CC BY
22
В. С. Селин, В.А. Цукерман
ГЕОПОЛИТИЧЕСКИЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СУВЕРЕНИТЕТА РОССИИ В АРКТИКЕ
Селин Владимир Степанович - доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономических проблем Кольского научного центра РАН.
Цукерман Вячеслав Александрович - кандидат технических наук, заведующий отделом промышленной и инновационной политики Института экономических проблем Кольского научного центра РАН.
Роль арктических территорий и акваторий в отечественной социально-экономической системе будет только возрастать, что обусловлено целым рядом факторов. Во-первых, это огромные запасы природных ресурсов, внимание к которым мирового сообщества будет возрастать по мере их истощения в других мегарегионах. В принципе, движение человека на Крайний Север всегда было в подавляющей мере связано с борьбой за ресурсы, и в обозримой перспективе эти тенденции сохранятся. Во-вторых, это транспортные коммуникации, временно находящиеся в стадии спада, но могущие резко укрепить свои позиции при благоприятных климатических условиях. В-третьих, это серьезный экологический резерв, имеющий не только биологическое, но и рекреационное значение. Наконец, это огромные пространства суши и воды, площадь которых исчисляется в миллионах квадратных километров, а хозяйственное значение в определенных условиях может многократно возрасти.
Новые тенденции в позицировании государств и компаний на арктических акваториях и шельфе связаны с ожидаемым в ближайшие 15 лет крупномасштабным освоением месторождений углеводородного сырья. Однако расстановка сил и интересов здесь достаточно противоречива, в том числе в
связи с отсутствием признанных мировым сообществом подходов к демаркации шельфовых границ. Определенные дополнительные проблемы вносит прогнозируемое изменение климата, последствия которого для политических и экономических процессов в мировой Арктике пока трудно предсказуемы.
В условиях глобализации геополитическое и геоэкономическое положение страны непосредственным образом зависит от национального положения и способности действовать в Мировом океане, важной составной частью которого являются арктические акватории. Для России морские перевозки имеют огромное значение, особенно там, где данный вид транспорта является доминирующим. Эти два направления деятельности и определяют как проблемы, так и приоритеты национальных интересов.
При исследовании геоэкономического позицирования и перспективной динамики социально-экономических процессов в российской Арктике следует исходить из двух основополагающих принципов:
глобальности - то есть российская Арктика является составной частью мировой Арктики и все процессы в ней необходимо исследовать с учетом международных тенденций и нормативных актов, расстановки действующих здесь сил;
суверенности - то есть российская Арктика является важнейшей частью национальной социально-экономической системы и все меры регулирования должны быть направлены на защиту национальных интересов и суверенитета Российской Федерации.
К сожалению, международные тенденции в Арктике очень существенно отличаются от отечественных практически по всем основным направлениям:
демографическое - в российской части за годы реформ население уменьшилось более чем на 30%, а в зарубежной оно почти на столько же выросло. В результате деловой центр штата Аляска г. Анкоридж по населению вплотную приблизился к г. Мурманск, хотя еще в 1990 г. отставал по этому показателю в два раза;
финансовое - только арктические регионы РФ перечисляют в федеральный бюджет больше, чем получают в виде обратных трансфертов. При этом уровень их бюджетной обеспеченности даже несколько ниже, чем в среднем по стране;
инфраструктурное - состояние инфраструктуры серьезно сдерживает реализацию инвестиционных проектов, в том числе в части освоения углеводородного сырья шельфа. В настоящее время на грани полной остановки находится значительная часть портов. Протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием в Республике Саха (Якутия) менее 3 тыс. км, а в том же штате Аляска, который в два раза меньше по площади, превышает 20 тыс. км.
С точки зрения долговременных тенденций можно предполагать, что одним из важнейших факторов, определяющих расстановку и взаимодействие
различных сил в XXI в., будет борьба за ресурсы. В этой связи вероятно объективное нарастание геоэкономических противоречий в Арктике, связанное с ее ресурсным потенциалом и транспортным значением, с одной стороны, и с отсутствием признанной и нормативно оформленной демаркацией морских пространств и шельфа - с другой.
Свой вклад в эти противоречия могут внести и климатические изменения, хотя соответствующие тенденции признаются мировым сообществом достаточно противоречивыми. В последние десятилетия в большей части Арктики температура выросла, особенно в зимний сезон. Потепление на Аляске и в северо-западных территориях Канады составило 3оС за последние 50 лет. За 100 лет примерно на 8% выросло количество осадков, а уровень мирового океана повысился на 10-20 см, в том числе за счет таяния льдов: в последние 30 лет среднегодовая площадь морского льда уменьшилась примерно на 8%, а сам он стал тоньше на Ю-15%1.
К концу XXI в. прогнозируемый рост средней температуры в арктическом регионе составит 3-5оС над сушей и до 7оС над океаном. При этом можно ожидать сокращения площади морского льда на 10-50%, некоторые модели показывают почти полное его исчезновение летом. Дополнительный подъем уровня моря составит 10-90 см. Однако влияние возможных изменений климата как на освоение шельфовых месторождений, так и на морские коммуникации в Арктике, также достаточно противоречиво.
В настоящее время основные риски в неразграниченных пространствах арктического бассейна носят не только политический, но и экономический характер. Борьба ведется за ресурсы рыболовства, так, на Берингово море приходится почти 50% общего вылова США, а для Норвегии продукция рыболовства - вторая по значимости статья экспорта (более 3 млрд. евро). Углеводородные ресурсы арктического шельфа превышают 100 млрд. т.у.т., из них практически 2/3 приходится на российскую Арктику. При этом объем добычи на норвежском шельфе будет неуклонно падать (сейчас обеспечивает почти половину общего объема потребления в ЕС). Особое значение приобретают транспортные коридоры и их режим (национально-ресурсный или свободный). Как правило, конкуренция в этих сферах сопряжена, а мотивы сторон при рассмотрении с точки зрения указанных направлений тесно переплетены. Противоречия определяются борьбой за правовой контроль над пространствами, финансовый и технологический контроль за видами деятельности. Военный контроль (как и экологическая политика) - дополнительный инструмент обеспечения экономических интересов.
1. ACVA. Impacts of Warming Arctic: Arctic Climate Impacts Assessment. Cambridge University Press. 2004.
Расстановка сил в мировой Арктике неоднозначна. Даже у таких интегрированных партнеров, как США и Канада, возникали неоднократные разногласия в отношении арктических проливов, в том числе в связи с учетом возможных климатических изменений. Серьезные споры существуют у той же Канады с Данией из-за небольшого островка Ханса, затерянного в арктических льдах между датской Гренландией и крупным канадским островом Эльсмер. Считается, что прилегающая акватория богата ценными морепродуктами, а шельф - запасами нефти, поэтому удовлетворяющее обе стороны решение не видится даже в проекте. Есть разногласия в отношении отдельных участков Арктики между Данией и Норвегией. Между тем перечисленные страны являются членами НАТО. Все эти моменты Российская Федерация должна не только учитывать, но и использовать в своей политике пози-цирования.
Динамика российского нефтегазового сектора и интегрированных с ним отраслей уже в ближайшее десятилетие в усиливающейся мере будет зависеть от роста добычи на шельфовых месторождениях. Однако при этом необходимо иметь в виду, что затраты на разведку и освоение сырья на суше составляют в России в среднем 2,5 долл. за баррель, а на морских объектах -как минимум в 3 раза выше. Если учесть огромный объем материковых залежей (по мнению экспертов, Западная Сибирь может дать еще 15 млрд. т нефти), то быстрый рост разведочных и добычных работ на шельфе, особенно на арктическом, вызывает определенный скепсис.
С другой стороны, можно выделить факторы, определяющие корпоративный и государственный интерес к этому направлению. Во-первых, освоение морских объектов сырья - это высокотехнологичная задача, определяющая инновационное развитие целых отраслей и регионов, формирование новых кластеров конкурентоспособности. Это очень важно, особенно учитывая наше отставание более чем от 20 стран, осваивающих морские месторождения углеводородов, включая глубоководные (глубины более 500 м), которое исчисляется уже не годами, а десятилетиями.
Во-вторых, последнее время значительно активизировались различные общественные (а иногда и политические организации) и клубы в обсуждении вопросов освоения шельфа. Постоянно говорится о необходимости его передачи под международный контроль, если суверенные права соответствующих государств на его освоение практически не используются. Не вызывает сомнения, что речь идет прежде всего о России, к которой относится 20% площади мирового шельфа, причем 85% классифицируется как категория «Д», т.е. пространство с не только неразрабатываемыми, но и практически неразведанными ресурсами.
На состоявшейся в 2006 г. Вильнюсской конференции глав стран Восточной Европы прозвучал доклад вице-президента США Д. Чейни, рассмат-
риваемый экспертами как программный документ, стержневая часть которого посвящена использованию и контролю российских энергоресурсов. В лишенной дипломатических тонкостей категорической форме он предложил России допустить США и ряд стран ЕС к процессу диверсификации источников энергии за счет ресурсов РФ и транспортировки их транснациональными компаниями на мировой рынок при неограниченном использовании американских технологий в ходе добычи нефти и газа на российском шельфе2.
Собственно, примерно такую же позицию занимают и стратеги известного «Северного измерения» Европейского союза, которые считают важнейшим элементом ускорения динамики экономического развития своих новых восточных «союзников» именно опору на ресурсы России.
Преобладающая часть морских углеводородов залегает в Баренцевом и Карском морях (Западный арктический шельф) и в Охотском море (Дальневосточный шельф). Бурение разведочных скважин проведено только на 11 прогнозных залежах, в результате подтверждены только 6% начальных суммарных запасов шельфовой нефти и 11% начальных суммарных запасов газа3.
В марте 2006 г. Правительство Российской Федерации утвердило Стратегию изучения и освоения нефтегазового потенциала континентального шельфа на период до 2020 г., основной целью которой является формирование ресурсной базы углеводородов, гарантирующей энергетическую и экономическую безопасность страны и устойчивое развитие топливно-энергетического комплекса в условиях возрастающей потребности экономики в энергоресурсах. Предполагается решение следующих задач:
- ожидаемые объемы добычи нефти на участках недр континентального шельфа Российской Федерации составят к 2010 г. - до 10 млн. т, к 2020 г. -до 95 млн. т; объем добычи газа к 2010 г. - 30 млрд. м3, к 2020 - не менее 150 млрд. м3;
- ожидаемый объем привлечения инвестиций в развитие морского нефтегазового и судостроительного комплексов составят 2,1-3,3 трлн. руб., затраты федерального бюджета в период с 2006 г. по 2020 г. - около 33 млрд. руб.;
- около 70% нефти и более 90% добычи газа будет производиться в Западной Арктике, при этом предполагается продажа на экспорт до 50% газа после его сжижения.
2. Смоловский А. Инфраструктура базирования ВС (ВМС) США и НАТО по периметру западных и южных границ России //Морской сборник, 2006, № 9. - С. 51.
3. Ильинский А.А., Мнацаканян О.С., Череповицын А.Е. Нефтегазовый сектор Северо-Запада России. Стратегический анализ и концепция развития / СПб.: Наука, 2006. - 475 с.
Кроме того, материально-техническое обеспечение отработки месторождений требует организации морских арктических грузопотоков в объемах до 1% от масштабов добываемого сырья, что составит к 2020 г. 1,5-2 млн. т в год. Что касается направлений и структуры морских перевозок, то они в значительной мере связаны с позицированием отечественных производителей на мировых энергетических рынках.
Однако при этом следует ожидать сохранения наметившейся в конце XX - начале XXI в. тенденции к увеличению вероятности появления айсбергов в районах северных морских месторождений, включая Штокмановское. Сохраняется риск вторжения тяжелых паковых льдов в южные районы Баренцева моря. Необходим пересмотр полученных ранее оценок экстремальной высоты волн, значения которых заложены в проектные решения буровых платформ для нефтяных и газовых месторождений. Что касается айсбергов, то с учетом данных последних десяти лет вероятность их столкновения с платформой в районе Штокмана выросла в 8 раз.
Освоение в ближайшей перспективе углеводородного сырья арктического континентального шельфа и как следствие увеличение перевозок требует пересмотра концепции развития Северного морского пути (СМП). По словам заместителя руководителя Федерального агентства морского и речного транспорта Минтранса РФ Д. Дмитриенко, роль государства в формировании арктической морской транспортной системы заключается в создании благоприятных условий для надежного функционирования трассы СМП и подготовке всей необходимой транспортной инфраструктуры. Реформирование управления СМП определяется необходимостью перехода к комплексному регулированию деятельности частных судоходных компаний со стороны федеральных государственных организаций. В разработанной Министерством транспорта концепции развития СМП предусмотрено создание управляющей компании в форме акционерного общества со 100%-ным участием государства, в состав которой войдут ледокольный флот и другие объекты, обеспечивающие судоходство по СМП.
Западная Арктика России располагает мощной портовой инфраструктурой и базами флота, к тому же динамично развивающимися, что позволяет рассматривать ее как центр поддержания влияния России как в Северном Ледовитом океане, так и в мировой Арктике. Нет необходимости напоминать, что именно в северных регионах России расположена основная часть ее природных богатств: около 80% нефти, более 90% газа, 46% олова, около половины ниобия и фосфорного сырья, более 80% никеля и т.п. Защита этого достояния, в том числе экономическими методами, должна рассматриваться как важнейший фактор сохранения и развития суверенитета страны. Именно арктические пространства могут в значительной мере компенсировать России геоэкономические потери, которые она понесла за последние 15 лет. Страна
может восполнить стратегический дефицит пространства через расширение доступа к открытым северным акваториям Атлантики и Тихого океана взамен попавших под двойной контроль НАТО и теряющих экономическую привлекательность путей через Балтику и Черное море4.
Однако влияние климатических изменений на коммерческое судоходство по трассе СМП достаточно противоречиво. Проанализировав основные тенденции в Арктике «Госгидромет», пришел к выводу, что наиболее вероятной тенденцией на ближайшие 10-15 лет является дальнейшее сокращение площади ледового покрова. Однако при этом возникнут новые проблемы, связанные с появлением айсбергов, паковых льдов, усилением обледенения судов, что потребует новых методов мониторинга судоходства, условия которого в целом будут оставаться исключительно тяжелыми. Существует вероятность крайне тяжелых условий в проливах Велькицкого, Штокмановского, Санникова и Лонга с сокращением продолжительности сквозного плавания по СМП без ледовой проводки до 10-15 суток в год.
Что касается национального суверенитета над арктическими акваториями, то особый режим мореплавания по Северному морскому пути может существовать согласно статьи 214 Конвенции ООН по морскому праву лишь тогда, когда акватория закрыта льдами более шести месяцев в году. По мнению экспертов, в ближайшей перспективе (до 2015 г.) исключительные права Российской Федерации в Арктике сохранятся5.
Таким образом, экономическим содержанием морской политики в Западной Арктике можно считать стратегическое завоевание и удержание конкурентных преимуществ в освоении ресурсов и использовании морских коммуникаций региона в условиях нарастающей глобализации и экспансии мировых держав. Необходимо отметить, что именно в этом районе расположены основные российские порты и базы ледокольного флота, обеспечивающие функционирование всей трассы Северного морского пути.
Велика роль районов Севера в обороноспособности России, в контроле над морским, воздушным и космическим пространством Арктики, в сдерживании военно-политического давления стран НАТО и США в арктическом геополитическом пространстве. Здесь дислоцирована значительная часть Вооруженных Сил России, крупнейшие оперативно-стратегические объединения Военно-Морского флота. По Северному Ледовитому океану и северным дальневосточным морям на протяжении более 20 тыс. км проходит государственная граница Российской Федерации. Важную роль в обеспечении национальной безопасности играют острова арктической зоны России, на ко-
4. См.: Арктика: Интересы России и международные условия их реализации / Борисов Ю.Г., Корзун В.А., Могилевич И.М. и др. - М.: Наука. 2002. - 356 с.
5. Партнерство за Полярным кругом //Круглый стол / «Гудок», № 170, 24.09.2007.
торых расположены оборонные объекты, пограничные заставы, полярные гидрометеорологические станции и посты, научные станции и экспедиции. Оборонное значение Севера обусловливается также тем, что в настоящее время только через арктические и дальневосточные моря обеспечивается полностью открытый доступ России в Мировой океан и открывается широкий оперативный маневр для действий подводных сил флота.
Национальные интересы России в Арктике, исторически сложившиеся в основных сферах государственной деятельности, - политической, экономической, военной, научной, - распространяются не только на континентальную часть страны, но и морские акватории: исключительную экономическую зону и континентальный шельф, пространство СЛО Северного Ледовитого океана, находящиеся за пределами юрисдикции прибрежных государств.
Важным компонентом российских интересов является необходимость реализации международных требований в области обеспечения транспортной безопасности как обязательного условия конкурентоспособного присутствия российских перевозчиков на мировом рынке. Отдельные вопросы в данной области нашли свое отражение в ряде законодательных актов (Кодекс торгового мореплавания РФ, Кодекс внутреннего водного транспорта РФ и некоторых других). Однако единая государственная система обеспечения транспортной безопасности в российском законодательстве отсутствует, а разрозненные правовые нормы не соответствуют характеру и уровню потенциальных угроз6.
Важным элементом транспортной безопасности является противодействие терроризму. К основным направлениям терроризма на море относятся: нападения на морской сектор экономики (корабли, порты, объекты инфраструктуры); аренда кораблей и судов для перевозки обычного оружия, оружия массового поражения и наркотиков; морское пиратство, приносящее ежегодный ущерб мировым морским перевозкам не менее 450 млн. долл.; угроза интересам государства при нарушении водных путей и маршрутов; нападения на объекты морской индустрии и морских путешествий; нарушение морского судоходства и рыболовства; нарушение морской производственной деятельности на континентальном шельфе; нападения на морские объекты и инфраструктуру, которые могут привести к экологическим катастрофам в регионах7.
С учетом всего сказанного Российская Федерация, объективно заинтересованная в сохранении и укреплении присутствия в Арктике, должна приме-
6. Концепция транспортной безопасности Российской Федерации http: // www.oftb.org?rus/info/concept_O.html.
7. Жаринов Н., Иванов Г. Актуальные проблемы борьбы с терроризмом на море в интересах экономической безопасности //Морской сборник, 2006. - № 5.
нить все необходимые меры для усиления своих естественных конкурентных преимуществ в данном регионе. Основными ее приоритетами являются:
- защита суверенитета и национальных интересов в освоении природных ресурсов Арктики и их транспортировке на внешний и внутренний рынок, сохранение контроля за деятельностью отечественных и международных корпораций на объектах шельфа;
- использование противоречий между странами, обладающими особыми правами на арктические акватории, для укрепления позицирования Российской Федерации в Арктике;
- стратегическое усиление присутствия государства и национальных компаний в Арктике с учетом климатических изменений и сохранения режима, предусмотренного статьей 214 Конвенции ООН по морскому праву;
- создание режима благоприятствования для развития арктических портов, в том числе с использованием механизма создания особых портовых экономических зон для обеспечения коридоров Европа - Азия и Россия -Америка;
- содействие возрождению и развитию отечественного судостроения на новой, инновационной основе с целью обеспечения разведки, добычи и крупномасштабных перевозок углеводородного сырья (включая использование ледокольного флота);
- формирование режима транспортной безопасности на морских коммуникациях и объектах, включая предотвращение террористических актов и иных преступлений;
- развитие правовых основ арктического мореплавания, в том числе в сферах страхования грузов и ответственности перевозчиков, тарифного регулирования, повышения инвестиционной привлекательности проектов морской экономики.
