CC BY
63
2009.01.032. ШАЙХУТДИНОВА Г. ПРОДВИНУТОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ГОСУДАРСТВ В ЕВРОПЕЙСКОМ ПРАВЕ. - Казань: Академия управления «ТИСБИ», 2007. - 232 с.
Ключевые слова: Европейский союз, европейское право, продвинутое сотрудничество.
В монографии профессора Казанского государственного университета рассматриваются вопросы введения в практику и право Европейского союза принципа гибкости, который в правовом контексте учредительных договоров получил наименование «тесного» или «продвинутого» сотрудничества. Эти правовые термины введены соответственно Амстердамским и Ниццким договорами. Под принципом гибкости в Европейском союзе понимается возможность для определенного числа государств - членов ЕС углублять интеграцию в какой-либо сфере посредством использования институтов, процедур и механизмов Союза. При этом государства-члены, не вошедшие по каким-либо причинам в лидирующую группу государств, могут присоединиться к ней позднее при наступлении необходимых условий.
На взгляд автора, основные концепции гибкости можно свести к трем: разноскоростного движения, различной геометрии и свободы выбора той или иной сферы интеграции (a la carte, или «предпочти и выбери» из меню). Сущность концепции разноскоро-стной Европы выражается фразой «все, но не сразу», решающим здесь является фактор времени. Определенная группа государств-членов следует путем углубленной интеграции, а остальные будут присоединяться к лидирующей группе по мере наступления благоприятной ситуации. Главный момент, характеризующий данную форму гибкости, состоит в том, что все государства-члены имеют единые общие цели и желают их достичь. Сущность концепции различной геометрии может быть выражена фразой «не все и не всегда»: она основана на факторе пространства и предполагает деление ЕС на географические части, одна из которых является более, а другая менее развитыми. Основой здесь является признание наличия существенных различий между способностями и желанием интеграции среди 27 государств - членов ЕС, поэтому участие в тех или иных областях интеграции будет различным. Концепция
«свободы выбора» предоставляет государству-члену право не участвовать в определенной сфере интеграции. Этой модели традиционно следует Великобритания, типичные примеры ее выбора - это сфера социального сотрудничества и неучастие в вопросах гражданства, денежной системы и обороны.
Каждая из трех основных концепций гибкости таит в себе определенные опасности для будущего европейской интеграции. Европа свободного выбора может спровоцировать дальнейшую фрагментацию вместо интеграции. Многоскоростная Европа требует от всех государств-членов достижения одинаковых целей, что не всегда реально осуществимо. Различная геометрия может привести к разделению Европы на две части - высокоразвитое ядро и слабую периферию, а граждан Европы соответственно - на два «класса».
Анализ практики применения принципа гибкости в рамках ЕС показывает, пишет автор, что нет примеров воплощения какой-либо конкретной концепции гибкости в чистом виде, обычно имеет место сочетание черт различных концепций. Так, Шенгенский процесс изначально формировался на базе разноскоростной концепции гибкости, а в отношении Великобритании и Ирландии (не присоединившихся) - на основе концепции свободного выбора. Валютный союз автор считает воплощением концепции «свободного выбора» (неучастие Великобритании, Дании, Швеции). Некоторые исследователи видят в нем воплощение концепции разноскорост-ной интеграции; черты последней укрепляются за счет вступления в Евросоюз новых членов, намеревающихся со временем присоединиться к зоне евро. Сам Европейский союз есть воплощение концепции разноскоростной интеграции. Возникнув как объединение шести европейских государств, он позднее расширился до пятнадцати, а потом и до двадцати семи государств. Это пример раз-носкоростной интеграции с элементами концепции свободы выбора. Последнее касается Великобритании, Швеции, Дании, которые вступили в Союз «с оговорками». Так, Дании предоставлено право «неучастия» в четырех сферах политики ЕС: в Экономическом и валютном союзе; в общей обороне; в сфере правосудия внутренних дел; в гражданстве Союза. Что касается Великобритании, то она не ввела на своей территории евро, не участвует в полной мере в Шен-генском пространстве и Соглашении по социальной политике.
В книге проведен анализ имеющейся правовой базы продвинутого сотрудничества, а именно: Амстердамского договора 1997 г., Ниццкого договора 2001 г., Договора, учреждающего Конституцию для Европы 2004 г., а также ряда конвенций, подписанных между некоторыми государствами - членами ЕС, заложившими основы продвинутого сотрудничества еще до оформления его правовой основы (Шенгенского соглашения, валютного союза и других). Анализ показывает, что продвинутое сотрудничество объективно прокладывает себе путь, обозначая направления интеграции в рамках Евросоюза и даже Европы в целом. Стоит упомянуть Шенген-ские конвенции, заложившие основы безвизового пространства в Европе, которые затем были инкорпорированы в коммунитарное право Европейского сообщества и которые, помимо государств -членов ЕС, включают в качестве участников государства, не являющиеся членами ЕС, - Исландию и Норвегию.
Автор формулирует признаки продвинутого сотрудничества в Европейском союзе. Прежде всего, продвинутое сотрудничество, по его словам, не является абсолютно новым механизмом, изобретенным в рамках ЕС и впервые там примененным. Напротив, в конституционной системе европейских государств (Германии, Испании, Нидерландов) продвинутое сотрудничество давно стало принципом. Это асимметричная форма. Она показывает, что федеративные, а также унитарные системы содержат элементы гибкости, правда не в одинаковой степени. Асимметричные формы продвинутого сотрудничества, конечно, менее прозрачны.
Европейский союз воспринял продвинутое сотрудничество в результате необходимости реагировать на различия интересов государств-членов, а также расширение за счет менее развитых в экономическом, социальном отношении государств Восточной Европы. В процессе возникновения и становления продвинутое сотрудничество прошло путь от политического принципа до правового механизма. Международные конвенции в ряде сфер интеграции -Шенгенские соглашения, соглашения в сфере единой европейской валюты, соглашение о социальной политике, соглашения по вопросам убежища и миграции и др. - имели тенденцию инкорпорироваться в право Европейского сообщества и Европейского союза, то есть постепенно переходили из разряда продвинутого законодательства в европейское право.
Вопрос дифференцированного подхода предполагает также ситуацию, когда одна и та же группа государств - членов ЕС проводит специфическую политику по целому ряду областей сотрудничества. В этом случае можно говорить о формировании «лидирующей группы», своеобразного авангарда, к которому в идеале должны стремиться и другие государства-члены. Эти государства составят ядро ЕС и будут определять и общее направление его развития, и право. В качестве первого авангарда рассматривались государства - учредители Европейских сообществ - Германия, Франция, Италия, Нидерланды, Бельгия, Люксембург. Концепция продвинутого сотрудничества была введена в повестку дня ЕС и в связи с тем, что несколько государств-членов выступали против важнейших реформ, которые должны были сориентировать ЕС на федеративный путь развития. Вопрос о продвинутом сотрудничестве позволял избежать обсуждения вопроса о юридической природе ЕС.
Продвинутое сотрудничество связано прежде всего с вопросом его расширения. Две группы условий - уважение коммунитар-ного права против признания дифференциации - показывают внутренний парадокс, заключенный в самом механизме продвинутого сотрудничества: он стремится сохранить единство (фасад единства?) ЕС (использование институтов, процедур ЕС и т.д.) и в то же время позволяет некоторым членам Союза продвигаться вперед. Возможные результаты продвинутого сотрудничества могут привести к тому, что ЕС будет представлять собой несколько групп государств, которые сосуществуют, но объединены тем, что принадлежат какому-либо авангарду, а не Союзу в целом.
Позднее продвинутое сотрудничество находит правовое закрепление в учредительных договорах ЕС - Амстердамском и Ниццком. Последние предусмотрели, соответственно, механизм тесного и продвинутого сотрудничества в рамках ЕС и условия его осуществления. Вероятно, предполагает автор, закрепляя продвинутое сотрудничество законодательно, представители государств -членов Союза думали, что его правовое регулирование позволит им активнее его использовать в целях углубления и продвижения интеграции тех государств-членов, которые могут и желают продвигаться дальше. Однако на практике получилось иначе. До настоя-
щего времени положения Амстердамского и Ниццкого договоров ни разу не были применены на практике.
Причина этого видится автору в следующем. Продвинутое сотрудничество, складывающееся на практике, осуществлялось спонтанно и не регулировалось какими-либо правилами. Государства формировали и оформляли сотрудничество между собой так, как это диктовали их национальные интересы, не подчиняясь правилам извне. Это был объективный процесс, подчинявшийся только суверенитету государств и нормам и принципам международного права.
Принятые же положения о «тесном», а позднее «продвинутом» сотрудничестве поставили его осуществление в рамки, подчинив тем самым независимое осуществление государственного суверенитета правовым предписаниям ЕС. Условия осуществления тесного и продвинутого сотрудничества оказались весьма сложными для соблюдения. Главной сложностью является количественное условие о минимальном числе государств-членов, которые могут сформировать продвинутую группу. Согласно Ниццкому договору, это восемь государств-членов. Например, Прюмская конвенция -Шенген-Ш, подписанная 27.05.2005 в немецком городе Прюм, не считается актом продвинутого сотрудничества ввиду того, что объединяет только семь государств - членов ЕС. Прюмская конвенция имеет официальное наименование - Конвенция о продвижении трансграничного сотрудничества, особенно в борьбе с терроризмом, трансграничной преступностью и нелегальной миграцией. Причины, вызвавшие необходимость правового регулирования в данной сфере, порождены временем - острой необходимостью скоординировать совместные усилия государств в борьбе с терроризмом, международной преступностью, нелегальной миграцией. Государства - участники Конвенции (Германия, Австрия, Франция, Испания, страны Бенилюкса) задались целью «сыграть роль пионеров» в обеспечении самого высокого уровня сотрудничества в сфере борьбы с терроризмом, трансграничной преступностью и нелегальной миграцией, прежде всего путем совершенствования обмена информацией. Стороны Конвенции оставляют право для всех остальных стран - членов ЕС присоединиться к ней в любое время.
Т.М. Фадеева
