CC BY
33
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС; АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
УДК 342.9 + 351.74 ББК 67.401
© 2021 г. Кулиев Инал Борисович,
преподаватель кафедры специальных дисциплин Северо-Кавказского института повышения
квалификации (филиал) Краснодарского университета МВД России.
Ячменев Сергей Петрович,
преподаватель кафедры физической подготовки Ростовского юридического института
МВД России.
Зайцев Василий Владимирович,
преподаватель кафедры физической подготовки Ростовского юридического института МВД России.
ГЕНЕЗИС АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ПОРЯДКА ОРГАНИЗАЦИИ ИЛИ ПРОВЕДЕНИЯ МАССОВЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
Статья посвящена анализу развития правовых норм, устанавливающих административную ответственность за нарушение порядка организации или проведения массовых мероприятий. Авторами исследуются этапы возникновения и развития института административной ответственности. Освещается история развития административно-деликтного законодательства в имперский и советский периоды. На основе этого выделены тенденции дальнейшего развития законодательства об административной ответственности за нарушение порядка организации или проведения массовых мероприятий.
Ключевые слова: генезис административной ответственности, общественная безопасность, общественный порядок, массовое мероприятие, митинг, шествие, демонстрация, пикетирование, правовое регулирование, организация.
Kuliyev Inal Borisovich - Lecturer, the Department of Special Disciplines, the North Caucasus Institute of Advanced Training (branch) of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Yachmenev Sergey Petrovich - Lecturer, the Department of Physical Training, the Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Zaitsev Vasily Vladimirovich - Lecturer, the Department of Physical Training, the Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
THE GENESIS OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR VIOLATION THE PROCEDURE FOR ORGANIZING OR HOLDING MASS EVENTS
The article is devoted to the analysis of legal norms that establish administrative responsibility for violation of the order of organizing or holding mass events. The authors examine the stages of the emergence and development of the institute of administrative responsibility. The article covers the history of the development of administrative and tort legislation in the Imperial and Soviet periods. Based on this, trends in the further development of legislation on administrative responsibility for violating the order of organizing or holding mass events are highlighted.
Keywords: genesis of administrative responsibility, public safety, public order, mass event, rally, march, demonstration, picketing, legal regulation, organization.
Актуальность темы статьи обуславливается тем, что проблема реализации права на свободу мирных собраний в рамках законности в настоящее время носит политический оттенок, нежели юридический, что предопределяет пристальное внимание со стороны, как органов государственной власти, так и субъектов, представляющих общественные институты.
Одним из вариантов решения проблемы является установление прозрачности механизма реализации права на свободу мирных собраний, ясность правоприменения и четкие дефиниции в случае злоупотребления правом [1].
Поддержание нормального функционирования общества, в том числе возможности реализации прав, деятельности различных по
своей природе [2] общественных институтов невозможно рассматривать вне контекста обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации.
Систему обеспечения национальной безопасности можно представить в виде механизма, позволяющего преобразовать принятую государством стратегию [3] в области национальной безопасности в скоординированную деятельность государственных органов, общественных объединений и граждан на основе российского законодательства. Национальная безопасность включает в себя все виды безопасности, в том числе общественную безопасность, которая является к тому же приоритетным направлением государственной политики [4].
Одним из видов деятельности государственных органов по поддержанию общественной безопасности является юрисдикционная деятельность, включающая в себя привлечение к административном ответственности за различные правонарушения в соответствии с КоАП РФ или законами субъектов РФ.
Формированию контрделинквентного поведения гражданина также способствуют меры наказания, применяемые в сбалансированном виде с принятыми в обществе принципами [5]. Любое правонарушение, если оно остается ненаказанным, не получившим общественного порицания, способно в последствии закрепиться как морально дозволенное и спровоцирует негативные реакции деградации общественных институтов, которые, в свою очередь, находятся в генезисе с другими правовыми институтами: гражданскими, налоговыми, семейными, трудовыми и уголовными.
Становление и развитие прообраза основ введения наказания за нарушение порядка организации или проведения массовых мероприятий, в определенной степени имеет непосредственное отношение к современной науке административного права, т. к. государство в исторических периодах устанавливало режимы проведения публичных мероприятий от полного запрета до уведомительного характера.
Анализ сохранившихся документов периода образования Русского централизованного государства не позволяет выделить механизм ответственности за нарушение порядка организации или проведения массовых мероприятий. Только в XVI в. появляется упоминание о запрете на некоторые виды народных сборищ, что было связано с отсутствием закрепленного права граждан интересовать-
ся вопросами, имеющими общественное значение. Впервые законодательное закрепление запрещающая норма получила в Соборном уложении от 1649 г., включив в качестве вида наказания смертную казнь за скопы (устаревшее слово скопление, толпа) и заговоры против царской власти [6].
Вместе с тем необходимо отметить, что термин «массовое мероприятие» в тот момент не было известно правовой системе, а запрещающие нормы относились к отдельным собраниям и скопам.
В период правления Петра I Великого в Воинском артикуле от 1715 г. была установлена ответственность за подозрительные и непристойные собрания, при этом артикул дифференцировал ответственность по степени участия, соответственно предусматривалась ответственность от наказания кнутом до смертной казни [7].
Следующий период развития института административной ответственности связан с Уставом о наказаниях, налагаемых мировыми судьями от 1864 г. [8], в котором содержалась глава, посвященная преступлениям против благочиния, порядка и спокойствия. Статьей 39 этой главы предусматривался арест до семи дней или денежное взыскание до 25 рублей за нарушение порядка на «публичных собраниях или во время общенародных увеселений» и т. п. Статья 40 той же главы предусматривала ответственность в виде денежного штрафа до 25 рублей за открытие общенародных игр без разрешения, если такое необходимо. Таким образом, этот нормативный акт можно рассматривать в качестве аналога современной административной ответственности.
В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных в редакции от 1885 г. предусматривалась ответственность за организацию и участие в публичном скопище и подстрекательство людей к противоправным деяниям [9]. Дальнейшие предпринимаемые шаги по выделению запрещающих норм за нарушение порядка организации и участия в публичных скопищах можно проследить в Уголовном уложении от 1903 г., Высочайшем указе «Об установлении временных мер в дополнение действующих постановлений о собраниях» от 1905 г., однако последний документ не был отменен после Манифеста от 1905 г., в котором было дано право на свободу собраний и союзов, что послужило появлению правовых коллизии.
В целом с 1905 по 1917 гг. происходит изменение характера организации процедуры
массовых мероприятий с запрета на уведомительно-разрешительный.
Необходимо отметить, что в Российской Империи развитие основ административного права можно отнести к XIX в. Рецепция из других правовых систем зарубежных стран определенных принципов и идей были использована в начальный период формирования полицейского права. Это в определенной степени было связано с существовавшими реакционными общественными отношениями в российском обществе, что и предопределило характер организации процедуры проведения массовых мероприятий.
После отречения от власти царя Николая II правовой механизм привлечения к ответственности граждан за совершение правонарушений юридически был упразднен, как и все законодательство, в том числе и административное. Временным правительством была разрешена свобода собраний, стачек, а также печати и слова, запрет на определенные массовые мероприятия мог быть наложен только судебными органами.
В период Октябрьской революции органы власти были распущены и только с созданием милиции в обязанности нового органа появилась обязанность по охране безопасности и общественного благоустройства.
В принятой Конституции РСФСР от 1918 г., а затем и в последующих Конституциях РСФСР была провозглашена свобода собраний за трудящимися. Так, Инструкцией милиционеру Рабоче-Крестьянской милиции от 1918 г. [10] было предписано в качестве обязанности охрана общественного порядка и спокойствия: прекращать всякий шум, брань, крик, ссоры, драки на улицах, площадях и местах общественного посещения гражданами, а при организованных шествиях (манифестациях, похоронных процессиях) необходимо сразу останавливать движение конных экипажей на улице и прекращать движение граждан по тротуарам.
В свете нашей темы интересен опыт работы Революционного трибунала печати, который обладал правом налагать административные взыскания [11]. На государственном уровне впервые вводилась ответственность за проступки, связанные с использованием печатной продукции - книги, газеты, листовки, прокламации, агитационные плакаты, которые, по мнению органов власти, несли в себе контрреволюционную направленность и были против существующей власти и вредны для граждан.
Такие меры были продиктованы необходимостью подавления контрреволюционных
посягательств. Так, Революционный трибунал печати был наделен правом налагать следующие виды наказаний: денежный штраф; выражение общественного порицания, о котором привлеченное произведение печати доводится до всеобщего сведения способами, определяемые трибуналом: помещение на видном месте или же специальное издание опровержения ложных сведений; временная или навсегда приостановка издания или изъятия его из обращения; конфискация в общенародную собственность типографии и имущества для издания печати, если они принадлежала привлекаемого к суду. Как мы видим, некоторые приведенные виды наказаний впоследствии нашли свое отражение в административном законодательстве.
Принятый в 1922 г. Уголовный кодекс включил составы, которые практически запрещали право на собрания, за исключением цели - укрепления социалистического строя. Исследователь Е.Г. Свиридова отмечает, что к середине 20-х гг. проведение массовых мероприятий приобрело тотальный контроль со стороны большевиков «с применением политичных образов, отличным от масс» [12].
В дальнейшем реализация права граждан на проведение массовых мероприятий осуществлялась только под строгим контролем государства, а за нарушение порядка во время проведения массовых мероприятий правонарушителей привлекали к ответственности за преступления, направленные против порядка управления и общественной безопасности (например, хулиганство - ст. 206 УК РСФСР от 1960 г.).
Осуществление права на массовые мероприятия вплоть до издания Указа Президиума ВС СССР «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» [13] от 1988 г. на законных основаниях практически невозможно было воплотить ввиду отсутствия закрепления правовой процедуры организации массового мероприятия, а также категориального аппарата. За нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в КоАП РСФСР от 1984 г. была введена ст. 166.1, предусматривающая ответственность в виде штрафа, административного ареста или исправительных работ с удержанием 20 % заработка, за повторное совершение этого правонарушения предусматривалась уже уголовная ответственность по ст. 200.1 УК РСФСР от 1960 г., которая была введена в то же время.
Следующий этап развития связан с распадом СССР, принятием Конституции РФ в 1993 г., одним из итогов которой стал переход от разрешительной к уведомительной системе организации массовых мероприятий. В КоАП РФ, принятом в 2001 г., была включена ст. 20.2, которая предусматривает административную ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования.
Последующее введение дополнительных видов наказаний, таких как обязательные работы (2012 г.) и административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения (2013 г.) в КоАП РФ позволяют говорить о постоянном процессе совершенствования правовой системы, в том числе в использовании наказаний, ограничивающих право на доступ к общественным местам.
Необходимо отметить, что раскрытие категориального аппарата в этой сфере произошло только в 2004 г. путем принятия Федерального закона № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [14]. Вместе с тем до настоящего времени остается не решенной проблема с законодательным закреплением таких категорий, как «общественное место», «общественный порядок».
В литературе общественный порядок определяется преимущественно в узком смысле слова как общественные отношения, обеспечивающие общественное спокойствие, нормальные условия труда и быта граждан [15].
При этом объем общественных отношений, образующих общественный порядок, некоторыми авторами сужается до отношений, складывающихся только в общественных местах либо вне общественных мест, но по поводу соблюдения норм общественной нравственности.
В связи с этим в подготовленном проекте нового КоАП РФ (далее - проект КоАП РФ) [16] содержится аналогичная гл. 20 действующего КоАП РФ гл. 14. «Административные правонарушения, посягающие на правопорядок в общественных местах». В примечании к ст. 14.1. «Мелкое хулиганство» дается переЛитература
1. Лубский А.В., Лубский Р.А., Пестов Р.А. Особенности рефлексивных и нерефлексивных структур правового поведения в современном российском обществе // Философия права. 2019. № 1 (88).
числение общественных мест. В этой же главе представлена ст. 14.2. «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования».
Сравнительно-правовой анализ проекта и действующего кодекса показывает, что часть 1 перешла из ныне действующего КоАП РФ без изменений, в ч. 2, 4, 8 ст. 14.2. проекта КоАП РФ, которые соответствуют ст. ч. 1.1., 3, 6.1. КоАП РФ изменилась санкция, связанная с обязательными работами, максимальный срок снижен со ста часов до шестидесяти, аналогично сделано в ч. 5,6,10 проекта КоАП РФ содержательная часть, которой аналогичны ч. 4, 5, 8 ст. 20.2. КоАП РФ, срок обязательных работ сокращен с двухсот часов до шестидесяти часов. В ч. 9 проекта по сравнению с аналогичной ч. 7 ст. 20.2. КоАП РФ введена обязательная работа на срок до шестидесяти часов.
Тенденция сокращения сроков обязательных работ прослеживается и в других составах главы (например, ст. 14.3. проекта КоАП РФ по сравнению с аналогичной ст. 20.2.2. КоАП РФ).
Указанное выше позволяет сделать вывод о гуманистических воззрениях на применение мер административного наказания в статьях, связанных с нарушением порядка организации или проведения массовых мероприятий в проекте КоАП РФ.
Вместе с тем тенденции последних лет, связанные со злоупотреблением права на свободу собираться мирно, проводить массовые мероприятия, позволяют предположить, что законотворческая инициатива будет направлена на установление новых составов и ужесточения административной ответственности за нарушение порядка организации или проведения массовых мероприятий. При этом надо учитывать, что усиление санкций за рассматриваемые правонарушения, в частности, увеличение размеров административных штрафов до пределов, не соответствующих социально-экономическим условиям и значительно превышающих уровень жизни населения, не обеспечит достижение целей административной ответственности.
Bibliography
1. Lubsky A.V., Lubsky R.A., Pestov R.A. Features of reflexive and non-reflexive structures of legal behavior in modern Russian society. 2019. № 1 (88).
2. The decree of the President of the Russian Federation dated 31.12.2015 № 683 «On the na-
2. Указ Президента РФ от 31.12.2015 №» 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 04.01.2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.
3. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации // URL: http://www. consultant.ru.
4. URL: https://cyberleninka.ru/artide/n/idei-pla-tona-i-ih-retseptsiya-pravoohranitelnoy-praktikoy.
5. Корчагина К.А., Пестов Р.А., Бровко Н.В. Аксиологические предпосылки формирования принципа справедливости в законодательстве об административных правонарушениях // Философия права. 2019. № 3 (90).
6. Чистяков О.И. Российское законодательство X-XX вв. в 9 томах. М., 1985. Т. 3.
7. Воинский артикул 26 апреля 1715 г. // Российское законодательство X-XX вв. Т. 4: Законодательство периода становления абсолютизма / отв. ред. А.Г. Маньков. М., 1986.
8. Судебные уставы 20 ноября 1864 г. с изложением рассуждений, на коих они основаны. Ч. IV. СПб., 1867.
9. Карпенко Т.А. Административная ответственность за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2015.
10. Сборник законодательных документов по вопросам организации и деятельности советской милиции (1917-1934 гг.). М., 1967.
11. Постановление Наркомата юстиции РСФСР от 18.12.1917 «О Революционном трибунале печати» // СУ РСФСР. 1917. № 10. Ст. 156.
12. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosu-darstvennaya-politika-sssr-v-sfere-prazdnichnoy-kultury-20-40-e-gg.
13. Указ Президиума ВС СССР от 28.07.1988 № 9306-XI «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» // Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ.
14. Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Собрание законодательства РФ. 21.06.2004. № 25. Ст. 2485.
15. Безруков А.В., Жильцов А.В. Обеспечение правопорядка в общественных местах: определение приоритета при выборе метода управленческого воздействия // Административное право и процесс. 2020. № 8.
16. URL: https://turov.pro/wp-content/uploads/ 2020/04/proekt_kodeks_rossijskoj_federaczii_ob_ administrativnyh_prav.pdf.
tional security Strategy of the Russian Federation» // Meeting of the legislation of the Russian Federation. 04.01.2016. № 1. (P. II). Art. 212.
3. The concept of public security in the Russian Federation // URL: http://www.consultant.ru.
4. URL: https://cyberleninka.ru/article/n7idei-pla-tona-i-ih-retseptsiya-pravoohranitelnoy-praktikoy.
5. Korchagina K.A., Pestov R.A., Brovko N.V. Axiological prerequisites for the formation of the principle of justice in the legislation on administrative offenses // Philosophy of Law. 2019. № 3 (90).
6. Chistyakov O. I. Russian legislation of the XXX centuries in 9 volumes. M., 1985. Vol. 3.
7. Military article 26 April 1715 // Russian law X-XX centuries. Vol. 4: the law of the period of absolutism / ed. edited by A.G. Owner. M., 1986.
8. The judicial statutes of November 20, 1864, and the arguments which they are based. Part IV. SPb., 1867.
9. Karpenko T.A. Administrative responsibility for violation of public order and public safety during mass events: dis. ... PhD in Law. Omsk, 2015.
10. Collection of legislative documents concerning the organization and activities of the Soviet militia (1917-1934). M., 1967.
11. The decision of the people's Commissariat of justice of the RSFSR of 18.12.1917 «Of the Revolutionary Tribunal print» // SU RSFSR. 1917. № 10. St. 156.
12. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosu-darstvennaya-politika-sssr-v-sfere-prazdnichnoy-kultury-20-40-e-gg.
13. Decree of the Presidium of the Supreme Soviet of the USSR of28.07.1988 № 9306-XI «On the procedure for organizing and conducting meetings, rallies, street processions and demonstrations in the USSR» // Lost its force in connection with the adoption of Federal Law № 54-FL of 19.06.2004.
14. Federal Law № 54-FL of 19.06.2004 «On assemblies, Rallies, demonstrations, processions and Picketing» // Collection of Legislation of the Russian Federation, 21.06.2004. № 25. Art. 2485.
15. Bezrukov A.V. Tenants Ensuring law and order in public places: the definition of priority when choosing a method of managerial influence // Administrative law and process. 2020. № 8.
16. URL: https://turov.pro/wp-content/uploads/ 2020/04/proekt_kodeks_rossijskoj_federaczii_ob_ administrativnyh_prav.pdf.
