CC BY
15УДК 338.465
Владимир Михайлович Алтухов, доцент кафедры государственного и муниципального управления Алтайского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия), кандидат экономических наук
Рассматривая реформу жилищно-коммунальной сферы как важное направление социальной политики в современной России, автор констатирует, что многократные попытки реформирования сферы ЖКХ на протяжении последних двадцати с лишним лет не приносят ожидаемых результатов. В статье приводится краткий анализ этапов реформирования ЖКХ, а также рассматриваются проблемные вопросы функционирования и развития отдельных сторон деятельности жилищно-коммунального хозяйства. В заключении автор формулирует свои выводы.
Ключевые слова: реформа ЖКХ, жилищно-коммунальная сфера, жилищные услуги, коммунальные услуги.
РЕФОРМА ЖКХ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
HOUSING AND UTILITIES REFORM: CONDITION AND
PROSPECTS
Жилищно-коммунальная сфера -это важное направление социальной политики в современной России, которая затрагивает интересы населения, всех уровней органов власти, всех отраслей народного хозяйства, коммерческих и некоммерческих организаций, что определяет актуальность рассмотрения этого направления социальной политики и поиск альтернативных подходов к решению острых нерешенных проблем ЖКХ. Между тем многократные попытки реформирования сферы ЖКХ, предпринимаемые властью на протяжении последних двадцати с лишним лет, сталкиваются с трудностями при реализации и не приносят ожидаемых результатов.
Начатые либеральные проекты по-прежнему далеки от завершения. Системный кризис жилищно-коммунального хозяйства с каждым годом усугубляется: стоимость услуг неуклонно растет, при этом их качество не повышается, а порой снижается, коммунальная инфраструктура приходит в упадок, число аварий возрастает. ЖКХ остается самой нерентабельной, затратной отраслью экономики, единственной сферой, где рыночные отношения, несмотря на многочисленные попытки ввести их в сферу ЖКХ, не играют решающей роли.
Этапы реформирования ЖКХ
Попытки либерализовать отношения в сфере ЖКХ, ввести регулирование отрасли рыночными механизмами прошли несколько этапов. Первым либеральным проектом можно считать приватизацию жилищного фонда на основе Федерального закона №1541-1 от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». Приватизировав квартиры, граждане становились их собственниками. Согласно закону, обязательства по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений сохранялись за государственными жилищно-эксплуата-ционными и ремонтно-строительными организациями, обслуживающими дом до начала приватизации. Контроль за техническим состоянием и ремонтом приватизированного жилищного фонда возлагался на органы местного самоуправления и государственной жилищной инспекции.
Вторым значимым либеральным проектом можно считать принятую в 1993 г. государственную целевую программу «Жилище». Для преодоления кризиса в жилищной сфере было предложено ввести рыночную модель управления жилищно-коммунальным комплексом. Разработчики программы предложили на основе либеральной модели изменить систему управления
жилищно-коммунальным комплексом. Было предложено заменить государственное управление на рыночную систему.
Государство должно было отказаться от монопольной роли инвестора, подрядчика и собственника.
Разработчики документа обращали внимание на отсутствие идеологии собственников у владельцев приватизированных квартир. Поэтому в специальном разделе программы отдельно говорилось о необходимости преодоления в сознании граждан отношения к жилью как к бесплатному социальному благу. Полностью либерализовать сферу ЖКХ было невозможно и из-за низкой платежеспособности населения. Поэтому программа провозгласила перевод жилищной сферы в режим безубыточного функционирования при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения.
Но проведенные мероприятия, вложенные средства снова не привели к улучшению содержания жилищного фонда и качества услуг.
В 1997 г. идеология государственной целевой программы «Жилище» была скорректирована принятой «Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации». Концепция закрепила курс на конкуренцию и рыночные механизмы
ГОСУДАРСТВЕННОМ
АЛТАЙСКИЙ ВЕСТНИК
и муниципальной службы
I
11
'.014
управления жилищно-коммунальной сферой. Владельцы приватизированных квартир стали рассматриваться уже как полноценный класс собственников. Собственники помещений имели право выбрать способ управления многоквартирным домом, кроме того, провозглашался обязательный конкурсный отбор жилищных управляющих организаций для многоквартирных жилых домов.
Под управляющими организациями понимались структуры, представляющие интересы собственников жилья, службы заказчика (ДЕЗы), управляющие организации (МУПы), товарищества собственников жилья (ТСЖ). Приоритетным направлением было обозначено стимулирование создания ТСЖ (Федеральный закон №72 «О товариществах собственников жилья» был принят 15 июня 1996 г.). Авторы Концепции считали, что ТСЖ является наиболее приемлемой формой организации собственников жилья, которая позволит им эффективно защищать свои права, влиять на стоимость и качество услуг, искать дополнительные источники финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилищного фонда. С этого момента в России начался активный процесс создания ТСЖ.
Во многих случаях ТСЖ создавались административным порядком, «навязывались» гражданам. К 2003 г. ТСЖ должны были стать преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами. Согласно Концепции, государство оставляло за собой регулирование и контроль в области тарифообразования, разработки региональных стандартов содержания жилья.
По мнению авторов Концепции, конкуренция должна была развиваться в следующих сферах:
1. Управление и обслуживание жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства.
2. Привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой объекты (крышные котельные, газоснабжение от емкостного и баллонного газа и др.).
3. Выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов коммунального хозяйства (ремонт и прочистка се-
тей, уборка мусора, эксплуатация лифтового хозяйства и т.п.).
4. Проектно-изыскательные и строительные работы по развитию объектов коммунального назначения и т.п.
Ситуация в коммунальной сфере, где действовали естественные монополии, оговаривалась отдельно. Органам местного самоуправления рекомендовалось осуществлять контроль за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей, контролировать обслуживание потребителей на уровне федеральных социальных стандартов, способствовать внедрению приборов индивидуального учета энергоресурсов. Объекты коммунального назначения могли обслуживаться только организациями, имеющими лицензии на право обслуживания инженерной инфраструктуры.
Обязанность по реализации основных положений Концепции возлагалась на органы местного самоуправления, которые должны были формировать муниципальный заказ на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения и обеспечить привлечение на конкурсной основе организаций для выполнения этого заказа.
Концепция предусматривала три этапа реформы: 1997-1998 гг. были отпущены на разработку нормативно-правовой базы, в период с 1999 по 2000 гг. должен был пройти выбор управляющих организаций на конкурсной основе, ЖКХ должно было перейти на работу в режиме безубыточного функционирования. Последующие три года отводились на завершение перехода на полную оплату населением затрат на обслуживание и ремонт (включая капитальный) жилья и коммунальных услуг в части покрытия текущих издержек, обязательную установку в жилых домах индивидуальных приборов учета для регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов.
Однако положения Концепции реализованы не были. ТСЖ как форма управления многоквартирными домами не получило распространения. По данным Министерства регионального развития, количество ТСЖ, ЖСК и ЖК по итогам 2005 г. составило 5,9%. Рыночные отношения в жилищно-коммунальной сфере не работали. Собственники квартир продолжали полагаться на
государство. Пожалуй, единственным видимым результатом реформирования ЖКХ стал переход на стопроцентную оплату жилищно-коммунальных услуг. По данным Министерства регионального развития, в 2005 г. собираемость платежей населения составила 93% от предъявленных к оплате сумм. Остальные цели преобразований так и остались декларациями о намерениях. Очередной либеральный проект привел к обратному результату - консервированию нерыночных отношений.
И даже введение в действие в 2005 г. Жилищного кодекса Российской Федерации не привело к эффективной организации услуг жилищно-коммунального комплекса.
Следующий этап связан с принятием Федерального закона от 21 июля 2007 г. №185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Условно можно считать, что с этого времени стали делаться отдельные реальные шаги качественного решения некоторых проблем ЖКХ.
Содержание и особенности жилищно-коммунального обслуживания.
Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) включает в себя как жилищные услуги, так и коммунальное обслуживание. В отдельных случаях ЖКХ выступает как организация производства не только услуг, но и материальных благ.
Коммунальные услуги в основном выступают в виде доведения до потребителей материалов и продуктов с определенными качественными показателями (тепло- и электроэнергия, вода и т.д.), а жилищные - в виде определенных работ по жилому фонду, например, обслуживание жилых домов, санитарная очистка и т.д.
Различают три вида жилищно-коммунальных услуг:
- жилищные услуги;
- коммунальные услуги;
- прочие жилищно-коммунальные услуги.
Высокая социальная значимость жилищно-коммунального хозяйства подчеркивается тем обстоятельством, что основное его назначение состоит в осуществлении конституционного права человека на современное жилище и должное его обслуживание.
Другой важной чертой жилищно-коммунального хозяйства является
5й
то его свойство, что оно находится в наиболее тесной, каждодневной связи со сферой домашнего хозяйства, семейной жизнедеятельностью человека. Разрешение демографической проблемы - повышение рождаемости, снижение смертности - во многом связано именно с конструктивным решением жилищной проблемы - обеспечением реальной доступности жилья и качественным жилищно-коммунальным обслуживанием.
Важным обстоятельством выступает и то, что предприятия ЖКХ являются производителями товаров и услуг, потребляемых в тех же муниципальных образованиях, в которых эти услуги и производятся. Поэтому положение дел в этом секторе экономики может и должно находиться под контролем местных властей. Коммунальное хозяйство обслуживает конкретную территорию и характеризуется как замкнутый тип производства. Такой тип производства (неадекватный принципам свободного предпринимательства) обусловливает специфику формирования общественно-административной ответственности за обеспечение услуг в сфере коммунального хозяйства.
Важная особенность ЖКХ в том, что оно одно из крупнейших в экономике потребителей материальных ресурсов. Поэтому результативное стимулирование в этой сфере ресурсосбережения, экономия энергетических и водных ресурсов имеют серьезные позитивные следствия для состояния экономики всей страны.
Наконец, жилищно-коммунальные услуги во многом относятся к категории общественных благ. Будучи доступно кому-нибудь одному, это благо доступно и всем другим, и потребление блага одним потребителем не уменьшает возможностей его потребления другим. И обусловлено это тем, что их потребление характеризуется неделимостью и не соперничеством. Именно потому, что ряд услуг ЖКХ по характеру их потребления практически представляют собой общественные, коллективные блага и имеют высокую социальную значимость, их производство должно опираться на государственно-муниципальную поддержку1.
В сфере коммунальных услуг технологические условия их производства и потребления жестко скрепляют кон-
кретных поставщиков с конкретными потребителями данных товаров. Конфликт их экономических интересов может приобретать социально-политическую окраску.
Разрешить подобные противоречия, основанные на пространственно-технологическом монополизме, с одной стороны, и монопсонизме (монопсония -это «один покупатель») - с другой, т.е. монополизме производства (продажи) и монопсонизме потребления (покупки) ряда жилищно-коммунальных услуг, используя рыночные рычаги, невозможно.
Собственник основных средств производства (водонапорной станции, водоразборной колонки, котельной, газораспределительной установки, других силовых установок, инженерных систем, электроснабжения, газоснабжения, горячего и холодного водоснабжения от источника, генератора до внешней границы внутридомовых сетей, первого внутридомового отключающего устройства и т.п.) может оказывать соответствующие услуги только данной группе потребителей в сочетании только со средствами их потребления в данных домах (внутридомовые, внутриквартирные водопроводные и водоотводные сети, газовая подводка, электропроводные сети, электрощиты, теплопроводные сети, другие элементы коммуникаций).
Таким образом, в условиях свободной рыночной экономики любой собственник основных средств производства ЖКХ будь то муниципалитет, частное физическое или юридическое лицо (продавец соответствующего то-вара-услуг) на свободном рынке будет, по определению, действовать как монополист, а единственный потребитель этого товара (услуг) - совокупность жителей определенных домов, жилищ - неизбежно будет действовать как мо-нопсонист. Свободная конкуренция на таком рынке, следовательно, невозможна. Необходимо государственное регулирование взаимоотношений партнеров на этом специфическом рынке.
Государственное регулирование ЖКХ включает в себя регулирование услуг естественных монополий (связанных с поставкой ресурсов по присоединенным сетям) и услуг немонопольных предприятий.
Коммунальные услуги не в полной мере обладают свойствами товара в системе рыночных отношений - отсутствует непосредственный контакт производителя с потребителем, т.е. имеет место обезличенный характер этой деятельности, невозможность отказа от услуг, в ряде случаев косвенная оплата услуг (через налоги, например, услуг дорожного, садово-паркового хозяйства) и др.
Итак, производство и потребление услуг жилищно-коммунального хозяйства имеет ряд важных особенностей, например: территориальная сосредоточенность (услуги не могут ни завозиться извне, ни вывозиться); постоянный характер связей поставщиков и потребителей большей части услуг (во-допроводно-канализационного, теплоэнергетического, газового хозяйств), получение услуги по месту жительства; безотказность (услуга должна быть предоставлена «по требованию» в момент спроса на нее, как правило, круглосуточно, поэтому жилищно-коммунальное хозяйство должно работать в режиме постоянной готовности).
Жилищное хозяйство. В начале 90-х годов было заявлено о новой жилищной политике, целью которой стало доступность жилья и бездотационность жилищно-коммунального хозяйства.
Приватизация позволила государству экономить огромные средства, которые обычно расходовались на содержание данной инфраструктуры. Если раньше жилые дома состояли на балансе государства, а население платило малую часть от квартплаты, то теперь, став собственниками, люди столкнулись с серьезными проблемами, касающимися управления и содержания своей собственности.
Приватизация жилья без приватизации жилищных расходов не создала ответственного собственника. Но надо признать, что приватизацию жилищных расходов на тот момент невозможно было осуществить в принципе. Исследователи отмечают, что уровень и структура заработной платы не обеспечивали для абсолютного большинства работающих полного или хотя бы приемлемого возмещения затраченной ими рабочей силы. По данным Госкомстата, к концу 1995 г. средний уровень реальной заработной платы упал примерно
ГОСУДАРСТВЕННОМ
АЛТАЙСКИЙ ВЕСТНИК И ЛЦ УИНЦИ ПАЛЬ НОН СЛУЖБЫ
I
11
'.014
до 34% от уровня, существовавшего до начала реформ (январь 1992 г.)2.
Тяжелая экономическая ситуация повлекла за собой в массовом порядке многомесячные и даже многолетние задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг. И государство вынуждено было взять на себя поддержку жилищно-коммунального комплекса. Поставщики жилищно-коммунальных услуг по-прежнему были ориентированы на взаимодействие не с потребителями, а с бюджетом. Но государство не справляется на тот момент со взятыми на себя обязательствами. В результате изношенные коммуникации, аварийные дома не ремонтируются, а выделяемые небольшие средства на капремонт используются бесконтрольно.
Тем не менее начавшаяся реформа имела и плюсы. Приватизация жилья обеспечила оживленный вторичный рынок жилья. Не стало проблем с обменом квартир, с переменой места жительства.
Рост тарифов на услуги ЖКХ привел к увеличению доли расходов населения на оплату жилищных и коммунальных услуг и к сокращению остальных расходов в бюджетах домашних хозяйств. В советское время при бюджетном финансировании расходы населения на оплату услуг ЖКХ занимали лишь 2% общей их стоимости. Как показали результаты выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств, в среднем по России удельный вес расходов населения на оплату ЖКУ увеличился с 4,3% в 1995 г. до 6,2% в 2002 г.3
В рейтинге регионов по доле расходов на ЖКУ по итогам 2012 г. Алтайский край находится на 62-м месте с долей расходов на ЖКУ в структуре потребительских расходов одного члена домохозяйства 8,15% при среднемесячном уровне потребительских расходов 8786 рублей на одного члена домохо-зяйства4.
Но в психологии жильцов ничего не изменилось. Не изменилось и качество оказываемых услуг. Поэтому дальнейшее увеличение платежей встречает возмущение потребителей.
Росстат наряду с традиционной классификацией публикует индекс потребительских цен в группировке классификатора индивидуального потребления по целям (международный классификатор С01С0Р), которая
является одной из четырех функциональных классификаций СНС и используется при разработке показателей индивидуального потребления в составе ВВП. Формирование ИПЦ в группировке КИПЦ обеспечивает сопоставление динамики цен на товары и услуги, исходя из направления их использования.
Индекс потребительских цен на жилищные услуги, воду, электроэнергию, газ и другие виды топлива в январе-феврале 2013 г. составил 8,9%, в январе-феврале 2014 г. - 8,4%. Это самый большой рост цен в группировке классификатора индивидуального потребления по целям после групп - алкогольные напитки, табачные изделия (113,3%) и образования (8,5%)5.
При этом заработная плата в Алтайском крае - одна из самых низких в стране. На апрель 2013 г. медианная заработная плата составляет 13,4 тыс. руб. (медианная заработная плата является величиной, при которой ровно 50% работников в регионе зарабатывают больше этого уровня, а 50% - меньше). Коэффициент неравенства заработных плат - 34,1% - один из самых высоких в стране. Доля работающих с заработной платой менее 9 тыс. рублей - 34,1%. Эта доля еще больше только в шести регионах РФ. Отношение медианной заработной платы к фиксированному набору потребительских товаров и услуг - 1,5. Это один из самых низких коэффициентов в стране6.
Нельзя не заметить, что качество существующего жилищного фонда, несмотря на то, что основные качественные характеристики вновь вводимого жилья улучшались, в целом ухудшалось, в основном из-за старения и износа ранее возведенного жилья. В 2001-2008 гг. более 3% жилого фонда России относилось к ветхому и аварийному жилью.
В 2003-2007 гг. капитальный ремонт делался в 0,2% от всего жилищного фонда, в 2008 гг. - 0,4%.
А в 1980 г., например, было капитально отремонтировано 56 млн кв. м общей площади в жилых домах, что составило 3% жилищного фонда того времени (1861 млн кв. м). Таким образом, до 2007 г. доля капитально отремонтированной площади жилья по сравнению с 1980 г. сократилась в 15 раз, в 2008 г. - в 7,5 раз. Разумеется, с такими темпа-
ми охвата ремонтом жилищного фонда сохранять его проблематично.
И только с принятием Федерального закона от 21 июля 2007 г. №185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» ситуация стала меняться. В рамках деятельности данного фонда частным собственникам жилья, а также их общественным объединениям (ТСЖ) предоставляется поддержка средствами для его ремонта.
Жилищный фонд России насчитывает более 3,2 млрд кв. м общей площади, из них 78,9 млн кв. м - ветхого и 20,5 млн кв. м - аварийного жилья. В нем проживает всего 142,2 млн человек, в том числе 3,2% - в ветхом и аварийном жилье. В Алтайском крае жилищный фонд насчитывает 52,7 млн кв. м общей площади, из них 2,2% - ветхого и аварийного жилья. В нем проживает всего 2417 тыс. человек, в том числе 2,4% - в
~ 7
ветхом и аварийном жилье7.
В 2013 г. в крае работы по капитальному ремонту проведены в 148 многоквартирных домах, общие затраты составили 263,573 млн руб. Общая площадь капитально отремонтированных многоквартирных домов составила 397257 кв. м8. Этот результат составляет уже 0,75% от всего жилищного фонда.
Если такие темпы ремонта жилья в крае удастся сохранить, то есть надежда решить проблему ветхого и аварийного жилья.
На конец 2011 г. в рейтинге регионов по доле ветхого и аварийного жилья в общей площади всего жилищного фонда Алтайский край занимает 30-е место среди 83 регионов России9.
По данным переписи 1989 г., доля населения, проживавшего в жилье, оборудованном водопроводом, составляла 69,6% (в городских поселениях - 84,2%, а в сельских - только 29,9%). Удельный вес населения, проживающего в жилых помещениях, оборудованных канализацией, был еще ниже - 63,5% (в городских поселениях - 79,2%, в сельских -20,5%).
Несмотря на устойчивый рост уровня благоустройства жилищного фонда, на начало 2010 г. в городах и поселках городского типа 11% жилищного фонда не было оборудовано водопроводом, 13% - канализацией, 8% - центральным отоплением, 19% - ваннами (душем), 20% - централизованным горячим во-
—е
5й
доснабжением10. За три года (на конец 2012 г.) положение с благоустройством городского жилищного фонда изменилось незначительно: на 1% выросло оборудование водопроводом и канали-
зацией11.
В Алтайском крае по состоянию на конец 2012 г. 10,9% городского жилищного фонда не было оборудовано водопроводом, 16,9% - канализацией, 9,1% - центральным отоплением, 13,4% - ваннами (душем), 21,9% - централизованным горячим водоснабжением12.
Общая оценка проблем, накопившихся в жилищно-коммунальном хозяйстве России, позволяет сделать вывод о необходимости повышения эффективности управления жилищно-коммунальным комплексом. Добиваться этого следует, настойчиво совершенствуя государственно-муниципальное регулирование ЖКХ с учетом его специфики.
В этих условиях существенно актуализируется качество повседневного управления жилищным фондом и коммунальным обслуживанием его пользователей. Между тем пока только небольшая часть собственников помещений выбрали один из способов управления жилищным фондом. В Алтайском крае на начало 2011 г. из 114 тысяч многоквартирных домов в управлении 214 управляющих организаций находится 12% домов, в 3% домов созданы 873 товарищества собственников жилья, в то время как в 83% домов собственники помещений самостоятельно решают вопросы управления13.
А для успеха реформы необходима ее полная поддержка основной части населения. Чтобы добиться этого, власть должна всемерно поддерживать все формы жилищного самоуправления, а не единственно товарищества собственников жилья.
В последние годы власти прямо увязывали создание ТСЖ с проведением у них капитального ремонта в рамках закона №185-ФЗ. При этом, порой, не берется во внимание даже экономическая эффективность создания ТСЖ для жителей.
И уж совсем непонятно выпадение из поля зрения властей других форм, даже ЖСК. Но ведь ЖСК, существующие с 1991 г., практически ничем не отличаются от ТСЖ.
В отношении собственников жилья было бы справедливо утверждение
равных прав и обязанностей всех собственников жилья в отношении собственности и равных прав с жителями, проживающими в муниципальном фонде, по иным платежам.
Ныне возникают различные предложения по вопросу дополнительного стимулирования создания ТСЖ - вплоть до наделения вновь создаваемого ТСЖ приносящей доход недвижимостью. Думается, это порочное направление, вносящее разногласие и недовольства среди жителей населенных пунктов. Это чем-то напоминает безнравственные методы и способы проведенной в 90-е годы приватизации.
Одна из причин медленного роста количества ТСЖ - слабая организация информационно -разъяснительной работы и незрелость объективных условий для формирования рыночной конкуренции среди обслуживающих дома организаций. Кроме того, многие собственники не готовы брать на себя ответственность и расходы, связанные с эксплуатацией многоквартирного дома. Доходы основной массы населения, как было показано выше, достаточно скромные.
Но можно с уверенностью сказать, что преобладающей формой управления ТСЖ в России не будут, так же как и во всем мире. И тому есть вполне объективная причина - управление одним домом, как бы он велик ни был, порождает большие удельные издержки на администрирование, чем управление достаточно большим жилым массивом. При развитой конкуренции профессиональные управляющие организации смогут предложить и более высокое качество, и меньшую цену, чем самодеятельность случайно взявшихся за это дело жильцов. И важным моментом в этом вопросе остается организация контроля за деятельностью управляющих организаций со стороны населения.
Сказанное выше, однако, не означает, что товариществами собственников жилья не надо заниматься. Непременно надо и очень настойчиво, потому что ТСЖ наряду с ЖСК на сегодня - лучшая модель местного самоуправления и гражданского общества, которых у нас пока нет; единственная пока устойчивая форма самоорганизации жителей, в рамках которой жители способны эффективно контролировать качество ус-
луг и организованно предъявлять претензии власти по части их стоимости.
Если власть действительно хочет установить контроль потребителей за качеством жилищных услуг, она должна поддержать эти объединения, в том числе и материально, помогая им помещениями, оргтехникой, оплатой расходов, минимально необходимых для жизнедеятельности организации, хотя бы до тех пор, когда у жителей созреет понимание необходимости самоорганизации, и они сами будут оплачивать организационные расходы. Кроме того, у них должны быть реальные рычаги контроля за деятельностью управляющих организаций.
Муниципальный коммунальный сектор.
В целом первоочередные мероприятия реформирования муниципального коммунального обслуживания включают в себя:
• комплексную инвентаризацию объектов ЖКХ - тепловых, электрических, водопроводных, канализационных, газовых и др.;
• регистрацию права собственности на объекты ЖКХ;
• оценку имущественного комплекса;
• определение имущества, находящегося на территории муниципального образования и включаемого в уставный капитал создаваемых компаний;
• разработку условий передачи имущества компаниям.
Все это формирует реальную конкуренцию «за рынок коммунальных услуг» путем заключения договоров на право осуществления хозяйственной деятельности с передачей объектов муниципальной инфраструктуры в эксплуатацию и управление хозяйствующему субъекту (управляющей компании), при этом прежде всего имеются в виду концессионные отношения.
Однако надо осознавать, что и в этих условиях в каждый данный момент времени ту или иную конкретную услугу может поставлять только один поставщик (концессионер, арендатор и т.п.). Конкуренции как таковой в такой ситуации нет, конкуренция возникает и существует до подписания контракта с ним, т.е. в ходе рассмотрения заявок претендентов, а в течение срока действия уже заключенного договора она отсутствует.
ГОСУДАРСТВЕННОМ
АЛТАЙСКИЙ ВЕСТНИК
И муниципальной СЛУЖБЫ
I
11
'.014
Реальная же рыночная конкуренция объективно, как и отмечалось выше, в сфере коммунальных поставок, коммунального обслуживания невозможна уже по технологическим причинам.
Таким образом, для успешного реформирования ЖКХ необходимо государственное регулирование и координация. К сожалению, реформы ЖКХ напоминают проведение какой-то очередной компании как на федеральном, так и на региональном уровне.
Из доклада начальника управления ЖКХ Алтайского края на расширенном заседании коллегии управления 16 марта 2011 г.14: «В соответствии с индикативными показателями Программы социально-экономического развития Алтайского края доля частных организаций коммунального комплекса на начало текущего года должна была составить 80%. Фактический показатель равен 54%. Органам местного самоуправления необходимо принять меры по разгосударствлению данной отрасли путем конкурсной передачи объектов инженерной инфраструктуры в пользование субъектам малого и среднего бизнеса». Казалось бы, по-военному четко и ясно. Фактически не все. Нет никакого анализа объективных реалий ни в отрасли в целом, ни положения на местном уровне.
Надо также иметь в виду, что обслуживание сложных объектов коммунальной инженерной инфраструктуры требует особых инженерных знаний и развитых навыков ухода за ними, эксплуатации этого оборудования. Здесь нужны и соответствующее образование, и опыт, и расчет. Таким специфическим инженерно-эксплуатационным опытом обладают только работники уже существующих коммунальных служб и организаций, поэтому конкурировать с ними на практике проблематично. Более того, проблемы могут быть еще серьезнее. Например, отсутствие квалифицированных кадров вообще. Кроме того, уровень коммунальных услуг в сельской местности находится на более низком уровне, чем в городских поселениях. В этом случае на частное лицо ложится большой груз ответственности и не каждый может на это пойти.
Далее в докладе делается оговорка, что «... смена организационно-правовой формы и «вывески предприятия» не должна стать самоцелью деятельно-
сти органов местного самоуправления. Основной задачей структурных преобразований является создание эффективной модели хозяйствования. В силу различий социально-экономического развития муниципальных образований, специфики их географического положения и количества сельских поселений в составе муниципальных районов, указанные задачи должны решаться для каждой территории индивидуально, в том числе посредством создания организаций межмуниципальной кооперации». Но, к сожалению, про эффективные модели хозяйствования с учетом сложившихся условий на местном уровне не было сказано ничего. Более того, докладчик констатирует, что «.на тер -ритории почти двухсот муниципальных образований оказанием коммунальных услуг занимаются непосредственно администрации сельских советов, что отрицательно сказывается на качестве услуг и является нарушением действующего законодательства» и предлагает органам МСУ принять меры по передаче полномочий по предоставлению услуг ЖКХ хозяйствующим субъектам. И ни слова о том, каким образом это сделать и какую помощь в этом окажет краевое управление ЖКХ. Ведь очевидно, что двести МО не от хорошей жизни вынуждены были это сделать. И опять никакого анализа причин создавшейся ситуации и конструктивных предложений по выходу из нее. Не хочется в это верить, но подобное формальное отношение федеральных и региональных структур к реформе ЖКХ, вряд ли приведет ее к успеху.
На сегодня в коммунальной отрасли края накопилось много острых, слабо-решаемых проблем: степень износа инженерной инфраструктуры достигает уровня 70%, по очистным сооружениям - свыше 80%, для нормализации ситуации ежегодный объем инвестиций в основной капитал должен составить не менее 1,8 млрд руб. Но для эффективного решения проблем коммунального комплекса в первую очередь стоит задача проведения инвентаризации, оценки и регистрации муниципальной инженерной инфраструктуры.
Выводы и предложения. Анализ деятельности ЖКХ показывает, что пока еще не решена ни одна кардинальная проблема реформы. Это приводит к тому, что недобросовестные управляю-
щие компании фактически пользуются сложившейся ситуацией и продолжают оказывать некачественные услуги населению, основные поставщики коммунальных услуг нацелены на постоянный рост тарифов, а население оказывается заложником этого порочного круга. На наш взгляд, реформирование в одной сфере ЖКХ должно вызывать положительные изменения в других.
По нашему мнению, начинать или же уже начатое довести до логического конца необходимо с очевидного: то, что легко может регулироваться и контролироваться населением. В этом случае даже увеличение оплаты по этим видам коммунальных услуг не будет вызывать столько недоразумений, как постепенное пропорциональное увеличение платежей населения по всем видам услуг.
В первую очередь, целесообразно перевести на полную оплату техническое обслуживание (освещение общих мест пользования, работу дворников и уборщиц подъездов, обслуживание лифтов и мусоропроводов и т.д.). Это создает естественное поле для конкуренции управляющих организаций, возникает максимальная дифференциация стоимости проживания в зависимости от качества жилья, эффективный контроль населением жилищных услуг из этого перечня.
Так, в настоящее время управляющие компании практически самоустранились от уборки и ремонта подъездов, хотя это входит в их обязанности. Аргументируется это отсутствием средств. Жильцы, как правило, самостоятельно за свой счет решают эти вопросы.
При полной оплате освещения мест общего пользования имеет смысл установки датчиков движения и рассчитываться по счетчику. Это будет весомый вклад в экономию энергоресурсов и может создать дополнительные предпосылки для пересмотра экономической и технической политики энергетической отрасли.
Чтобы создать конкурентную среду среди управляющих компаний, необходимо первоначально предоставлять им в управление территории минимального экономически оправданного размера. На практике пока этого нет. Есть разные примеры управления. В г. Барнауле по ул. Профинтерна в 2-этажных домах, например, имеются ТСЖ. Жителей этих домов не смущают высокие
—е
5й
3
управленческие издержки (доходы позволяют), но это единичные случаи. Более того, жители пошли на это, чтобы попасть в программу капитального ремонта жилья. На практике минимальной будет территория, на которой сбор платы за капитальный ремонт будет достаточен, чтобы вести его без субсидий и кредитов. Безусловно, эта перспектива будущего, когда управляющая компания в процессе конкуренции должна завоевать право управлять такой территорией. В настоящее время институт собственников жилья не заработал пока в достаточной мере и не обеспечивает эффективного содержания и сохранности жилищного фонда. Поэтому государство не может снять с себя ответственность за проведение капитального ремонта и модернизации жилищного фонда. Предотвращение ветшания жилищного фонда Российской Федерации должно быть сокращено существенным увеличением объема капитального ремонта и модернизации.
Для частной управляющей компании вопрос разделения функций заказчика и подрядчика является несущественным: управляя небольшим фондом, ей выгоднее быть заказчиком, при большом фонде может оказаться выгоднее иметь свою службу эксплуатации.
В настоящее время во всех регионах увлечены установкой счетчиков на дом. В 2012 г. доля многоквартирных домов, в которых установлены приборы учета холодной и горячей воды составляет, соответственно, 29,4 и 38,3% по РФ, а по Алтайскому краю - 16,4 и 53,2%15. Установка индивидуальных счетчиков остается на усмотрение самих жителей. Это оставляет местным водоканалам возможность все свои издержки переносить на конечных потребителей. Пора уже определиться в своих отношениях с жителями в части оплаты индивидуально расходуемых ресурсов, руководствуясь единственно справедливым принципом: вода, и холодная и горячая, должна полностью оплачивать-
ся потребителями не по нормативам, а по установленным тарифам и показаниям водосчетчиков. Расчеты по нормативам фактически означают уравниловку, оправданную лишь при полном отсутствии учета расхода воды, приближенного к потребителю. При завышенных и средних нормативах экономные жители дотируют расточительных, при заниженных бюджет вынужден дотировать сверхнормативное потребление практически всех жителей.
Наибольшую долю в оплате коммунальных услуг занимает отопление. Однако подход здесь должен быть дифференцированным, в зависимости от типа здания, сроков его постройки и технической возможности жителей регулировать потребление тепловой энергии.
Нельзя оставить без внимания то, что население в процессе приватизации оказалось собственником квартир в домах, рассчитанными на практическую бесплатность тепловой энергии. В условиях низких доходов основной массы населения (из-за провалов государственной экономической политики), было бы справедливо государству прежде всего сделать то, что жителям самим не под силу - провести реконструкцию здания, доведя его энергопотребление до современных нормативов, и оснастить приборами с возможностью регулировать потребление и расплачиваться в точности за полученное количество тепловой энергии. По желанию жильцов и за их счет - оснащение их квартир термостатами на батареях и побатарейными датчиками.
1 Щербаков А.И. Жилищно-коммунальное обслуживание в Российской Федерации: состояние и направления развития: лекции. М.: Изд-во РАГС, 2010. С. 8-9.
2 Алтухов В.М. Некоторые аспекты реформирования ЖКХ // Алтайский вестник государственной и муниципальной службы. 2012. №8. С. 10.
3 Алтухов В.М. Там же. С. 11.
4 Рейтинг регионов по доле расходов на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) по итогам 2012 года [Электронный ресурс] / РИА рейтинг. URL: http://riarating.ru/ infografika/20130702/610572024.html.
5 Об индексе потребительских цен в феврале 2014 года [Электронный ресурс] / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики URL: http://www.gks.ru/bgd/free/ B04_03/IssWWW.exe/Stg/d03/41.htm.
6 Различие зарплат в регионах России. [Электронный ресурс] / РИА рейтинг. URL: http://riarating.ru/ infografika/20131029/610592843.html
7 Алтухов В.М. Указ. соч. С. 11.
8 Итоги социально-экономического развития Алтайского края в 2013 году. [Электронный ресурс] URL: http://www.garant.ru/action/ conference/531881/.
9 Рейтинг регионов по доле ветхого и аварийного жилья в общей площади всего жилищного фонда. [Электронный ресурс] URL.: http://statistic.su/blog/ dolj a_vetkhogo_i_avarijnogo_zhilj a_v_ regionakh_rossii/2011-12-28-529.
10 Алтухов В.М. Указ. соч. С. 11.
11 Жилищные условия. [Электронный ресурс] URL: http://www.gks.ru/wps/ wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/ statistics/population/housing/#
12 Жилищное хозяйство в России - 2013 г. [Электронный ресурс] URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b13_62/ Main.htm.
13 Доклад начальника управления на расширенном заседании коллегии управления 16 марта 2011 года: «Итоги работы жилищно-коммунального комплекса Алтайского края в 2010 году. Перспективы развития на 2011 год» [Электронный ресурс] URL: http://gkh22.ru/show_ new.php?id_new=51.
14 Там же.
15 Статистика ЖКХ: Сведения о приборах учета в 2012 году [Электронный ресурс] / Центр муниципальной экономики. URL: http://www.cnis. ru/?id=stat&stpg=11&stct=0.
Vladimir Mikhaylovich Altukhov, Associate Professor of the Department of Public and Municipal Administration of the Altai branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia), Candidate of Economic Sciences
Considering the reform of the housing and utilities sector as an important area of social policy in modern Russia, the author states that repeated attempts to reform the housing and utilities sector for the past twenty years have not brought the expected results. The article gives a brief analysis of the stages of the housing and utilities reform, and discusses problems of functioning and development of different aspects of the housing and utilities sector. The author formulates his conclusions.
Key words: reform of housing and communal services, housing and communal services, housing services, utilities.
