «О государственном водном кадастре Российской Федерации» утратило силу еще в 1996 г. после принятия Постановления Правительства РФ № 1403 от 23 ноября 1996 г.).
Российским законодательством (ст. 130 Гражданского кодекса) водные объекты определены как объекты недвижимости и, следуя логике действующих и разрабатываемых правовых актов, могут быть обременены правами: владения, пользования, распоряжения. Водный объект с обременением приобретает статус н§двюкимой собственности, а ее оценка всегда «встроена» в систему имущественных отношений и занимает в ней определенное место (рис. 1). (Отметим, что такие элементы регулирования водопользования, как водный налог, арендная плата, страхование, кредитование, применительно к водным объектам ещеле- разработаны.)
Таким образом, назрела необходимость в отлаженной системе контроля за состоянием и использованием водных объектов, в их учете и оценке.Сврактическую значимость экономической оценки водных объектов в условиях развития рьшочных отуошеяйй в России трудно переоценить). Она нужна для определения как природного потенциала в составе национального богатства страны и формирования федеральной и региональной стратегии приро-лоиояКзования, так и величины дохода бюджетов различных уровней
© М. А. Невская, В. Л. Трушевский, 2004 114 - "
Рис. 1. Экономическая оценка в системе отношений водопользования.
В отечественной литературе, посвященной проблемам природопользования, до сих пор не разграничены понятия «природный ресурс» и «природный объект» («водный ресурс» и «водный объект»), хотя изменения в природном, налоговом и других законодательствах, а также экономическая реальность требуют более корректного использования этих терминов, так как первое обозначает сырье, а второе - объект недвижимости. Поэтому к оценке водных ресурсов и водных объектов следует применять несколько различные методики. С методической точки зрения, оценка природного ресурса - несколько абстрактное понятие, конкретизируемое лишь в случае, когда речь идет о единице объема ресурса. Потребительная полезность ресурса определяется его ценностью, характеризую-' щейся ценой единицы ресурса на рынке.
Описанные в отечественной литературе методы экономической оценки природных ресурсов можно разделить на следующие группы (табл. 1):
1) затратные, заключающиеся в установлении общих затрат на воспроизводство и восстановление природного ресурса;
2) стоимостные, основанные на расчете стоимости природного ресурса в действующих ценах;
3) прибыльные, базирующиеся на определении суммарной прибыли от использования природного ресурса с учетом или без учета фактора времени;
4) доходные, позволяющие рассчитать дисконтированный чистый доход от использования и реализации природного ресурса;
5) рентные, основанные на оценке величины дисконтированного рентного дохода от эксплуатации природного ресурса.
Следует отметить, что основным принципом оценки по приведенным методам является принцип народнохозяйственной ценности природного ресурса. В сложившейся в России ситуации необходимо откорректировать методическую базу (учитывая большой отечественный опыт оценки) и привести ее в соответствие с действующим законодательством и экономическими отношениями.
Оценка природного объекта носит более конкретный характер и должна учитывать множество естественных, т.е. рентных, факторов.
В экономической практике зарубежных стран для оценки объектов недвижимости используются три основных подхода: рыночной аналогии (метод сравнительного анализа, метод рыночной информации), подсчета затрат (за-
Таблица /. Сравнительная характеристика основных методов оценки природных ресурсов
Характеристики Методы
Затратный Прибыльный Ценностный Рентный Рентного дохода
1. Цели оценки Оптимальное развитие отраслей народного хозяйства Сохранение и рациональное использование национального богатства Оптимальное развитие отрасли (сравнение индивидуальной и общественной цены производства) Оптимальное развитие территории (сравнение индивидуального со сложившимся на территориальном уровне дохода)
2. Критериальные признаки оценки Затраты на освоение и эксплуатацию природных ресурсов Прибыль от освоения и эксплуатации природных ресурсов Ценность природных ресурсов территории Индивидуальная и общественная цена производства Доход предприятий и промышленных узлов
3. Показатели оценки Абсолютная величина затрат на освоение и эксплуатацию природных ресурсов Величина прибыли от освоения и эксплуатации природных ресурсов Цена и объем (площадь) природного ресурса Разность между общест венной и индивидуальной ценами производства (дифференциальная рента) Сумма ренты и прибыли, идущая на развитие района
4. Модель расчета A-ZS» (=1 т = Цоб - Цкнд Л,- = Ц„-С,= + П,
5. Функции (область применения) Определение затрат на освоение, эксплуатацию и воспроизводство природных ресурсов Определение результатов использования природных ресурсов Учет всех природных ресурсов территории Ранжирование объектов природопользования по эффективности их использования, установление платежей за ПР, стоимости природных ресурсов Оценка результатов и вариантов природопользования на территории
6. Достоинства метода Учет всех затрат на освоение и эксплуатацию природных ресурсов, на их воспроизводство и восстановление Универсальность (удобство расчетов) Возможност ь оценки не вовлеченных и хозяйственный оборот природных ресурсов Возможность определения влияния внешних (природных) факторов на результаты хозяйственной деятельности Определение общей прибыли при районных цен на продукцию
7. Недостатки метода Не учитывается потребительная стоимость природных ресурсов Завышается стоимость природных ресурсов Зависимость от колебания цены на рынке природных ресурсов Сложность выделения ренты 11 Сложность в определении и учете рентообразующих факторов
тратный метод), определения потенциальной прибыли. Вместе с тем применение только коммерческой оценки природных объектов неприемлемо, поэтому возникает необходимость совершенствования массовой оценки природных объектов как составляющих национального богатства страны.
В этой связи выделяют кадастровую и индивидуальную оценки природных объектов, характеризующих текущее состояние и ценность объекта в конкретный момент времени.
Кадастровая оценка должна выполнять две функции: собственно учет водных объектов и экономическую оценку водных объектов установленной категории. Целевое назначение водных объектов обусловливается задачами выбора целесообразных направлений и способов водопользования в интересах собственника и населения. Кадастровая, индивидуальная и прогнозная оценки водных ресурсов имеют свои цели, принципы, области применения (табл. 2). Отметим, что кадастровая оценка выполняет только учетную функцию, но в перспективе следует ожидать, что она станет базой для расчета величины водного налога (предусмотренного налоговым законодательством).
На основе данных водного кадастра определяется целевое использование вод, проводятся паспортизация водных объектов, изъятие из хозяйственного использования наиболее ценных водных объектов, вводятся ограничения с целью охраны и рационального использования вод.
Кадастровый учет водных объектов обобщает информацию:
• о местоположении и основных параметрах водосборов, выпусков отработанных вод и других водохозяйственных объектов;
• о водопользовании (без изъятия воды из источников) по участкам бассейна реки;
• о водохранилищах;
• об очистных сооружениях;
• об орошении, обводнении и осушении по участкам речных бассейнов;
• об использовании прудов по участкам речных бассейнов.
Таблица 2. Сравнительные характеристики кадастровой и индивидуальной оценок
водных объектов
Вид оценки Основные принципы оценки Цели и задачи оценки Способы и методы оценки Объекты оценки Область применения
Кадастровая Наиболее полный учет водных объектов как национального богатства страны Контроль за состоянием и использованием водного фонда Балансовый метод Водные ресурсы, составляющие водный фонд Технический учет водных ресурсов и объектов
Наилучшее и наиболее эффективное использование в пределах установленной законом категории водных объектов Перспективная: планирование развития территорий; планирование инвестиций Текущая: планирование доходов бюджетов Массовая оценка (методы статистического анализа, многофакторного анализа, экспертные методы) Бассейны; отдельные водные объекты Налогообложение; страхование; расчет ставок арендной платы; оценка ущерба при изъятии водных объектов и переводе из одной категории в другую; оценка ущерба при нарушении и загрязнении водных объектов; сделки купли-продажи
Индивидуальная Наилучшее и наиболее эффективное Использование на данном сегменте рынка Перспективная: планирование развития хозяйствующих субъектов Текущая: планирование доходов хозяйствующих субъектов Индивидуальная оценка (методы сравнения рыночных продаж: затратный метод, методы анализа доходов) Отдельные водные объекты Сделки купли-продажи
Кроме того, в системе водного кадастра учитываются:
1) сведения об изъятии воды из поверхностных и подземных вод и выпуске отработанных вод по данным
проектов и на основании разрешений на спецводопользование; для отчитывающихся предприятий - данные на дату составления кадастра, а также сведения о строящихся и проектируемых объектах;
2) все водозаборы и сбросы помещаются в таблицы с указанием протяженности реки, номера предприятия административной единицы, министерств и ведомств. Все объекты с водопотреблением и водоотведением 0,1 тыс. м3/сут. заносятся на схему, что дает наглядное представление об экологической нагрузке;
3) все участки осушения привязаны к рекам, что позволяет выполнять расчеты по выносу удобрений с сельскохозяйственных полей и производить расчеты по загрязнению воды;
4) сведения о водопользовании без изъятия воды (ГЭС, водохранилища, водный транспорт, рыбное хозяйство);
5) данные о водохранилищах (отметки - нормального подпорного уровня (НПУ) и уровня мертвого объема, объем водохранилищ - полный и полезный, площадь зеркала при НПУ, тип регулирования);
6) сведения об очистных сооружениях (тип очистки, производительность - проектная и фактическая, год ввода в эксплуатацию, лимитирующий показатель загрязнения, количество очищенных стоков);
7) материалы об орошении, осушении, обводнении земель (вид мелиорации, площадь и местоположение участка);
8) сведения о количестве прудов, площади зеркала, объеме, заборе из прудов за год;
9) вид рекреационного использования водотоков, данные об улове рыбы, объеме перевозок, мощности ГЭС и выработке за год.
Таким образом, в основе кадастровой оценки лежит бассейновый принцип, а также разделение водных объектов по хозяйственному назначению. Кадастровая оценка водных объектов по сути является рентной. Совершенно очевидна, в свете изменений налогового и в перспективе водного законодательства, необходимость кадастровой оценки водных объектов, которая позволила бы достойно оценить водный потенциал России. Вместе с тем основной проблемой кадастровой оценки является отсутствие унифицированной системы экономической оценки водных объектов.
Цель индивидуальной оценки водных объектов - выявление наиболее эффективного, с точки зрения пользователя, варианта использования водного объекта. В определенном смысле индивидуальная оценка противоречит кадастровой, так как не учитывает социальное, экологическое, средообразующее значения водного объекта. Основной критерий - максимальный доход от использования водного объекта.
Вместе с тем индивидуальная оценка тесно связана с кадастровой. Выбор наиболее эффективного варианта использования водного объекта, соответствующего обоснованному целевому применению, может повысить его кадастровую ценность.
Помимо фиксированной, можно выделить прогнозную оценку водного объекта (период упреждения зависит от физических, химических, гидравлических и других свойств объекта).
Цель прогнозной оценки водных объектов - определение состояния объекта в среднесрочной и долгосрочной перспективе с учетом изменений, вызванных хозяйственной деятельностью. Стоимостная оценка прогнозных состояний часто оперирует категорией ущерба от загрязнения и нарушения водных объектов. Оценка ожидаемого (прогнозируемого) ущерба строится на затратном принципе, которым учитываются как собственно потери ресурса и затраты на его воспроизводство, так и потери доходов от использования водного объекта. В настоящее время применяются различные методики оценки ущерба (табл. 3), но наиболее часто - построенная на укрупненных показателях и величине удельного ущерба1. Она статична и не отражает реальные экономические потери от ухудшения качества окружающей среды.
В свете текущих и грядущих перемен в системе управления водопользованием возникает объективная необходимость в качественной оценке водных объектов, основанной на рентных принципах. В этой связи возрастает роль гидролого-экологической экспертизы как способа для выявления и обоснования основных рентообразующих факторов, определяющих ценность водных объектов. Таким образом, гидролого-экологическая экспертиза становится конкретным инструментом управления водопользованием (рис. 2).
Гидролого-экологическая экспертиза для мегаполиса Санкт-Петербурга и Ленинградской области должна быть • основана на концепции безопасного водопользования в бассейне р. Невы, представляющей систему критериев оптимизации водопользования, а также:
физико-географическое (гидролого-экологическое) районирование территории мегаполиса, включая соответствующие водные объекты и части акваторий с учетом интенсивности воздействий (антропогенной нагрузки);
картографическое обеспечение оценки водных ресурсов (ГИС);
методику составления Декларации безопасности для конкретных объектов водопользования (ПДВВ - предельно допустимое воздействие на водный объект);
нормативные и программно-целевые решения по управлению водопользованием в виде рекомендаций по оптимизации режима водопользования. 4
Развитие системы управления водопользованием должно базироваться на соблюдении принципов не превышения ПДВВ на окружающую среду. Иными словами, предельно допустимая экологическая нагрузка не должна превышать ассимилирующую способность среды. В частности, применительно к водным объектам должно
1 См.: Методика определения предотвращенного экологического ущерба / Под ред. В. И. Данилова-Данильяна. М„ 1999. 118
Таблица 3. Сравнительная характеристика методов экономической оценки негативного воздействия на природную среду
Характеристики Методы
Прямой счет Аналитический Укрупненный
Стоимостный Затратный Ценностный
1. Принцип оценки Сравнение факторов загрязнения в контрольном (условно чистом) районе с конкретным районом (метод элиминирования фактов) На основе многофакторных регрессионных моделей (метод эмпирических зависимостей) На основе концентрации вредных веществ в атмосферном воздухе и воде
2. Признаки оценки Состояние реципиента в контрольном и загрязненном районах Изменение состояния реципиента под воздействием негативных факгоров воздействия Содержание вредных веществ в атмосферном воздухе и воде
3. Показатели оценки Абсолютные значения показателей ущербов Удельные показатели локальных ущербов Средние удельные показатели ущерба
Потери материальных, финансовых, природных ресурсов Затраты на ликвидацию и компенсацию ущерба Потери ценности ПР
4. Функции (область применения) Определение ущерба отдельным отраслям народного хозяйства. Формирование информационной базы оценки ущерба Определение связи локальных ущербов с факторами, воздействующими на природную среду Определение ущерба народному хозяйству в крупномасштабных расчетах
5. Достоинства метода Наиболее полно учитывает материальные потери Устанавливает зависимость между видами и факторами воздействия Простота, положенная в основу расчета платежей за сбросы и выбросы вредных веществ
6. Недостатки метода 1. Не учитывает социально-экономические особенности территории 1. Не учитывает аддитивные и синер-гические связи между факторами 1. Не учитывает разнообразие видов воздействия
2. Требует обработки значительных объемов информации 2. Сложность построения регрессионных цепочек 2. Условность показателя «удельный народнохозяйственный ущерб»
\
Рис. 2. Место гидролог о-экологической экспертизы в системе управления водопользованием.
сохраняться их устойчивое состояние как компонента прдооды объекта: водоема, бассейна, режима стока, качества воды.
В условиях постоянного изменения структуры управления природопользованием вообще и водопользованием, в частности, должны соблюдаться общие принципы контроля, учета и оценки состояния водных объектов.
Таким образом, можно сделать следующие выводы о неразрывности управления природопользованием, гидро-лого-экологической экспертизы и экономических факторов: 1) управление должно опираться на принципы рационального использования водных объектов и сбалансированного водопользования; 2) экономическая оценка лежит в основе разработки финансово-экономических инструментов управления водными объектами, в связи с чем ее методическая база должна бьггь приведена в соответствие с российским законодательством и рыночными реалиями; 3) гидролого-экологическая экспертиза, являясь информационной основой экономической оценки водных объектов, определяющей условия и возможности для рентообразования, становится важным инструментом управления водопользованием.
Summary
Nevskaya М. A., Trushevsky V. L. Hydrology-ecological examination as a tool of nature-use system management.
In view of the current and future changes in the water use control system, necessity arises to develop standards of water object quality based on rent principles. The role of hydrology-ecological examination as a means of reveal and to ground basic rent-forming factors determining the value of water objects grows. Thus, hydrology-ecological examination become a tool of water use management.
Статья поступила в редакцию 17 марта 2004 г.
