CC BY
198
УДК 94(470)
ГДЕ БОЛЬШЕ ВЛАСТИ - ТАМ МЕНЬШЕ ЖЕНЩИН (ГЕНДЕРНАЯ ЭКСПЕРТИЗА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ТЕКУЩЕЙ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ РФ 1991-2006 ГГ.)
Объект анализа - законодательство и текущая законодательная деятельность высших органов власти, представленность в них интересов женщин. Автор ставит целью показать возможность гендерной экспертизы исторических источников нормативного характера, которые - через механизмы принуждения и поощрения -обеспечивают воспроизводство этакратической патримониальной гендерной политики РФ. Поскольку модернизация гендерной системы происходит на основе традиционной патриархальной концепции, постольку гендер продолжает рассматриваться через призму репродуктивно-биологических функций полов.
Ключевые слова: Гендер, гендерная экспертиза, политические права женщин, равноправие, Конституция 1993.
В марте 2007 г. Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун призвал членов ООН сотрудничать в борьбе за обеспечение гендерного равенства1, пригласив государства-члены ООН к партнерству в деле его обеспечения и расширения возможностей для женщин, их защиты от насилия и дискриминации. Со своей стороны Пан Ги Мун пообещал добиваться улучшения положения женщин в Секретариате ООН и тем самым «укрепить его гендерную архитектуру». Обратившись к участникам тематических неофициальных дебатов Генеральной Ассамблеи по проблеме гендерного равенства и расширения прав женщин (а они прошли в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке), глава ООН заявил, что наделение женщин всеми правами и предоставление им всех возможностей для самореализации -не есть самоцель. Он убеждал слушателей в том, что гендерное равенство - это «условие построения более здоровых, более образованных, мирных и процветающих обществ»2.
Выступление на высоком международном уровне показывает, что, во-первъх, «тема равенства» женщин и мужчин перестала толковаться в последние 30 лет как тема тождественности их прав. Различия признаны существующими, но не являющимися следствием биологических различий между мужчинами и женщинами, а сохраняющимися именно благодаря социально предопределенным ролям каждого из полов3. Под «равенством» отныне понимается равное положение, независимость, ответственность, всеобъемлющее участие во всех сферах общественной и частной жизни4.
Во-вторъх, за последние полвека в отношении равноправия женщин мировая законодательная практика сделала шаг вперед и в плане признания за женщинами не только всего комплекса прав, которые даются мужчинам, но и ряда особых, специфических, обусловленных способностями женщин к деторождению5.
В-третьих, важным приобретением последних лет стало включение в политический дискурс этического понятия справедливости (достижение демократии, при которой женщины с мужчинами равны, понимается как реализация принципа справедливости), а «позитивная борьба с существующими структурами власти и стереотипными с точки зрения пола ролями для того, чтобы добиться структурных изменений на всех уровнях и, в
1 Исследование поддержано грантом РГНФ N 07-01-90100 а/Б.
2 Центр новостей ООН. 06.03.2007 // http://www.un.org/russian/ news/fullstorvnews.asp? newsID=7i60
3 Воронина O.A. Женщина и социализм; опыт феминистского анализа // Феминизм: Восток, Запад, Россия. М., 1993.
4 Комплексный подход к проблеме равенства женщин и мужчин. Концептуальные рамки, методология и ознакомление с «позитивным опытом». Заключительный доклад Группы специалистов по вопросу о комплексном подходе по проблеме равенства мужчин и женщин. Страсбург, 1998. С.8 (http://www.lib.vsu.ru/proiect/golossarv.phtm)
5 Айвазова С.Г. Гендерное равенство в контексте прав человека. М., 2001. С.78.
Н.Л.ПУШКАРЕВА
Институт этнологии и антропологии РАН
конечном счете, нового социального порядка» как эффективный инструмент достижения этой справедливости.
В-четвертъх, по мере реализации принципов, изложенных во множестве международных документов, стало очевидным, что именно государство и его органы способны содействовать (или напротив, противодействовать) программам гендерного равенства. Если государство и его органы выделяют финансовые средства и административные ресурсы, если проводятся мониторинги и делаются на их основе выводы, - задуманные идеи осуществляются много быстрее6. Хотя, конечно, программы такого рода, как показал опыт последних 30 лет, не могут быть универсалистскими7.
В России - на протяжении более, чем 70 лет советской власти - идеология равноправия женщин и мужчин закреплялась последовательно в каждой из Конституций (1918, 1924, 1977 гг.). Ни один из текстов Конституции в течение всего советского времени ни разу не подвергался гендерной экспертизе8 - «женский вопрос», а с ним и вопрос о равенстве людей по полу, считался решенным. Норма равенства мужчин и женщин была официально признанной и юридически незыблемой: женщинам были гарантированы (в конституционном порядке) равные с мужчинами гражданские и социально-экономические права. Равенство представлялось как достигнутое. Оно было одновременно мифом и олицетворением победы пролетариата над старым временем. Равенство полов семь десятилетий было лозунгом пролетарской революции, становления и развития советского государства. Патернализм Власти в отношении женщин долгое время не осознавался9.
Между тем реальное выполнение правовых норм, записанных в Конституциях, всегда было далеким от желаемого. Официальная идеология равноправия маскировала фактическую дискриминацию женщин во всех сферах жизни и патриархатную идеологию политической «второсортности», прикрытой риторикой «семейного предназначения» женщин. По сути, это было сочетание искусства убеждения и интерпелляций (составления идеологических запросов), квази-эгалитарной практики и поддержания сохранности традиционных стереотипов в массовом сознании10. При советской власти сформировалась трансформированная, иногда называемая «перевернутой» или «двуличной», система поддержания сексистских по сути законодательных норм. Она была весьма стройной и основывалась на определенных принципах, подходах, а также идеологии - льгот, запретов и компенсаций.
Государство и партия, провозглашая эмансипацию от старых идей и «старого мира», на деле всегда придерживались патриархально-тоталитарной идеи разделения социальных функций между мужчиной и женщиной. Они использовали женщину как инструмент решения экономических и демографических проблем в зависимости от стоящих перед страной задач. За более, чем семь десятилетий господства Советской власти, в стране (в законодательном порядке) удалось реализовать в целом лишь идею юридического (формального) равенства мужчин и женщин, устранив
6 Обеспечение равенства полов: политика стран Западной Европы /Ред. Ф.Гардинер. М., 2000. С.235.
7 Гендерные проблемы и развитие: Стимулирование развития через гендерное равенство в правах, доступности ресурсов и возможности выражать свои интересы. М., 2002.
8Гендерная экспертиза - мониторинг и общественно-правовой анализ национального законодательства, а также проверка проектов нормативных правовых актов в целях определения их соответствия законодательству с точки зрения равных прав и равных возможностей для обоих плов. См.: Постановление Государственной Думы от 19 ноября 1998 года и Концепция законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин. М., 1998; О некоторых проблемах методологии гендерной экспертизы законодательства. Ред. Г.И.Климантова. М., 2002; Поленина С.В. Гендерная экспертиза закона и методология ее проведения // Права женщин в России. Законодательство и практика. 2003. N 1-2 (15). См также определение: http://www.kenesh.kg/Gender/Files/N0v0stv/%CF%F0%EE%E5%EA%F2.d0c%20f0r%20site.d0c
9 Патернализм - покровительство старшего по отношению к младшим; забота о подопечных (http://slovari.yandex.ru/art.xml?art=gl_social). Вождь, Партия и Государство выступали в роли патриархов, занимающих главенствующую роль в жизни семьи, женщины. Вспомоществование, которое полагалось семье через систему пособий и льгот, закреплявшихся за женщинами, не давало возможности быть патриархами действительным главам семейств — мужчинам. Экономика страны и экономика семьи была сплетена таким образом, что Вождь и Государство оказывались ответственными кормильцами для всех и каждого.
10 Здравомыслова Е.А., Темкина А.А. Социальная конструкция гендера и гендерная система в России // Материалы Первой российской летней школы по женским и гендерным исследованиям «Валдай-96». М., 1997. С.84—89.
открытую, явную дискриминацию11. Между формальной эмансипацией и действительным равенством возникла дистанция огромного размера. Проблема реализации (и обеспечения законодательных механизмов для этого) закрепленного Конституциями равенства была поставлена, но не решена. Идея гендерного равенства не стала ни органичной частью культуры общества, ни прав человека, ни реальной государственной политики. Женщин никогда не было на высшем уровне, уровне принятия решений о судьбах страны.
Там, где была сосредоточена настоящая власть - в Политбюро ЦК КПСС - женщин было практически не отыскать. В его составе за все время его существования было всего 3 женщины:
A.М.Панкратова (академик РАН, историк) в 1950-е гг., А.П.Бирюкова и Г.Н.Семенова (до того бывшая главным редактором журнала «Крестьянка») ограниченное время в начале перестройки12. В высших органах власти в довоенное время было 2 женщины - А.М.Коллонтай (единственная женщина-министр в ставе большевистского правительства и П.С.Жемчужина, жена
B.М.Молотова, в течение нескольких месяцев 1939 г. возглавляла наркомат рыбной промышлен-ности)13. В числе 15 председателей советов министров республик лишь в Литве женщина занимала подобную должность (Казимира Прунскене). Из 38 министерств СССР последнего правительства во главе лишь одного - Государственного комитета по легкой промышленности при Госплане СССР - стояла Л.Е.Давлетова. Из 600 должностей министров, первых заместителей и заместителей, лишь 3 были отданы женщинам (П.Маевой - Отдел по делам женщин, охраны семьи, материнства и детства; Л.Ф. Безлепкиной - аналогичное управление в ГК СССР по труду и социальным вопросам и Л.И.Розеновой - ГК СССР по ценам)14. То есть даже в годы пресловутого, объявленного и постулируемого всюду «равенства», по показателю представленности женщин в высших сферах управления страной и отраслями ее экономики СССР стоял ниже соответствующего показателя даже для арабских стран15.
К началу 1990-х гг. парадоксальная задача состояла не в том, чтобы адаптировать идею равенства мужчин и женщин в общественном сознании, а в том, чтобы разрушить миф о достигнутом равенстве, который формировали долгих 70 лет.
Повторяемый в течение 70 лет тезис о «решенности женского опроса в СССР» и равенстве женщины с мужчинами в нашей стране, сыграл с нашими женщинами, как и с общественным сознанием нации, злую шутку. Общество, освободившееся от пут тоталитарной идеологии, пребывало в уверенности, что дискриминации женщины в нашей стране нет. Так возникла задача сделать явной политику идеологов и законотворцев советской эпохи, успешно передавших государству функцию патриахатного покровительства и в такой форме господства над женщинами, которых это государство использовало для решения экономических и демографических задач, встававших время от времени перед страной.
В начале 1990-х гг. тоталитарное государство - СССР - пережило коллапс. События того времени вновь поставили вопрос о равенстве, в том числе и равенстве полов. Изменился социально-политический контекст: патерналистская власть административного государства оказалась поколебленной. На уровне текущего законодательства сохранялись его патерналистские функции, но сохранялись они номинально - в казне просто не было средств для обеспечения женских «льгот» и «привилегий» хотя бы на прежнем уровне16. Между тем, именно эта система десятки лет обеспечивала стабильность гендерного контракта, в котором женщины занимали неравное, неизменчивое социальное положение17.
Обеспечительные меры условной гендерной симметрии в структурах власти (достигавшейся квотированием и обеспечением определенного представительства женщин в органах управления - 33% в Верховном Совете, 50% в местных советах18) оказались элиминированы. С другой стороны, оказались разрушенными прежние структуры, обеспечивающие возможность
11 Завадская Л.Н. Гендерная экспертиза российского законодательства. М., 2001. С.30.
12 Чернев А.Д. 229 кремлевских вождей: Политбюро, Оргбюро, Секретариат ЦК // Коммунистическая партия в лицах и цифрах. М., 1996.
13 Правительство России // Сборник авторизованных биографий. М., 1997.
14 Совет Министров СССР: Серия «Кто есть кто». Справочник. М., 1990.
15 Кочкина Е.В. Женщины в российских органах власти // Общественные науки и современность, 1999, № 1, С.181.
16 Нерсесянц B.C. Наш путь к праву: От социализма к цивилизму. М., 1992. С.305.
17 Подробнее см.: Айвазова С. Г. Гендерная асимметрия российской повседневности // Айвазова С.Г. Русские женщины в лабиринте равноправия (Очерки политической теории и истории. Документальные материалы). М., 1998.
18 Там же. С. 35.
совмещения женщинами двух функций - материнской и профессиональной (закрывались детские сады, внешкольные учреждения, система социальной помощи и социальной работы зашаталась и проч.). Поскольку мужчины никогда не стояли перед проблемой совмещения функций отцовства и профессиональной реализации, этой проблемы перед ними не стояло.
В стране начался неизбежный переходный период: сначала реформаторы двигались в сторону «социализма с человеческим лицом», затем - к демократическому правовому государству, гражданскому обществу западного образца. Началась новая фаза процесса модернизации, длившегося с начала XVIII в. и по сей день далекого от своего завершения. Начались дифференциация и усложнение общественных и властных структур19.
Модернизация и демократизации требовали глубокой внутренней перестройки отношений между властью и гражданами на основе признания прав человека - прав мужчин и женщин. Эти же процессы поставили на повестку дня проблему перераспределения полномочий между государством и гражданским обществом, а также - между мужчинами и женщинами. В рамках этих перемен женщины должны были получить равный социальный статус с мужчинами, отстояв для себя, условно говоря, три группы прав: политические (гражданские), социальноэкономические, репродуктивные права. Что касается прав политических, то - вместо резкого их расширения - на волн демократизации началось... едва ли не самое радикальное наступление на права женщин: в текст т.н. «брежневской» Конституции 1977 г. в 1992 г. была внесена поправка: из Ст. 33 было изъято положение о равенстве возможностей и оставлен текст лишь о том, что «мужчины и женщины имеют равные права и свободы».
Развивавшийся конституционный процесс заставил, однако, неоднократно вернуться к этому вопросу (при обсуждении базового проекта новой Конституции от 9 мая 1993 г., Ст. 9 и последующего варианта от 1 июня 1993 г., Ст. 14) и лишь активная позиция появившихся к тому времени в стране Женских неправительственных организаций (их представительницей на Конституционном совещании была Л.Н.Завадская) заставила включить в Ч. 3 Ст. 19 новой Конституции положение о том, что мужчина и женщина в РФ имеют равные права и равные возможности для их реализации20. Единственный аспект, по которому развернулась дискуссия в вопросе о равенстве, - по поводу права граждан нести военную службу. После обсуждений и споров, Конституция закрепила равенство возможностей в доступе и выборе службы в армии для обоих полов (опять-таки благодаря представителям от женских неправительственных организаций, ЖНО), и лишь в этой статье была употреблена женская форма от слова «гражданин». Таким образом, новая норма вошла в раздел «Права человека». Опыт участия в законотворческой деятельности оказался необычайно важным и показательным для тех, кто лоббировал женские интересы: стало очевидно, что передоверять отстаивание женских прав мужчинам никак нельзя21.
Свои поправки были внесены и в Ст. 43 Проекта Конституции 1993 г. (попав в Ст. 37 готового текста). Речь в ней шла о том, в какой степени общество и государство ответственны за семью, материнство, детство. Идея, пришедшая из немецкой и скандинавской социал-демократической идеологии, была воспроизведена в одном из текстов проекта Конституции. Впервые в русской истории был поставлен вопрос о возможности приравнивания «материнского труда ко всякому другому, труду», являясь «основанием для социального обеспечения». Финансовое положение страны в тот момент казалось настолько сложным, что рассмотреть вопрос о материнском труде как производительном представлялось невозможным. Так родилась компромиссная формулировка «Труд по воспитанию детей является основанием для социального обеспечения».
В известной степени ответом на запрос времени, на бурность дискуссий о равенстве прав и обязанностей родителей в семье стал в тот год Указ Президента N 337 от 4 марта 1993 г. «О первоочередных задачах государственной политики в отношении женщин», подчеркнувший необходимость обеспечения условий для реального участия женщин в деятельности государственных органов и общественных организаций. При Президенте Российской Федерации, в Правительстве РФ и Федеральном Собрании, на уровнях субъектов Российской Федерации, в органах местного самоуправления были сформированы комиссии и комитеты по вопросам женщин, семьи и детей.
19 Пантин В.И., Лапкин В.В. Волны политической модернизации в истории России // Полис. 1998. №2.С. 39-52; Поляков Л.В. Методология исследования российской модернизации // Полис. 1997/ № 3. С.5-15; Ахиезер А.С. Россия: Критика исторического опыта. 1991.
20 Подробнее см.: Завадская Л.Н. Гендерная экспертиза российского законодательства. М., 2001. С.39.
21 См: Клименкова Т.А. Женщина как феномен культуры. Взгляд из России. М., 1996. С.137.
Начались разработки специальных программ22. По сути, во главу угла было поставлено именно равенство возможностей для двух полов. В условиях свободы оно достижимо посредством реальных мер борьбы с дискриминацией и патриархальными взглядами и отношениями в экономике, политике, быту, где женщина зависима от стереотипа подчинения мужчине. Равное положение двух полов в обществе может быть реальным лишь тогда, когда государство обеспечивает реализацию двуединого стандарта «равных прав и возможностей» через систему антидискриминационных мер, включая законодательные. Конституционная норма о гендерном равенстве (ч. 3 ст. 19 Конституции РФ) методологически верна и не вызывает сомнений, если под равенством мы понимаем не только юридически оформленное право мужчин и женщин, но и реальную практику реализации прав.
В канун второго тура президентских выборов 1996 г. был обнародован документ под многообещающим названием «О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации». К этим важнейшим актам исполнительной власти следовало бы добавить и Постановление Правительства РФ от 29 августа 1996 г. «Об утверждении Национального плана действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до 2000 года» (затем аналогичный - до 2005 г.)23
Во всех этих нормативных актах исполнительная власть брала на себя обязательства по претворению в жизнь конституционного принципа равных прав и равных возможностей для женщин и мужчин. Если бы эти документы заработали в полную силу, то в перспективе появилась бы возможность качественно изменить статус женщин в российском обществе - преодолеть существующую гендерную асимметрию.
Но все они оказались лишь набором благих пожеланий, явлением «призрачнопоказного существования», как его характеризовал А.И. Солженицын24. Слабое финансирование комиссий, которые были созданы в 1990-е гг. (Комиссии по делам женщин, семьи и демографии при Президенте РФ, Комиссии по вопросам улучшения положения женщин при Правительстве РФ, Департамента проблем семьи, женщин и детей в Министерстве труда и социального развития, Комитета по делам женщин, семьи и молодежи в Государственной Думе РФ) привели к тому, что деятельность их оказалась отображенной лишь в планах и программах деятельности25. Не удивительно, что и действовали эти комиссии подчас недолго. Так, постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2004 г. № 215 Комиссия по вопросам улучшения положения женщин в Российской Федерации была упразднена26.
Тогда-то и получила довольно широкое распространение практика коллективного обсуждения законопроектов женскими организациями (численность их членов достигла нескольких тысяч) через электронную почту и на различных встречах. Результаты гендерной экспертизы готовящегося и действующего законодательства рассылались в соответствующие министерства, комиссии, в комитеты Госдумы. Женские неправительственные организации (НПО) - общественно-политическое движение «Женщины России» (существует с 1993 г.), «Движение женщин России» (образовано осе-
22 Постановление Правительства Российской Федерации от 25.11.94 N 1299 «О разработке Национального плана действий по улучшению положения женщин в Российской Федерации и повышению их роли в обществе до 2000 года», Постановление Правительства Российской Федерации (от 29.08.96 N 1032) «Об утверждении Национального плана действий по улучшению положения женщин в Российской Федерации и повышению их роли в обществе до 2000 года» (тексты см. www.a-z.ru/w0men/texts/d0kladr-e.htm)
23 Указы Президента Российской Федерации № 337 от 04.03.1993 г. «О первоочередных задачах государственной политики в отношении женщин»; № 932 от 18.06.1996 г. «О Национальном плане действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до 2000 года»; № 1005 от 30.06.1996 г. «О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; постановления правительства Российской Федерации № 6 от 08.01.1996 г. «О концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации»; № 1014 от 26.08.1996 г. «Об одобрении и внесении на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Конвенции о равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями»; № 1032 от 29.08.1996 г. «Об утверждении Национального плана действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до 2000 года».
24 Солженицын А. Россия в обвале. М., 1998. С.103.
25 Гендерный анализ правосознания в современной России. М.: МЦГИ. 1998. С.14.
26 Подробнее см.: Карелова Г.Н. Председатель оргкомитета по подготовке и проведению Всероссийской конференции по положению женщин. Социальное партнерство - фактор общественного согласия (на примере деятельности женских неправительственных организаций) // Аналитический Вестник Информационно-аналитического управления Совета Федерации. N 10 (77). М, 1998. С.3-4.
нью 1996 г.), а также ряд других, менее крупных, искали союзников - как в исполнительных, так и в законодательных органах власти.
Поиск этот оказывался иногда результативен. Так за 2 года деятельности Госдумы 3-го созыва женские НПО, объединенные в Консорциум, передали в заинтересованные органы власти замечания, а затем (через Комитет Госдумы по связям с общественными объединениями и религиозными организациями) трансформировали их в поправки к законопроекту «О политических партиях», к Трудовому кодексу, в документах подготовки Пенсионной реформы, к избирательному законодательству. Поправки касались защиты беременных и матерей малолетних детей, предлагалось введение санкций при любых дискриминациях по признаку пола (при приеме на работу, при обеспечении переподготовки работающим с семейными обязанностями и имеющим малолетних детей). Чрезвычайно важной инициативой женских НПО явилась разработка законопроекта «О государственных гарантиях равных прав и свобод и равных возможностей мужчин и женщин в Российской Федерации». Вопрос о необходимости подготовки и принятия такого закона был поставлен женскими организациями на основе анализа итогов выборов в Государственную Думу 1999 г. и президентских выборов 2000 г.27
Казалось бы, политические права, закрепленные в Конституции 1993 г., не имеют гендерной асимметрии, четко отражают доктрину политического равноправия мужчин и женщин, соответствует установившимся в обществе представлениям о праве и возможности для двух полов избирать и быть избранными, а также универсальным международным стандартам в этой сфере (Ст. 32 Конституции РФ соответствует ст. 25 Международного Пакта о гражданских и политических правах)28.
Конституционное право («избирать») не только закреплено, но и реализуется на практике без гендерной асимметрии. Что же касается права быть избранным/ой, то... общество - в неявном, неотрефлексированном виде - подвергает сомнению это право в отношении женщин. Право быть избранной в реальной политической жизни фактически отрицается. Оно с большим трудом реализуется в политических отношениях, отступая в ходе выборов перед стереотипом причастности к власти лишь мужчин. Таким образом, стандарт, закрепленный Конституцией РФ 1993 г., на практике отторгается обществом, которое в целом не отрицает идеологию равенства.
Подтверждением тому служит - применительно к анализу российского законодательства и политической системы - ликвидация внимания к путям обеспечения действительного равенства возможностей мужчин и женщин в политической сфере нашла отражение в неуклонном падении представленности женщин в сфере управления страной, в сфере политики.
В рассматриваемый период (1991-2006) в Российской федерации в составе действующего правительства РФ не было женщин. Женщин не было и нет среди руководителей республик, мэров крупнейших городов. Среди губернаторов, глав национальных автономий женщин нет. Нет ни одной женщины в Совете Безопасности. Примерно в трети регионов женщин вообще нет в законодательных собраниях.
В самом высшем эшелоне власти - в составе нашего действующего правительства
- одна женщина, вице-премьер министр В.И.Матвиенко, отвоевавшая Санкт-Петербург осенью 2003 года. Она же возглавляет с 1998 г. Комиссию по вопросам улучшения положения женщин, но. при ней Комиссия стала преимущественно внутриведомственной. Подавляющее большинство ее составили чиновники, а наиболее активные лидерши общественных организаций, а также высококвалифицированные специалисты, научные работники, были выведены из ее состава. В ней осталось лишь 3 женских НПО29.
27 Мужчины и женщины на выборах. М, 2000.
28 «Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации. и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно избранных представителей; б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе» (Международный пакт о гражданских и политических правах Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г. Вступил в силу 23 марта 1976 г.) // http://www.un.0rg/russian/d0cumen/c0nvents/pactp0l.htm
29 Ершова Е.В. Выполнение Российской Федерацией Конвенции ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин // http://www.wc0ns.0rg.ru
Среди депутатов нижней палаты парламента - Государственной думы РФ показатель представленности женщин неуклонно снижался. В числе депутатов Государственной Думы первого созыва (1993-1995 гг.) было 13,6% женщин. В числе депутатов Государственной Думы второго созыва (1995-1999 гг.) - 10 % женщин; в числе депутатов Государственной Думы третьего созыва, избранной в декабре 1999 г., - только 7,7% женщин. В составе верхней палаты парламента - Совета Федерации, который насчитывает 178 членов, в 2001 году была 1 женщина, в 2002 г. стало 7. Теперь: 2 женщины в верхней палате - Совете Федерации, и 35 - в Государственной Думе.
Вплоть до 2003 г. (до выборов в Государственную Думу 7 декабря 2003 г.) в системе государственной службы женщины преобладали на должностях, не предполагающих принятия ответственных решений. В общей численности работников, занимающих государственные должности в органах государственной власти, они составляли 70,6%, в то время как мужчины -29,4%. Так называемые «руководящие» должности заняли только 9% женщин, а «высшие руководящие» должности вообще лишь 1,3% женщин (в то же время, свыше 40% депутатов, работающих в низовых органах местного самоуправления, - как раз они).
Что касается регионов, то в числе депутатов их законодательных собраний (за-ксобраний субъектов РФ) когда-то (в 1999 г.) было хотя бы около 9% женщин. Но Ии тогда женщины возглавляли только 3 из 89 региональных законодательных собраний России30. Причем этот показатель от региона к региону существенно менялся. В некоторых из них уже тогда, например, в законодательных собраниях Новосибирской, Челябинской областей женщин вообще не было. Правда, в законодательном собрании Республики Карелия в числе депутатов было тогда 32% женщин. Но со временем эти проценты снизились, и лишь в составе Московской городской думы в 2003 г. их было около 23%.
К концу 2003 г. в политической жизни РФ “влияние административной вертикали на формирование элиты усилилось.», все меньшее значение приобретал «личностный фактор» по сравнению с принадлежностью или поддержкой мощных административных или политикофинансовых структур. Эпоха «одиночек» как в современной политике, так и в экономике, ушла безвозвратно.31 Для женщин это означало невозможность самовыдвижения и самопиара. С другой стороны, за годы, прошедшие со времен развала СССР, в законодательстве так и не было выработаны и прописаны механизмы реализации антидискриминационных норм, в частности, не предусмотрены конкретные санкции за их нарушение.32 Никаких норм, направленных на соблюдение гендерного баланса33 при представительстве в органах власти, не появилось.
Начиная с 1993 года, женские организации являлись самостоятельными игроками на российском политическом поле. На парламентских выборах 1993 года блок «Женщины России» получил поддержку 8% избирателей и вместе с ней - право сформировать в парламенте собственную фракцию. Однако на выборах 1995 и 1999 гг. повторить этот результат не удалось. Если в 1995 г. к участию в выборах были допущены 43 объединения, среди них одно - женское; то в 1999 г. - лишь 28 объединений, включая 2 женских. Увы: в 2003 г. женских организаций, которые ставили бы перед собой задачу завоевания депутатских мест в парламенте страны, просто не оказалось. У женских организаций не нашлось финансовых ресурсов для создания партии. Административная поддержка тоже отсутствовала: от женских организаций властью ожидалось одобрение текущей деятельности, а не ее критика.
Общее число женщин, добивавшихся депутатского мандата, составило около 13%34 от всего корпуса кандидатов в депутаты, то есть оказалось меньшим, чем в 1999 г. Тогда в числе
30 Айвазова С., Кертман Г. Мы выбираем - нас выбирают. Гендерный анализ парламентских и президентских выборов в России: 2003-2004 годы М., 2004 (Эл. Ресурс: http://wc0ns.0rg.ru/2004)
31 Чужие здесь не ходят (Интервью Екатерины Добрыниной с Оксаной Гаман-Голутвиной) // Российская газета. 2004. 17 марта.
32 Доклад о соблюдении прав женщин в РФ. // Сборник докладов о положении с правами человека в РФ за 1999 г. М., 2000. С.239; Дискриминация женщин в современной России (подгот. Московской Хельсинской группой). М., 2003. С.18.
33 «По привычке советского времени такого рода нормы называют у нас «квотами». Между тем это - разные понятия: квоты спускаются сверху, их «дают», нормы - результат общественного договора, закрепленный в законе, их принятия добиваются заинтересованные группы. Сама идея введения нормы, обеспечивающей гендерный баланс при составлении списков кандидатов в структуры власти, долго вызывала отторжение в российских политических кругах» (Айвазова С., Кертман Г. Мы выбираем - нас выбирают. Гендерный анализ парламентских и президентских выборов в России: 2003-2004 годы. М., 2004. С.7).
34 Расчеты по спискам, предоставленным Центральной избирательной комиссией по запросу Консорциума женских неправительственных объединений и датированным сентябрем-октябрем 2003 года. В ходе избирательной кампании происходили определенные уточнения и изменения этих списков, но они не оказали существенного влияния на гендерные показатели.
всех соискателей депутатского мандата было около 16% женщин. В 1995 г. тот же показатель равнялся 14%; а в 1993 - 7%. Это означает, что тенденция к росту количества женщин в числе кандидатов в депутаты Государственной Думы, сохранявшаяся в 90-е гг., несмотря на все сложности избирательной борьбы, на этих выборах не может быть отмечена35.
В общефедеральных списках партий, имевших шансы попасть в Государственную Думу («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Яблоко», СПС, отчасти «Народная партия» и блок «Родина») показатель представленности женщин составлял около 10%, то есть примерно на 1-2% ниже, чем в 1999 г. (тогда у единороссов и ЛДПР было 8% женщин-кандидатов; в списке блока «Родина» - 9%; КПРФ - 11%; СПС - 12%; «Народной партии»
- 13%, в «Яблоке» - 15%). Все политические объединения - участники избирательной борьбы предоставляли на парламентских выборах женщинам и мужчинам совершенно разные шансы для доступа в мир политики. Именно поэтому российская законодательная власть имеет сегодня четко выраженный «мужской» профиль.
Действительной представленности женщин на уровне лидерства в руководстве партиями эксперты не наблюдали ранее и тем более не наблюдают в последние 5 лет. Вплоть до последнего времени российские политические партии и практически не занимались выравниванием возможностей женщин и мужчин. Показателен тот факт, что женщин практически нет в верхних эшелонах партийных организаций, имеющих свои фракции в парламенте и оказывающих реальное воздействие на принятие значимых политических решений (за исключением И.Хакамады и ее роли в СПС, но в последние 2 года и она стала менее заметной на политической арене). Правда, если под «представленностью» женщин в партийной жизни разуметь «процесс, через который различные действующие лица в органах принятия решений проповедуют политические программы представляемых ими социумов» - то женщины, в известной степени, включены в электоральный процесс. Если же ставить вопрос о выработке собственных программных требований и умения добиться включения их в программы партий, идеи которых воплощаются в стратегии и политические действия, - то успехи женщин были малозаметны и к тому же имеют постоянную тенденцию к сокращению.36
Эта строгость подхода в оценке «представленности» вот уже несколько лет заставляет активисток женского и феминистского движений в РФ оценивать происходящее без какого-либо оптимизма. На постсоветском пространстве в абсолютном большинстве стран наблюдалась та же тенденция: если РФ по присутствию женщин в парламенте заняла 99 место в мире, то Украина -105-ое, Армения - 123-е. Лишь в Республике Беларусь формальное положение с представленностью было несколько лучшим - 21-е место37, однако о выработке собственных программных требований женщинами тоже вопрос не стоял. При этом маргинальность женщин в политике имеет своим следствием инерционность, консерватизм политического поведения избирательниц38. И это естественно. Раз политика остается для большинства женщин совершенно чужой сферой, далекой от их жизненных стратегий, то их поведение, как правило, оказывается продиктованным «пониженной» в сравнении с мужчинами политической ангажированностью и «повышенной» склонностью к конформному политическому поведению. То есть - к оглядке на «чужую» систему ценностей, к выбору по аффективным, а не по рациональным мотивам, не в пользу конкретного лица, а в пользу его статуса. Между тем, женщины, во-первых, численно преобладают в составе населения; во-вторых, отличаются более высоким уровнем электоральной активности, чем мужчины. А значит - оказывают значительно большее влияние, чем последние, на исход выборов39.
В результате выборов 2003 г. руководящем составе Государственной Думы РФ третьего созыва представительство женщин выглядит следующим образом:
• среди руководителей парламентских фракций нет ни одной женщины;
• среди 9 заместителей Председателя - 2 женщины;
• среди председателей 29 Комитетов - 2 женщины;
35 Дадаева Т.М. Гендерная структура современного российского общества: реальность и тенденции развития. Саранск, 2005. С.149.
36 ООН. Экономический и социальный совет. Комиссия по положению женщин. 50-ая сессия. Доклад Генерального секретаря 27 февраля 2006 г. //
http://www.un.0rg/russian/events/w0men/iwd/2006/sg-rep0rt.pdf
37 Народная газета. 2007. 7 марта. // http://ng.by/ru/articles/655/detail/11899/back.html
38 О гендерных различиях в политических предпочтениях и поведении россиян см. анализ ГЛ.Кертмана в книге: Айвазова С., Кертман Г. Женщины на рандеву с российской демократией. М. Эслан. 2001.
39 Например, среди тех, кто принял участие в парламентских выборах 1999 года, было 56% женщин и, соответственно, 44% мужчин. См.: Айвазова С., Кертман Г. Мужчины и женщины на выборах. Гендерный анализ избирательных кампаний 1999 и 2000 гг. в России. Москва. Эслан. 2000. С.27.
• в Совете Государственной Думы (Председатель Думы, его заместители, руководители фракций и Комитетов) - 4 женщины (примерно 8% от его состава), между тем именно этот орган формирует повестку дня ГД, определяет приоритеты законотворческой деятельности, очередность принятия подготовленных законопроектов. Правда, не стоит забывать, что первый вице-спикер Госдумы - женщина (Л.К.Слиска);
• в администрации Президента лишь восемь женщин возглавляли те или иные подразделения или комиссии и комитеты, включая Т.Б.Дьяченко, советника по имиджу, и Е.ФЛахову, председателя Комиссии по вопросам женщин, семьи и демографии. А в президентском окружении почти 100 руководящих постов40.
При обсуждении необходимости и возможности создания консультативного совета по представительству интересов при администрации президента, представительство по признаку пола не было учтено41.
Таким образом, очевидно, что гендерные распределения внутри каждого отдельно взятого органа власти или ветви власти представляют собой «пирамиду» - где больше власти, там меньше женщин42. Гендерная структура нынешней Государственной Думы РФ свидетельствует о маргинальном положении женщин в системе законотворческой деятельности. Формально право женщин избирать и быть избранными не нарушено. Но может быть оспорен конституционный норматив о равенстве возможностей доступа к власти для обоих полов43.
Доказательства дискриминации могут быть разнообразны. Например, гендерно-провоцирующие листовки; аудио и/или видеозаписи кандидатов, содержащие высказывания и т. д., затрагивающие честь и достоинство личности с точки зрения пола; брошюры, выражающие подобные взгляды, распространяющиеся во время избирательной кампании и т. п. Окончание фамилии претендента указывает на принадлежность претендента к мужскому или женскому полу. Таким образом, система алфавитных списков является гендерно асимметричной, так как, если кандидаты - однофамильцы, на первом месте в списке будет стоять фамилия мужчины, и выбор ведется от первого ко второму месту44.
Несмотря на то, что в Конституции РФ закреплен принцип верховенства международного законодательства над национальным и Россия приняла на себя обязательство исполнять подписанные ею международные документы ООН, МОТ и других мировых организаций, на деле эти принципы не соблюдаются45. Теоретически женщины могут отстаивать в суде свои права, а после того, как все внутренние средства правовой защиты исчерпаны, - обращаться в международные органы. Но на практике никто к этому не прибегает. Общественности неизвестны случаи защиты от дискриминации по признаку пола ни в судах России, ни Уполномоченным по правам человека, ни в международных органах. «Проявление гендерного неравенства мы видим в самых разных аспектах. Доста-
40 Российская Федерация: органы власти России и субъектов Российской Федерации. М. 1997.
41 Иванова Э.И. О семинаре «Представительство интересов в демократическом обществе» // Информационный листок ИЦ НЖФ «АСИ-дайджест». 1998. 2 апреля. N 11(66).
42 Кочкина Е.В. Женщины в российских органах власти // Общественные науки и современность, 1999, № 1, С.173-183. ( http://www.a-z.ru/women/texts/kochkinar.htm#)
43 Современные юристы полагают, что единственный путь реального обеспечения равного доступа к власти обоих полов - это введение квот. Конвенция ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин предполагает установление «во всех областях, и в частности в политической ... все соответствующие меры, включая законодательные, для обеспечения всестороннего развития и прогресса женщин, с тем чтобы гарантировать им осуществление и пользование правами человека и основными свободами на основе равенства с мужчинами» (ст. 3). К подобным мерам с очевидностью относится и введение квот, так как согласно Конвенции «принятие государствами-участниками временных специальных мер, направленных на ускорение установления фактического равенства между мужчинами и женщинами, не считается, как это определяется настоящей Конвенцией, дискриминационным» (ст. 4). Введение квот позволит в случае, если квоты не соблюдаются, защищать права и возможности в судебном порядке. Конвенция ратифицирована, но рекомендации не соблюдаются. Отношение к установлению гендерных квот отрицательное. (Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин Принята и открыта для подписания, ратификации в присоединения резолюцией Генеральной Ассамблеи 34/180. Вступление в силу: 3 сентября 1981 г. в соответствии со статьей 27 (1) // Права человека в России. Документы ООН. http://www.hro.org/docs/ilex/un/cvwomen.php )
44 Московская Хельсинская группа. Дорога к равенству. Проблемы дискриминации по признаку пола. // http://www.mhg.ru/publicati0ns/2079F18: ср.: Завадская Л.Н. Развитие Конституционной идеи равенства полов в Конституциях СССР 1918, 1936 и 1977 гг. / Гендерные экспертизы российского законодательства. гл. I, II. М., 2001.
45 Права человека в России: гендерный аспект // Правозащитник. 1999. №1.
точно посмотреть на нашу Думу, Совет Федерации, правительство, органы исполнительной и законодательной власти субъектов федерации, чтобы увидеть, что представительство женщин все-таки в этих органах явно не соответствует их реальной роли в нашем обществе. Есть и масса других примеров, где по факту это равенство отсутствует», - отметил в своем выступлении на «круглом столе» на тему «Развитие правового механизма гендерного равенства» первый заместитель Председателя Государственной Думе Олег Морозов 6 марта 2006 г. - В 2003 г. соответствующий законопроект был внесен мной в соавторстве с депутатами Володиным, Лаховой и Райковым и принят Государственной Думой в первом чтении. Мы второй шаг совершаем спустя три года. Суть сегодняшней работы над законопроектом состоит в том, чтобы отработать юридическую технику. У нас нет сомнений в правильности наших действий, но мы должны сделать идеологически верный законопроект работающим, юридически чистым, инструментом решения тех задач, ради которых он создавался.»46
Уровень представленности женщин в исполнительных органах власти, где собственно и сосредоточены основные управленческие функции, еще ниже.
С 1990 г. в состав различных правительств если и входили женщины, то не более 2 (назову среди них некоторые имена: министры здравоохранения И.И.Гребешева и Т.Б.Дмитриева, министры социальной защиты Э.А.Памфилова и Л.Ф.Безлепкина, вице-премьер по социальным вопросам в правительстве Е.М.Примакова В.Н.Матвиенко. Второй - после Е.А.Фурцевой, женщиной-министром культуры стала в годы перестройки Н.Л.Дементьева. Значительную должность занимала руководитель Федеральной миграционной службы Т.М.Регент, а также председатель Комитета по поддержке малого бизнеса И.М.Хакамада. Но при этом никто из женщин не входил в чрезвычайно важный орган того времени - Президиум правительства.
В регионах положение было никак не лучше.
В числе 17 президентов республик женщин нет (точнее: нет и не было!) ни одной женщины среди 16 председателей правительств республик. Редкие исключения подтверждают правило (почти десять лет назад В.Д.Броневич возглавляла Корякский АО).
Распределение женщин и мужчин по реестру государственных должностей имеет явно выраженную пирамидальную гендерную структуру — на наиболее высоких должностях мужчин уже в 3 раза больше, чем женщин; на главных должностях мужчин в 7 раз больше, на ведущих — в 2,5 раза, на старших — в 1,2 раза. А вот на младших должностях, наоборот, женщин в 3 раза больше, чем мужчин (государственных служащих-женщин в органах законодательной власти в 16 раз больше)47.
Схожее положение и в судебной системе.
Среди заместителей председателей Конституционного суда в 1990-е гг. была лишь одна Т.Г.Морщакова. В 86 верховных, краевых и областных судах общей юрисдикции на тот же период было только 4 председателя женщины (Приморский край, Брянская область, Москва, Читинская область). Из 82 региональных органов системы министерства юстиции РФ лишь 9 женщин возглавляли республиканские министерства, краевые/областные управления и управления автономных округов/областей. И это все при том, что - по данным на конец 1993 г. - женщины составляли более 67,3% обычных, рядовых работников в судебных и юридических учреждениях, а также органах прокуратуры48.
Каждое общество включает в свои практики сложившиеся традиции. Одна из них
- традиция предпочтения, отдаваемого мужчинам, при назначении на высшие должности в государстве и партиях. Мужчина олицетворяет Власть, женщина должна подчиниться - это патриархатный стандарт. На словах государство уже не поддерживает его, фактически же не способно его сломать. Обыденное, неправовое сознание россиян отрицает принцип равенства мужчин и женщин в ходе избирательных кампаний. Он остается нерабочим. Он нелогичен с позиций старой номенклатурной традиции, которая «привита» обществу. Между тем, эта традиция нарушает новый, выработанный согласно требованиям времени конституционный стандарт. Очевидно стоит выступить против такой традиции, идущей вразрез с закрепленными в Конституции нормами и сложившимися в современной Европе представлениями о равенстве.
46 Госдума запретит дискриминацию по половому признаку // http://www.edinros.ru/news.html?id=lll4l9
47 Мезенцева Е.Б. Равенство возможностей в занятости или «защитные меры»: женщины перед лицом выбора // Женщины и социальная политика: гендерный аспект. М., 1992.
48 Занятость населения. Справочник Госкомстата. М., 1995; Вся Юридическая Россия. Справочник // Юрист 1995. № %; Справочник «Конституционный Суд». М., 1995.
Старая традиция, традиция русского патриархального общества, опасна.
Во-первых, она противоречит идеологии равноправия.
Во-вторых - лишает опоры проведение новых политик равенства, предлагая вновь, как в советское время, вернуться к системе распределения льгот вместо включения экономических рычагов эгалитарности.
Что может быть ей противопоставлено?
Свои ответы на поставленный вопрос дали западные социальные практики. За короткий срок, около четверти века, многим странам Европы удалось достичь большей представленности женин на высших государственных должностях. В известном случае это было следствием реформирования образования и гендерно-нейтральной регламентации системы предоставления семейных пособий (от бюллетеней по болезни до права на неоплачиваемый отпуск до достижения ребенком определенного возраста при сохранении рабочего места)49. Свой позитивный результат могла быть дать и программа аффир-мативного действия (affirmative action - амер. предоставление преимущественных прав; компенсационная или позитивная дискриминация). Она могла быть дать обоснование политики позитивной дискриминации во имя обеспечения интересов групп особого защищаемых. В данном случае - это женщины50.
Чтобы обеспечить осуществление принципа равных возможностей для представителей обоих полов необходимо признание прав женщины частью общей концепции прав человека, философии отрицания единства стандарта без учета гендерных различий. Необходимо отказаться от признания стандарта «мужского» как универсального и ввести понятия «ответственности» и «равенства обязанностей» в правовое поле, где фиксируются права и свободы. Только в этом случае равные возможности перестанут быть просто словами, записанными в Конституции, и превратятся в перспективу в развитии права как меры свободы.
WHERE IS A LOT OF POWER, THERE IS NO WOMEN (GENDER EXAMINATION OF LEGAL DOCUMENTS AND LAWMAKING OF RUSSIAN SUPREME LEGISLATURE 1991-2006)
The object of the analysis - legislature and current legislative activity of the higher authorities, representation of women' interests in them. The aim of the author is to demonstrate the perspectives of gender examination of historical sources of normative nature, which - through the mechanisms of coercion and encouragement -secure the reproduction of etacratical patrimonial gender policy of the Russian Federation. As the gender system modernization occurs on the basis of the traditional patriarchal concept, gender keeps to be considered through the prism of reproductive-biological functions of sexes.
Key words: Gender, gender examination, women political rights, equal rights, constitution 1993
49 Константинова В.К. Константинова В.К. Гендер и политика. Механизмы продвижения женщин на высшие посты в общественной жизни // Отчет российской части международного сравнительного исследования. М., 1997.
50 AAP, Affirmative Action Program - программа аффирмативных действий, т.е. поддерживающих ущемленные группы // Англо-русско-английский словарь аббревиатур и официальных названий, Polyglossum. http://www.ets.ru/pg/r/dict/names.htm
N.L. PUSHKAREVA
Institute of Ethnology and Anthropology RAN
