CC BY
36
DOI: 10.24412/2309-4788-2021-5-56-68
Н.Ю. Власова - д.э.н., профессор кафедры государственного и муниципального управления, Уральский государственный экономический университет, nat-vlasova@yandex.ru,
N.Yu. Vlasova - Dr. of science (economics), Professor of the State and Municipal Governance Department of the Ural State University of Economics;
Н.С. Смирнягин - аспирант кафедры государственного и муниципального управления, Уральский государственный экономический университет, nik.smir.s@mail.ru,
N.S. Smirnyagin - PhD student of the State and Municipal Governance Department of the Ural State University of Economics.
ГЕНЕЗИС ТЕОРИИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ В ЭКОНОМИЧЕСКИХ НАУКАХ THE GENESIS OF THE HOUSING AND COMMUNAL SERVICES THEORY IN THE ECONOMIC SCIENCES
Аннотация. Статья посвящена анализу эволюции теоретико-методологических подходов к исследованию сферы жилищно-коммунальных услуг. Актуальность исследования обусловлена необходимостью систематизации научных подходов к интерпретации роли и места сферы жилищно-коммунальных услуг в современных общественных отношениях. На основе применения отдельных теоретических подходов расширены характеристики жилищно-коммунальных услуг. Особое внимание уделено теориям, рассматривающим жилищно-коммунальное хозяйство в государственно-частных координатах, что позволило актуализировать современный набор характеристик жилищно-коммунальных услуг в разрезе отдельных теорий. Проведенный анализ позволил идентифицировать совокупность проблем, обусловленных наличием не только частных, но и коллективных (несводимых) интересов общества, опекаемости и высокой социальной значимости жилищно-коммунальных услуг. Подчеркивается необходимость актуализации методологии оценки качества и эффективности жилищно-коммунальных услуг, учитывающей удовлетворение не только индивидуального, но и общественного спроса, а также учета интересов стейкхолдеров данной сферы.
Abstract. The article is devoted to the analysis of the theoretical approaches evolution to the study of the housing and communal services. The relevance of the research is due to the need to systematize scientific approaches to the interpretation of the role of housing and communal services in modern public relations. Based on the application of certain theoretical approaches, the characteristics of housing and communal services are expanded. Special attention is paid to the theories considering housing and communal services in public-private coordinates, which made it possible to update the housing and communal services characteristics. The analysis made it possible to identify a set of problems caused by the presence of not only private, but also collective (irreducible) interests of society, guardianship and high social significance of housing and communal services. The necessity of updating the methodology for assessing the quality and efficiency of housing and communal services, taking into account the satisfaction of not only individual, but also public demand, as well as taking into account the interests of stakeholders in this area, is emphasized.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, жилищно-коммунальные услуги, экономика общественного сектора, эффективность, опекаемое благо.
Keywords: housing and communal services, public sector economy, efficiency, the patronized good.
Введение
История становления и развития сферы жилищно-коммунальных услуг во многом подчинена траектории развития российской экономики и обусловлена, в том числе, политическими режимами в конкретные исторические периоды.
В литературе отмечается, что родоначальником анализируемой сферы как сектора экономики можно считать второго царя династии Романовых Алексея Михайловича, который принял в 1649 году Наказ «О градском Благочинии», положив таким образом начало развитию сферы ЖКХ. В свою очередь, во времена Перта Великого функции общественного благочиния были переданы полиции. При этом, ретроспективно развитие анализируемой сферы шло по пути все более полной институционализации, принимались нормативные ак-
ты, создавались соответствующие органы власти для управления данной сферой. С 1917 года начался период огосударствления, централизации и государственной монополизации ЖКХ. При этом, с разной долей успешности на протяжении всей истории развития ЖКХ осуществлялись попытки демонополизировать данный сектор. Сказанное обуславливает существующее сегодня положение дел в теории и методологии изучения ЖКХ. Настоящее состояние теории экономической мысли в исследованиях сферы ЖКХ можно охарактеризовать следующей совокупностью проблем, обусловленных историко-политическими моделями, сменявшими друг друга на протяжении становления отрасли.
Интенсивные поиски новой парадигмы экономической эффективности обусловлены существующим конфликтом «новой и старой» парадигм управления ЖКХ, базирующемся на противоречии их фундаментальных основ, где первая постулирует о необходимости децентрализации и усиления рыночных регуляторов, а вторая основана на необходимости прямого управления и государственного контроля, способного обеспечить интересы большинства акторов общественных отношений в данной сфере. Сказанное привело к отсутствию сколь ни будь единообразного теоретического взгляда на основные категории изучаемой сферы. Едва ли можно обнаружить еще одну сферу, позиционируемую учеными в столь разных экономических координатах (в частности, как общественный сектор или как рыночное хозяйство).
С другой стороны, указанная проблема во многом обусловлена низким качеством институциональной среды жилищно-коммунального хозяйства, которое складывается из отсутствия единообразия дефиниций, недостаточно последовательного планирования и правовых лакун. Дополнительным фактором является высокая интенсивность изменений правового регулирования. Подвижные и нестабильные формальные институты накладываются на противоречивые неформальные институты, в условиях сохраняющегося патерналистского сознания населения, сформированного в советские годы.
Третьей, не менее значимой проблемой видится отсутствие устоявшейся практики реализации общественных отношений в сфере ЖКХ, обуславливающей различие методологии исследования, отсутствие единообразного подхода к анализу процессов, происходящих в меняющемся секторе жилищно-коммунальных услуг. Сказанное реализуется в разбросе подходов к таксономии ЖКУ, дискуссиях по поводу масштабов и элементов анализируемого сектора, спорах о целесообразности использования конкретных регуляторов (рыночных или государственных), а также относительно самой природы сектора жилищно-коммунальных услуг и его места в системе общественных отношений и общественном производстве.
Целью настоящего исследования является уточнение теоретико-методологических подходов к исследованию сферы жилищно-коммунальных услуг с целью расширения их трактовки и идентификации современных характеристик.
Рассмотрена возможность трактовки сферы жилищно-коммунальных услуг сквозь призму системного, структурного, диалектического, антропоцентрического, ситуационного и других подходов, позволяющих не только дать определение изучаемому сектору, но и конкретизировать направления и особые аспекты его исследования в рамках конкретного подхода.
Эволюционный подход к изучению сферы жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) позволил на основе использования инструмента статистического анализа информации, содержащейся в массиве источников из Google Books и сопоставления с историческими этапами развития ЖКХ идентифицировать конкретные модели его организации, что позволило отследить ретроспективу развития теории и методологии исследований сферы жилищно-коммунальных услуг.
Идентифицированная эволюция теоретических подходов к интерпретации места сектора ЖКУ в государственно-рыночных координатах обусловила необходимость сосредоточения настоящего исследования на теориях институциональной парадигмы, позволившей углубить понимание особых характеристик жилищно-коммунальных услуг.
Эволюция теоретико-методологических подходов к исследованию сферы жилищно-коммунальных услуг
Как было отмечено, сфера ЖКУ является полиаспектной категорией, в связи с чем в науке используется совокупность методологических подходов, обладающих когнитивным потенциалом и обеспечивающих возможность комплексного подхода к исследованию сферы жилищно-коммунальных услуг.
Следует отметить, что теоретические подходы в изучении сектора жилищно -коммунальных услуг заданы политическими и социально -экономическими координатами, ретроспективно изменяющими вектор его развития и диктующими соответственно направления исследований.
Позиция ЖКХ в национальной экономике ретроспективно была подчинена и обусловлена историческими вехами развития России. Не ставя перед собой задачу углубления научных подходов к этапизации развития жилищно-коммунального хозяйства, в основу дальнейших рассуждений положим сформулированную Ганченко Д.Н. периодизацию его развития [1]. Согласимся с Ганченко Д.Н. в том, что историю развития жилищно -коммунального хозяйства целесообразно разделить на три этапа, характеризующихся принципиальными отличиями места анализируемого сектора в социально-экономических общественных отношениях [1].
При этом, опираясь на анализ научных источников и приведенные данные полученные при использовании инструмента статистического анализа информации, содержащейся в массиве источников из Google Books, используемого нами как дополнительный и допустимый инструментарий, косвенно подтверждающий авторскую позицию, можно констатировать, что наибольший пик научных исследований, посвященных ЖКХ в русскоязычных источниках пришелся на вторую половину 1990 -х годов и продолжался вплоть до 2010 года (рисунок 1). Сказанное подтверждает утверждение о существенной зависимости и обусловленности интенсивности и направлений развития исследований сферы ЖКХ его местом в системе экономических отношений.
И • •
/\ * •
/ 1 /^к-
\ \ 1 • \
\ / \ I * л * \ / 1 / • Ч * • «w
/VI ч _ ,—^ Г * Г / \ /^V^- XV : \
1 \ J * \
/"W^ LS N\ v.---------- - - г- V --
U") Г— 0\ —" ГЛ —' —< —' <4 CS 0\ Ol Ol С> № 1925 | 1927 ; 1929 1 —" ГО т гп Оч Ol <сЛ«ЛГ--Оч—«i^mr^Oi — el U"> Г— Ov —i гЛ1ЛГ-~0>-н cr>»/1I^Oi — — fllflba 0>0l&0i0»0i0\0i0\0i0\0\0i0i0i0\0\0\0i0\0\0(c\0i0i0i0\0\0\0\0\0ia0000000000 -Коммунальное хозяйство--- Жилищное хозяйство • • • • • ЖКХ
Рисунок 1 - Частота упоминаний терминов в период с 1915 по 2019 годы в русскоязычной литературе*
*Источник: составлено авторами с использованием инструмента статистического анализа информации, содержащейся в массиве источников из Google Books Google Ngram Viewer - Режим доступа: https://books.google.com/ngrams/.
Характеризуя первый, дореволюционный этап развития ЖКХ, отметим, что данный сектор экономики практически не рассматривался учеными в качестве объекта исследований (в том числе экономических) (рисунок 1). Анализ доступной литературы дореволюци-
онного издания в российский источниках позволяет обнаружить первую конкретизацию статистических данных, начало учета жилищного фонда и рассуждения о введении коммунального хозяйства в круг обычных предметов финансовой науки. Дореволюционный этап развития сектора ЖКХ, начало которого датируется 1649 годом, характеризуется совмещением государственными органами широкого спектра функций - от хозяйственных (обеспечение водой, топливом, освещение улиц, благоустройство территории) до административных функций управления, включающих деятельность по финансовому контролю. Для данного периода характерно формирование и увеличение государственного аппарата в анализируемой сфере. При этом от начала периода к его концу жилищно-коммунальное хозяйство трансформировалось от государственной монополии, к сочетанию государственного регулирования с саморегулированием «добрыми домовладельцами» и наконец к децентрализации регулирования и муниципализации. Городская реформа 1892 г. освободила органы государственной власти от ответственности за благоустройство территорий, переложив на плечи органов общественного управления практически все вопросы жилищно -коммунального сектора.
Таким образом, с начала своего возникновения сектор коммунального хозяйства дрейфовал между государственной монополией и частно-рыночным или муниципальным регулированием, систематически обуславливая научную проблему отнесения жилищно -коммунальных услуг к общественному сектору. Одной из главных структурных характеристик экономического развития сектора ЖКХ на протяжении всей его истории развития являлось соотношение частного и государственного.
К началу второго этапа развития ЖКХ управление осуществлялось в рамках двух моделей: (1) городское общественное самоуправление (обычно в крупных городах) и (2) управление со стороны министерства внутренних дел, там, где коммунальная сфера была слабо развита. Начало послереволюционного этапа развития характеризовалось государственной монополизацией управления и собственности. Однако уже в 1919 году стала очевидна несостоятельность данного подхода, что повлекло возврат функций в сфере ЖКХ местным органам вплоть до 1930 годов. В середине тридцатых годов маятник управления сферой ЖКХ качнулся в сторону полной государственной централизации при сохранении единиц управления нижнего уровня в виде домоуправлений. Не вдаваясь в подробности, отметим, что в разные периоды данного этапа централизация и децентрализация сменяли друг друга, передавая полномочия в анализируемой сфере от укрупненных жилищных организаций местным Советам и наоборот с разным успехом. Закончился данный этап переходом ЖКХ на самофинансирование и хозрасчет1. Конец второго этапа характеризуется наличием уровневой системы управления (государственный, региональный и местный), усилением экономических рычагов регулирования, появлением множества самостоятельных хозяйствующих субъектов, кризисным состоянием отрасли. При этом, отметим, что в истории развития коммунального хозяйства зарубежных стран происходили аналогичные процессы, в частности на это указывает в своих работах Армстронг К. и Нелл Х. В. [2].
Третий (современный) этап развития ЖКХ, начало которого датируется 1991 годом, характеризуется динамикой регулирующих воздействий от государственных до рыночных. Ключевыми вехами, определившими вектор научных исследований, стали следующие события: приватизация жилищного фонда, сконцентрировавшая внимание ученых на теории прав собственности, зарождение и формирование рынка жилья. Причем подобные процессы были характерны не только для России и практически всех постсоветских стран, но и многих стран бывшего советского блока [3].
1 О мерах по дальнейшему совершенствованию работы ЖКХ: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 08.04.87 [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://base.garant.ru/2306693/; О переходе ЖКХ на хозрасчет и самофинансирование: Постановление Совета Министров СССР от 29.06.89 [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://base.garant.ru
Переход на договорные отношения и полную оплату ЖКУ актуализировали анализ сочетания рыночного и государственного регулирования, социальной значимости услуг ЖКХ, их места в общественном производстве, вопросы качества услуг.
Формализация общественных отношений в сфере ЖКХ инициировала оценку значения многочисленных участников сферы ЖКУ, получивших свои ниши ответственности и роль в процессе производства и потребления жилищно-коммунальных услуг.
Стратегическое планирование сферы ЖКХ актуализировало вопрос о месте сектора ЖКУ в системе общественных отношений. Возникли и получили развитие теоретические подходы к интерпретации сектора ЖКУ в качестве структурного элемента города, региональной экономики, территориальной инфраструктуры и т.п.
Таким образом, эволюция теоретических подходов к интерпретации места сектора ЖКУ в государственно-рыночных координатах иллюстрирует постепенное усиление социальной окраски исследований и индивидуализации потребностей акторов. Сказанное позволяет идентифицировать диалектическое единство двух противоположных аспектов исследований: с одной стороны, констатируется повышение значения сферы ЖКУ для общественного благосостояния в целом, с другой стороны, качество жилищно-коммунальных услуг является ключевым фактором индивидуального благосостояния. При этом индивидуальное благосостояние ложится в основу общественного благосостояния, что находит отражение во взаимосвязи государственного и рыночного регулирования анализируемой сферы.
В свою очередь, оценка научных взглядов на место сферы ЖКУ в системе общественного производства позволяет отметить многообразие подходов, в частности, анализируемая сфера позиционируется в качестве структурного элемента государственного жизнеобеспечения населения, подсистемы социальной инфраструктуры, рынка [4], сети [5] и др.
Следует констатировать, что такое многообразие понимания сущности сферы ЖКУ обусловлено главным образом не характеристиками анализируемой сферы, а спецификой ее объекта - жилищно-коммунальной услуги. В свою очередь, анализ развития научных подходов к пониманию жилищно-коммунальной услуги обнаруживает совокупность исследований, позиционирующих ЖКУ в контекстах различных теорий.
Научные подходы к интерпретации жилищно-коммунальных услуг в государственно-частных координатах
Наиболее значимыми в контексте настоящего исследования, являются теории, рассматривающие ЖКУ в государственно-частных координатах. Данному вопросу посвящены исследования как российских, так и зарубежных ученых. В данном контексте продуктивной является институциональная методология. Зарубежные исследователи рассматривают сферу управления жилищно-коммунальным хозяйством с точки зрения стейкхолдерского подхода и выявляют как общие интересы, так и конфликты между ними [6]. От соотношения и взаимодействия между основными стейкходерами зависят и формирующиеся системы управления в сфере ЖКУ [7].
В основе дискуссий о природе и характере услуги в сфере жилищно-коммунального хозяйства лежит социальная дилемма, для которой характерен конфликт между частными и общественными интересами. В силу особого характера общественных отношений в жилищной сфере данная проблема является многоплановой и реализуется в различных сферах ЖКХ. Анализируемой сфере характерно наличие широкого спектра социальных дилемм, обусловленных сложностью исключения из потребления конкретного блага. В частности,
дилеммы двух персон, например, «теория безбилетника» реализуется в отлынивании жильцов от уплаты взносов на капитальный ремонт с одновременной заинтересованностью в нем. Дилеммы общественных благ, например, разность вкладов граждан в управление многоквартирными домами в результате которых все получают одинаковую пользу (речь идет, например, об участии в общих собраниях и т.п.). Ресурсные дилеммы, реализующиеся, в частности, в дискуссии об организации охраняемых стоянок для собственников квартир многоквартирного дома на придомовой территории, которые будут содержаться за счет
всех, включая лиц, не владеющих автомобилями. Таким образом, выделим одну из ключевых характеристик жилищно-коммунальной услуги - ее реализация осуществляется в условиях социальных дилемм (возможного конфликта между частными и общественными интересами).
Следует отметить, что в науке продолжается дискуссия об отнесении ЖКУ к общественным благам, а сферы ЖКХ соответственно к общественному сектору, при этом отдельная полемика идет об опекаемости жилищно-коммунальных услуг.
Не углубляясь в теоретические основы идентификации блага в качестве общественного, отметим только, что как известно, в основе данной классификации, в качестве ключевых, лежат критерии исключаемости из потребления и конкурентности. Анализируя весь спектр услуг в сфере ЖКХ с данной точки зрения, можно отметить, что подавляющая часть жилищных услуг в значительной степени является исключаемой, в то время как издержки на обеспечение исключаемости коммунальных услуг запретительно высоки. В частности, стоимость исключения из потребления водоотведения, канализации, теплоснабжения и вывоза мусора в многоквартирных домах будет выше, чем убытки в связи с неоплатой данных услуг. Более того, оплата всех жилищно-коммунальных услуг производится после их оказания. Признак конкурентности для всех ЖКУ характерен при существенном увеличении объема потребления, когда будет недостаточно мощностей для поставки. В обычной же ситуации ЖКУ не являются конкурентными и увеличение потребления блага одним субъектом не повлияет на объем и качество потребления данного блага другим субъектом. В то же время отдельные услуги ЖКХ могут обладать как конкурентностью, так и исключаемо-стью, например, ремонт коммуникаций внутри жилого помещения собственника. Одновременно с этим в рамках государственной политики существует сегмент населения, в отношении которых установлена неисключаемость ЖКУ. При этом, особенностью организации жилищно-коммунального хозяйства в России, сложившейся в советское время и поддерживаемой государством в настоящее время, является практическая неисключаемость из потребления большинства ЖКУ. Таким образом, в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг можно наблюдать весь спектр благ, агрегированных в зависимости от сочетания признаков конкурентности и исключаемости. Об отнесении части или всех ЖКУ к категории общественных благ, в частности говорили Дятел Е. П., Подылина Э. Ф. [8], Ермишина А. В. [9] и др.
Вместе с тем ЖКУ обладает высокой социальной значимостью и полезностью, в связи с со сказанным, необходимо обратить внимание на отнесение данных услуг к опекаемым (мериторным) благам.
В настоящее время речь идет о постоянном участии государства в рыночном процессе производства ЖКУ, путем реализации мероприятий общественной опеки, масштабы которой зависят от сформированного обществом спроса и наличия ресурсов. Общественная опека осуществляется, в частности, посредством предоставления субсидий на оплату ЖКХ. Необходимость общественной опеки сферы жилищно-коммунальных услуг отмечается ряде зарубежных исследований [10, 11].
Теория опекаемых благ развивается в рамках концепции экономической социодина-мики сквозь призму теорий которой уточняются специфические характеристики ЖКУ. Указанная концепция базируется на возможности сосуществования нормативных интересов общества одновременно с индивидуальными интересами. Эти интересы несводимы друг к другу и формируются в различных институциональных средах [12]. Анализируемая в данной работе сфера услуг жилищно-коммунального хозяйства расположена на пересечении общественных и индивидуальных интересов. Индивидуальные интересы, сформированные рыночной средой, заключаются в получении качественной услуги по доступной цене. В то время как общественные интересы находятся в сфере общественного благополучия, безопасности, социальной защищенности и стабильности.
Таким образом, особенностью сферы ЖКУ является наличие наряду с индивидуальными потребностями, коллективных интересов. В связи со сказанным выделим еще одну
важнейшую характеристику жилищно-коммунальной услуги: способность (возможность) удовлетворения как индивидуальных интересов, сформированных рынком, так и коллективных потребностей, сформированных социальной средой. При этом, очевидно, что с усложнением общественных отношений и развитием коммуникаций между людьми продуцирование специфических интересов отдельных общностей будет только интенсифицироваться, что актуализирует исследования коллективных интересов в сфере жилищно-коммунальных услуг.
Мериторика постулирует о наличии общественного спроса на некоторые блага, сформированного под влиянием этических или ценностных суждений [12]. При этом такой спрос не равен сумме агрегированных спросов отдельных индивидов, так называемый несводимый спрос. Таким образом, категория «коллективные потребности» самостоятельна и не является суммой индивидуальных потребностей, что соответственно требует особой методологии их идентификации и учета. Мериторными называются блага, спрос на которые со стороны частных лиц отстает от «желаемого обществом» и стимулируется государством [13, 14]. В таком случае, зачастую, для удовлетворения такого общественного (коллективного) интереса требуется третья сторона, способная оказать организующее и мотивирующее воздействие на отдельных индивидов в целях активизации их усилий в решении социальной проблемы (другими словами, в обеспечении оптимального выпуска). Опираясь на исследования Ари Л. Хиллман, отметим, что внешнее принуждение к участию в производстве общественных благ способно повысить благосостояние участников общественных отношений в отличие от ситуации «добровольного вклада» [15]. В настоящее время производство таких благ осуществляется при участии государства, которое мериторизирует спрос на них путем реализации государственной политики.
Подчеркнем, что позиционирование ЖКУ в контексте мериторики одновременно ставит вопрос об идентификации общественных интересов в данной сфере, а также о масштабах опекаемости благ и пропорций вкладов потребителей и государства в их производство. Речь в данном случае идет о целой совокупности общественных интересов и в частности о таком «больном» вопросе, например, как финансирование капитального ремонта в многоквартирных домах. При этом, представляется, что третьим лицом, координирующим усилия в описанной ситуации, может быть не только государство, но и управляющие компании, в частности.
В 2020 году удельный вес расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в потребительских расходах домашних хозяйств составил 11,9 %, являясь относительно стабильным в течение полутора десятка лет. При этом уровень возмещения населением затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг варьируется в зависимости от региона от 94,4 до 72,4 % (таблица 1).
Таблица 1 - Уровень возмещения населением затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг, %
Год РФ Центральный федеральный округ Южный федеральный округ Северо-Кавказский фе-дераль-ный округ Приволжский фе-дераль-ный округ Уральский фе-дераль-ный округ Сибирский фе-дераль-ный округ Дальневосточный фе-дераль-ный округ Крымский фе-дераль-ный округ
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2006 82,3 77,7 89,8 87,1 83,5 87,4 71,2
2007 83,1 81,2 86,6 86,5 85,9 86,5 70,7
2008 83 81,4 87 85,9 85,1 85,8 70,3
2009 82,3 79,4 86,1 86 85,7 85,9 69,4
2010 83,9 81,1 92,3 81 ,4 87,9 86,2 86,3 71,2
2011 89,7 86 96,9 98,5 90,8 95,2 91,8 78,5
2012 89,9 85,9 100 99,5 91,3 96 92,4 76,8
2013 89,8 85,2 99,7 99,5 92,3 95,4 92,5 77,3
Продолжение таблицы
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2014 93,1 93,7 99,7 99,1 94,2 94,5 91,9 76
2015 93,7 96,3 99,6 99 94 94,7 92,6 74,7 84,9
2016 94,3 98,3 98 99,1 94,4 94 93,4 73,5
2017 94,5 98,8 98,7 98,9 94,8 93,7 92,6 73,3
2018 94,4 99,5 98,7 98,6 94,4 92,7 91,9 72,4
Источник: составлено авторами по данным Единой межведомственной информационно-статистической системы (ЕМИСС) [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.fedstat.ru/
В свою очередь уровень опекаемости жилищно-коммунальных услуг увеличивается и в 2020 году среднемесячный размер субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг на семью составил 2187,75 рублей (рисунок 2).
2 120
2 187.75
1 937 2 021 1 850
1 424 75 1( 20
1 18 1 025,89 904,65 1 5,55 11 i JU
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 201S 2019 2020
Рисунок 2 - Среднемесячный размер субсидий на оплату жилищно-коммунальных
услуг на семью, рублей*
*Источник: составлено авторами по данным Единой межведомственной информационно-статистической системы (ЕМИСС) [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www. fedstat.ru/.
При этом масштабы опекаемости сектора жилищно-коммунальных услуг можно продемонстрировать на примере реализованных и планируемых бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение расходов на ЖКХ (рисунок 3).
Рисунок 3 - Реализованные и планируемые бюджетные ассигнования на финансовое обеспечение расходов на ЖКХ, млрд. рублей*
*Источник: составлено авторами по данным Министерства финансов РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://minfin.gov.ru
Однако, следует подчеркнуть, что отнесение ЖКУ к общественным благам не означает автоматической опекаемости и наоборот, в отдельных случаях частные блага могут быть опекаемыми.
Очевидно, что доступность и объем ЖКУ существенно влияет на социально-экономическую устойчивость общества, что требует систематического государственного регулирования обеспечения населения данными социально-значимыми услугами [16]. Здесь речь идет о необходимости обеспечения государством не только доступности анализируемых услуг в организационном смысле, но и ценовой доступности [17].
Основываясь на вышесказанном, построим таксономию жилищно-коммунальных услуг исходя из комплекса критериев, заданных в рамках классификации благ в зависимости от признаков исключаемости и конкурентности, а также критерия способности ЖКУ удовлетворить индивидуальный или коллективный интерес, или иными словами, необходимости опеки (таблица 2). Представляется, что сфера ЖКХ продуцирует весь спектр благ, классифицируемых по вышеприведенным критериям.
Таблица 2 - Таксономия жилищно-коммунальных услуг в контексте теорий мериторики и экономики общественного сектора
Вид услуги в контексте теории общественных благ Направлены на удовлетворение индивидуального или коллективного интереса Характеристика ЖКУ Пример ЖКУ
Частные услуги в чистом виде Индивидуальные интересы Конкурентные, исключаемые, потребляются индивидуально, характеризуются делимостью, наличием индивидуальной полезности, при этом результаты потребления присваиваются отдельными индивидами независимо друг от друга Услуги, связанные с удовлетворением потребностей населения в сфере быта внутри жилого помещения собственника (владельца)
Общественные услуги в чистом виде (1) Коллективные (обществен- ные) интерес; (2) Индивидуальный интерес Характеризуются неисключа-емостью и несоперничеством в потреблении, их потребление может быть только совместным и равным Услуги по развитию инфраструктуры и благоустройству жилых районов, озеленение, благоустройство территории, санитарная очистка, капитальный ремонт жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, дополнительная дезинфекция подъездов жилых домов в условиях пандемии
Смешанные блага (1) Индивидуальные интересы; (2) Коллективные (обществен- ные) интерес Низкая конкурентность, высокая исключаемость Услуги по управлению многоквартирным домом, по обслуживанию мест общего пользования (исклю-чаемость в данном случае возможна по отношению к жильцам других домов)
Источник: составлено авторами
Полемика об отнесении сферы ЖКХ к рыночному или общественному сектору обусловлена необходимостью осмысления принципов производства и оказания ЖКУ. Рыночная модель характеризуется формированием спроса и предложения на услугу на основе ценовых сигналов и конкуренции, общественный сектор соответственно усиливает государственное регулирование, ослабляя рыночные механизмы регулирования, определяя в качестве приоритета социально-экономические интересы общества.
Следует отметить, что в условиях российской организации жилищно-коммунального хозяйства не выполняется ни одно из условий неоклассической теории равновесия:
(1)совершенная конкуренция. В текущий момент ключевые коммунальные услуги по поставке ресурсов (вода, газ, электричество, отопление) оказываются естественными монополиями, и при неэластичном спросе домохозяйств конкуренция за ресурсы невозможна, что требует государственного вмешательства в сфере регулирования цен и формирования стандартов качества услуги;
(2)полнота рынков (наличие широкого спектра услуг, обеспеченного достаточным предложением). В силу относительной новизны рыночных общественных отношений в сфере ЖКХ, спектр услуг является весьма ограниченным в условиях малого количества поставщиков, их низкой конкуренции;
(3)совершенная информация, должный уровень которой возможен только при грамотной государственной политике, включающей принятие стандартов качества услуг, и другие меры по снижению существующей сегодня асимметрии информации.
К перечисленным условиям существования «нормального» рынка следует добавить наличие платежеспособного спроса, который в настоящее время таковым не является для 3040 % российских семей, что требует соответствующих мер государственной поддержки малоимущих и социально незащищенных слоев населения. По данным Российской газеты в марте 2020 года не оплачивалось 5-10 % счетов, по итогам апреля, цифра возросла до 30-
40 % 2 (рисунок 4).
Рисунок 4 - Факторы и показатели общественной опеки жилищно-коммунальных услуг*
*Источник: составлено авторами по данным Министерства финансов РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://minfin.gov.ru)
В то же время, производство и оказание ЖКУ находится в сфере многочисленных провалов рынка. В частности, наличие естественных монополий - поставщиков ресурсов для реализации коммунальных услуг требует государственного вмешательства в форме государственного регулирования ценообразования.
Доверительный характер ЖКУ, асимметрия информации, неэластичный спрос, наличие естественных монополий и высокая социальная значимость обуславливает необходимость обеспечения качества услуг путем принятия государством стандартов, сертификации и лицензирования.
Наряду с вышеперечисленными особенностями анализируемой сферы, значительное влияние на характеристику жилищно-коммунальных услуг оказывает асимметрия информации, реализующаяся в практической невозможности потребителей контролировать производителя и поставщика ЖКУ, а также существенной сложности измерения качества услуг, соотнесения качества услуг и удовлетворенности потребителей [18, 19].
Важным моментом также являются пространственные характеристики территории, неравномерность распределения объектов инфраструктуры или каких-либо общественных благ, так или иначе влияющих на качество жилищно-коммунальных услуг [20].
2https://rg.ru/2020/05/19/v-rossii-upala-sobiraemost-platezhej-za-zhku.html
Проблему усугубляет невозможность для конечного потребителя выбора поставщика ресурсов в силу их монопольного положения. Наряду с этим, в настоящее время для потребителя доступны приборы учета, которые позволяют проводить контроль количества, но не качества услуг. При этом, очевидно, потребитель не может оценить качество услуги до ее приобретения, которое определится только в момент потребления. Более того, зачастую потребитель не обладает соответствующими знаниями для адекватной оценки качества услуги даже в тех случаях, когда выбор поставщика возможен (например, при проведении сантехнических работ в жилом помещении).
Дополнительной характеристикой, повышающей социальную значимость жилищно-коммунальных услуг, является наличие положительных внешних эффектов при их оказании и потреблении. В качестве проблемы следует указать также на наличие целого букета отрицательных внешних эффектов, возникающих при производстве ЖКУ.
Внешние эффекты (экстерналии), являясь провалом рынка, представляют собой «прямое, не опосредованное рынком воздействие процесса производства или потребления одного блага на производство или потребление другого блага» [21]. В качестве одного из наиболее распространенных примеров возникновения отрицательного внешнего эффекта можно привести неоптимальное использование парковочных мест на придомовой территории многоквартирных домов. Более глобальный отрицательный внешний эффект продуцируют отношения в сфере роста цен на услуги ЖКХ совместимые с их низким качеством, провоцирующие превышение предельных частных издержек над предельными общественными, сопровождающиеся ростом трансакционных издержек. Ключевой причиной формирования отрицательных внешних эффектов в данном случае является неэффективно выстроенная цепочка движения услуг от производителя к потребителю, где стоимость увеличивается на сумму затрат и маржи всех посредников (от управляющей компании до поставщиков ресурсов). Также значимой является проблема бытовых отходов, носящая характер отрицательного внешнего эффекта.
Положительные экстерналии реализуются как на макроэкономическом уровне, например, качественное жилье в итоге повышает уровень благосостояния, здоровья, демографии населения. Так и на микроуровне, в частности благоустройство придомовой территории оказывает положительное воздействие не только на владельцев жилых помещений конкретного дома, но и на гораздо более широкий круг индивидов. Также положительные внешние эффекты можно наблюдать в отношениях с коммерческими пользователями жилищной инфраструктуры (например, офисы на первых этажах жилых многоквартирных домов).
Заключение
В настоящей работе проведен анализ лишь некоторых теоретико-методологических подходов, имеющих когнитивный потенциал для реализации поставленных в исследовании задач.
Проанализированные научные подходы к интерпретации жилищно-коммунальных услуг, а также их особенностей позволили идентифицировать современную совокупность характеристик ЖКУ в разрезе отдельных теорий.
История становления и развития сферы жилищно-коммунальных услуг во многом подчинена траектории развития российской экономики и диктовалась конкретными политическими режимами в отдельные исторические периоды, следует подчеркнуть динамический характер и обусловленность всех процессов от производства до потребления услуги историческим контекстом, меняющим не только технологии производства, но и понимание ее качества.
Поскольку концепт «жилищно-коммунальная услуга» является полиаспектным, его изучение необходимо реализовывать в рамках целой совокупности научных подходов и отраслей знания. При этом формирование подходов к пониманию качества ЖКУ осуществляется в контексте ее позиционирования в качестве общественного отношения, обуславливающего безопасность и жизнеобеспечение и находящегося под влиянием совокупности региональных, географических, человеческих, социально-экономических и иных факторов.
При этом жилищно-коммунальные услуги удовлетворяют как индивидуальные интересы, сформированные рынком, так и коллективные потребности, сформированные социальной средой. В связи со сказанным ЖКУ нуждаются в общественной опеке и являются мери-торными благами. Особые характеристики требуют разработки новых методологических подходов к оценке качества ЖКУ, включающих анализ удовлетворения не только индивидуальных, но и общественных интересов.
Сквозь призму приведенных научных подходов видна совокупность проблем, напрямую влияющих на формирование адекватной методики оценки эффективности ЖКУ. В частности, не исследована возможность и не раскрыт потенциал координации большинства процессов в анализируемой сфере не государством, а саморегулируемыми организациями в сфере ЖКХ (СРО), а также профессиональными стейкхолдерами (например, управляющими компаниями). Очевидна неспособность рынка выявить действительные предпочтения как индивидов, так и общества, что требует дополнительных исследований способов определения интересов стейкхолдеров сферы ЖКУ и особенно общественных предпочтений. При этом, в силу декларативности и отсутствия четкого определения общественных интересов объем государственной опеки по-прежнему остается экономически не обоснованным и зачастую социально не оправданным.
Источники:
1. Ганченко, Д. Н. Совершенствование управления в сфере жилищно-коммунальных услуг на основе сетевого подхода. Дисс. д-ра экон. наук. Крымский федеральный университет им. ВИ Вернадского. 2018.
2. Armstrong, C., Nelles, H. V. Monopoly's Moment: The Organization and Regulation of Canadian Utilities, 1830-1930. Philadelphia: Temple University Press, 1986, 393 p.
3. Muczynski, A. Financial flow models in municipal housing stock management in Poland // Land Use Policy, 2020. Vol. 91, 104429.
4. Ясин, Е. Политическая экономия реформы ЖКХ // Экономическая политика, 2006. № 2, С. 95-119.
5. Ганченко, Д. Н. Сетизация сферы жилищно-коммунальных услуг: история, особенности современности, потенциал // Российское предпринимательство. 2017. Т. 18. № 24. С. 4235-4248.
6. Calabró, A., Torchia, M. Conflicts of Interest and Governance Mechanisms in Italian Local Public Utilities // International Journal of Public Administration, 2011. Vol. 34(7). pp. 447-460.
7. Peterman W. Options to Conventional Public Housing Management // Journal of Urban Affairs, 1989. Vol. 11(1). pp. 53-68.
8. Дятел, Е. П., Подылина, Э. Ф. Жилищно-коммунальное хозяйство России как агент производства общественных благ // Известия Уральского государственного экономического университета, 2008. №2 (21). С. 4-9.
9. Ермишина, А. В. Эволюция государственного регулирования локальных общественных благ в жилищной экономике (на примере капитального ремонта многоквартирных домов в России // Journal of Economic Regulation (Вопросы регулирования экономики), 2020. № 11(4). С.64-77.
10. Jones, A. Social responsibility and the utilities // Journal of Business Ethics, 2001. Vol. 34 (3), pp. 219-229.
11. Basic Needs and the Urban Poor. The Provision of Communal Services. 1 ed. Edited By P. J. Richards, A. M. Thomson. Routledge, 1984. 286 p.
12. Гринберг, Р. С., Рубинштейн, А. Я. Основания смешанной экономики. Экономическая социоди-намика. М.: Институт экономики РАН, 2008. 482 c.
13. Рубинштейн, А. Общественные интересы и теория публичных благ // Вопросы экономики, 2007. № 10. С. 90-113.
14. Рубинштейн, А. Мериторика и экономическая социодинамика: дискуссия с Р. Масгрейвом // Вопросы экономики, 2009. № 11. С. 98-109.
15. Hillman, A. L. Public Finance and Public Policy Responsibilities and Limitations of Government. 2nd ed. Cambridge Books, Cambridge University Press, 2009. 859 р.
16. Douglas, S. Value-oriented public management in vulnerable societies: assessing the impact of Public Value Management practices in three Caribbean countries // Commonwealth & Comparative Politics, 2016. Vol. 54(4), pp. 536-556.
17. Petrovic, M. Conducting public utilities in Serbia: providing and maintaining services in Kragujevac // International Journal of Public Sector Management, 2013. Vol. 26. No. 2, pp. 116-126.
18. Andrews, R., Van de Walle, S. New Public Management and Citizens' Perceptions of Local Service Efficiency, Responsiveness, Equity and Effectiveness // Public Management Review, 2013. Vol. 15(5), pp. 762-783.
19. Kelly, J. M., Swindell, D. Service Quality Variation across Urban Space: First Steps Toward a Model of Citizen Satisfaction // Journal of Urban Affairs, 2002. Vol. 24(3), pp. 271-288.
20. Lan, F., Wu, Q., Zhou, T., Da, H. Spatial effects of public service facilities accessibility on housing prices: A case study of Xi'an, China // Sustainability, 2018. Vol. 10(12), pp. 4503.
21. Гамов, А. О. Методология неоинституциональной экономической теории в решении проблем жи-лищнокоммунального комплекса России // РИСК: Ресурсы, Информация, Снабжение, Конкуренция, 2017. № 4. С. 132-135.
References:
1. Ganchenko, D. N. Improving management in the field of housing and communal services on the basis of a network approach. Diss. Doctor of Economics. Crimean Federal University named after In And Vernadsky. 2018.
2. Armstrong, C., Nelles, H. V. Monopoly's Moment: The Organization and Regulation of Canadian Utilities, 1830-1930. Philadelphia: Temple University Press, 1986, 393 p.
3. Muczynski, A. Financial flow models in municipal housing stock management in Poland // Land Use Policy, 2020. Vol. 91, 104429.
4. Yasin, E. The political economy of housing and communal services reform / / Ekonomicheskaya politika, 2006. No. 2, pp. 95-119.
5. Ganchenko, D. N. Setization of the sphere of housing and communal services: history, features of modernity, potential / / Russian entrepreneurship. 2017. Vol. 18. No. 24. pp. 4235-4248.
6. Calabró, A., Torchia, M. Conflicts of Interest and Governance Mechanisms in Italian Local Public Utilities // International Journal of Public Administration, 2011. Vol. 34(7). pp. 447-460.
7. Peterman W. Options to Conventional Public Housing Management // Journal of Urban Affairs, 1989. Vol. 11(1). pp. 53-68.
8. Dyatel Ye. P., Podylina E. F. Russia communal householding as an agent of social weal production // Izvestiya of the Urals State University of Economics. 2008. Vol. 2 (21). С. 4-9.
9. Ermishina, A.V. The evolution of state regulation of local public goods in the housing economy (on the example of capital repairs of apartment buildings in Russia / / Journal of Economic Regulation), 2020. Vol. 11(4). Pp. 64-77.
10. Jones, A. Social responsibility and the utilities // Journal of Business Ethics, 2001. Vol. 34 (3), pp. 219-229.
11. Basic Needs and the Urban Poor. The Provision of Communal Services. 1 ed. Edited By P. J. Richards, A. M. Thomson. Routledge, 1984. 286 p.
12. Grinberg, R. S., Rubinstein, A. Ya. The foundations of a mixed economy. Economic Sociodynamics. Moscow: Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences, 2008. 482 p.
13. Rubinstein, A. Public interests and the theory of public goods / / Voprosy ekonomiki, 2007. No. 10. pp. 90-113.
14. Rubinstein, A. Meritorika and economic sociodynamics: a discussion with R. Musgrave / / Voprosy ekonomiki, 2009. No. 11. pp. 98-109.
15. Hillman, A. L. Public Finance and Public Policy Responsibilities and Limitations of Government. 2nd ed. Cambridge Books, Cambridge University Press, 2009. 859 р.
16. Douglas, S. Value-oriented public management in vulnerable societies: assessing the impact of Public Value Management practices in three Caribbean countries // Commonwealth & Comparative Politics, 2016. Vol. 54(4), pp. 536-556.
17. Petrovic, M. Conducting public utilities in Serbia: providing and maintaining services in Kragujevac // International Journal of Public Sector Management, 2013. Vol. 26. No. 2, pp. 116-126.
18. Andrews, R, Van de Walle, S. New Public Management and Citizens' Perceptions of Local Service Efficiency, Responsiveness, Equity and Effectiveness // Public Management Review, 2013. Vol. 15(5), pp. 762-783.
19. Kelly, J. M., Swindell, D. Service Quality Variation across Urban Space: First Steps Toward a Model of Citizen Satisfaction // Journal of Urban Affairs, 2002. Vol. 24(3), pp. 271-288.
20. Lan, F., Wu, Q., Zhou, T., Da, H. Spatial effects of public service facilities accessibility on housing prices: A case study of Xi'an, China // Sustainability, 2018. Vol. 10(12), pp. 4503.
21. Gamov A. O. Methodology of neo-institutional economic theory in solving problems of the housing and communal complex of Russia // RISK: Resources, Information, Supply, Competition, 2017. No. 4. pp. 132-135.
