CC BY
65
ГИБКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ В ЕС
Система управления в Европейском Союзе и взаимоотношения стран внутри него довольно часто подвергаются критике со стороны российских экспертов за неповоротливость, излишнюю бюрократизацию, неспособность оперативно согласовывать взаимные интересы. Книга1 кандидата политических наук, старшего научного сотрудника Института Европы РАН Людмилы Бабыниной делает попытку дать ответ на ключевой вопрос, который мучает и исследователей, и руководителей ЕС: может ли Евросоюз продвигаться и дальше единым составом и по единым планам, или будет создано некое "ядро" наиболее продвинутых в интеграционном отношении стран".
В своей монографии автор поднимает целый ряд проблем, которые помогают всесторонне проанализировать состояние Евросоюза: "Развитие гибкой интеграции в ЕЭС/ЕС и её теоретические интерпретации", "Институционали-зация гибкой интеграции в Амстердамском договоре", "Эволюция положений, фиксирующих гибкую интеграцию", "Практика применения гибкой интеграции в ЕС".
Автор предлагает классификацию форм гибкой интеграции, используя в качестве критериев наличие общих целей у государств-членов и фактор продвижения интеграции вперёд. Как отмечает Бабынина, в данной системе координат диаметрально противоположными
1 Л.О. Бабынина. Гибкая интеграция в Европейском Союзе. Теория и практика применения. Факультет мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова, Институт Европы РАН. М.: Издательство ЛКИ, 2012. 304 с.
являются тип разноскоростной интеграции и a la carte. В первом случае при наличии общих целей страны присоединяются к интеграционным процессам по мере выполнения ими необходимых условий. Разноскоростная интеграция не содержит угроз союзному законодательству и развитию интеграции в целом и в итоге стимулирует развитие наднациональной составляющей интеграции. Концепция a la carte в большей степени отвечает межправительственному подходу, когда государство-член ориентируется в первую очередь на собственные интересы, на основании которых выбирает участие или неучастие в конкретных интеграционных проектах. По мнению Бабыниной, при такой форме отсутствуют общие цели интеграции, что не способствует её поступательному движению вперёд. Третий этап - разнообразная (изменяемая) геометрия допускает формирование различных групп с участим государств - членов ЕС как внутри, так и вне союзного законодательства, однако оставляет их открытыми для присоединения всех государств-членов. Таким образом, общие цели присутствуют у значительной части государств-членов, и продолжается общее продвижение интеграции вперёд. Изменяемая геометрия представляет собой достаточно широкое понятие и включает различные формы гибкой интеграции, в частности продвинутое сотрудничество, заранее определённую гибкость, форму case-by-case, проекты с участием третьих стран. Типы и формы гибкой интеграции представлены в виде структурированной таблицы, в которой автор выделяет критерии, формы, практическое воплощение и конкретные примеры (с. 44-45).
154
Рецензии
Гибкая интеграция в основополагающих документах ЕС
В Амстердамском договоре, отмечает автор, фактически были институционализированы различные типы и формы гибкой интеграции. Изменяемая геометрия стала основной системой, закреплённой в виде продвинутого сотрудничества, и заранее определённой гибкости. Она нашла отражение в предоставленных Великобритании, Дании и Ирландии исключениях, - формы case-by-case, реализованной через принцип конструктивного воздержания. Достижением Амстердамского договора, по мнению Бабыниной, является отсутствие прописанного в тексте типа a la carte, подрывающего развитие интеграции.
Рассматривая эволюцию положений, фиксирующих гибкую интеграцию, автор подчёркивает, что совершенно естественным был пересмотр положений Ниццкого договора о продвинутом сотрудничестве. Во-первых, слишком мало времени прошло с момента вступления в силу Амстердамского договора (1 мая 1999 года). Во-вторых, важной задачей, которую решило положение о продвинутом сотрудничестве, была нейтрализация неуступчивых партнёров, в первую очередь Великобритании. Однако после прихода к власти лейбористов в мае 1997 года европейская политика британского правительства изменилась, и проблема потеряла свою актуальность. В-третьих, положения Ниццкого договора принимались в расчёте на будущее расширение (которое к тому моменту ещё не состоялось) как инструмент продвижения интеграции в условиях, когда Евросоюз будет состоять из 27-30 весьма разнородных государств. Лиссабонский договор - наследник нератифици-рованной Конституции, подтвердил все существовавшие формы гибкой интеграции. Кроме того, были добавлены и нововведения, например, структурированное сотрудничество в ОВПБ/ОПБО.
Согласно положениям договора, законодательство, принятое в рамках продвинутого сотрудничества, не рассматривается в качестве acquis и, следовательно, не является обязательным для принятия и исполнения странами-кандидатами. Исходя из этого ни Шенген, ни зона евро не являются продвинутым сотрудничеством. Автор предлагает читателям подробную аналитическую таблицу "Гибкая интеграция в основополагающих договорах ЕС", где представлена сравнительная характеристика положений в Маастрихтском, Амстердамском, Ниццком и Лиссабонском договоре (с. 177-186).
Применение гибкой интеграции
В монографии отмечается, что в конце концов гибкая интеграция нашла применение практически во всех сферах деятельности Евросоюза. На основании проведённого исследования автор делает однозначный вывод, что наименее диф-ференцированна экономическая сфера. При этом наибольшее количество примеров использования гибкой интеграции можно наблюдать в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия. На втором месте стоит сотрудничество в рамках общей внешней политики, обороны и безопасности. По мнению Бабыниной, финансово-экономический кризис несколько сместил акценты в сфере реального влияния тех стран, у которых есть какие-либо исключения. К примеру, неучастие в зоне евро ограничивает влияние аутсайдеров на принятие решений в области экономики и финансов, однако позволяет самостоятельно регулировать финансы и более эластично реагировать на кризисные явления в экономике. До кризиса ограничения не слишком влияли на статус страны в ЕС. Кризис стимулировал углубление экономической интеграции. Это может привести к тому, что политическое влияние тех стран, которые находятся за
пределами еврозоны, будет снижаться. Политическая плата за неучастие в шен-генской зоне или же в Пространстве свободы, безопасности и правосудия оказывается довольно высокой. А, к примеру, баланс плюсов и минусов от сохранения паспортного контроля на границах в случае Великобритании и Ирландии неочевиден. Попытки же обеих стран, особенно Британии, принимать участие в большинстве мероприятий в рамках ПСБП ясно демонстрирует важность присутствия "внутри" процесса для упомянутых стран.
Отношение государств-членов ЕС к гибкой интеграции, по словам Бабыни-ной, зависит по большей части от того, какие перспективы видят сами страны, когда они участвуют в тех или иных проектах. Страны, определившиеся в своих целях и уверенные в своих возможностях, такие как Франция, Германия, Бельгия, Люксембург, рассматривали продвинутое сотрудничество как возможный путь углубления интеграции, а предоставление исключений отдельным странам - как возможность обойти препятствия по ходу движения интеграционного процесса. Государства, подобные Испании и Италии, желающие быть в "головном составе" ЕС, объективно не выступают против продвинутого сотрудничества, если не оказываются исключёнными из него против своего желания.
Государства-члены, обладающие рядом исключений, постоянно вынуждены решать так называемую интеграционную дилемму, когда необходимо сделать выбор между потерей части национального суверенитета и снижением собственного влияния на развитие процессов интеграции.
Автор выделяет и подводные камни на пути интеграции. Широкое применение механизма продвинутого сотрудничества может привести к смене парадигмы развития ЕС - от единообразия в
правилах и работе институтов Евросоюза к формированию непрозрачного образования без чёткой системы управления, с институтами, обладающими пересекающимися функциями, и параллельным законодательством. Остаётся также нерешённой проблема соблюдения прав тех стран, которые не могут сразу присоединиться к проектам продвинутого
сотрудничества.
* * *
В книге утверждается, что именно гибкая интеграция будет и в будущем использоваться как инструмент, разрешающий проблемные вопросы. Угроза же создания какой-либо продвинутой группы в рамках реализации продвинутого сотрудничества может стать реальным способом достижения компромисса. По мнению Бабыниной, движение к созданию федерации в ЕС не является единственно возможным и очевидным. При сохранении национальным государством необходимого пространства для маневра вероятность добиться большего успеха на пути интеграции увеличивается. Применение гибкой интеграции увеличивает межправительственную составляющую и снижает наднациональную.
В монографии подчёркивается, что ещё в 1970 году известный федералист Анри Брюгманс писал, что "выборочный подход" весьма соблазнителен, но имеет свои пределы. Как заключает Людмила Бабынина, прагматизм государств-членов, безусловная выгода от функционирования единого внутреннего рынка ЕС, значительный массив общего для всех стран ЕС законодательства, а также необходимость сплоченно выступать на международной арене не дадут Европейскому Союзу скатиться к состоянию плохо управляемой аморфной региональной группировки.
Лункин Р.Н., ведущий научный сотрудник ИЕ РАН.
