CC BY
63УДК 347 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10565
ГАРАНТИИ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН
_ ___ w _
В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
Ирина Дмитриевна МУХИНА, доцент кафедры гражданского права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (г. Краснодар), кандидат юридических наук E-mail: [email protected]
Аннотация. Юридические гарантии защиты прав граждан в сфере охраны окружающей среды и природопользования предполагают наличие установленных государством механизмов и процедур, включая контроль за их реализацией, а также реальное участие граждан в подготовке и принятии экологически значимых решений.
Ключевые слова: экологическая безопасность, окружающая среда, природопользование, охрана природы, защита экологических прав.
Annotation. Legal guarantees that ensure the observance, protection and protection of citizens' rights in the field of environmental protection and environmental management presuppose the existence of mechanisms and procedures for legal protection, which depends on many factors, including the degree of democratization in the field of environmental protection, real participation of citizens in the preparation and adoption of environmentally significant decisions and control over their implementation.
Keywords: environmental safety, environment, nature management, nature protection, protection of environmental rights.
Окружающая среда — это окружающие человека природный и искусственный миры, которые влияют на его здоровье и жизнедеятельность. Право на благоприятную окружающую среду является одним из основных конституционных прав российского гражданина (ст. 42 Конституции РФ1).
Природопользование — это общественно-производственная деятельность в части использования природных условий и ресурсов, направленная на удовлетворение материальных и культурных потребностей общества.
Гарантии прав граждан в сфере охраны окружающей среды и природопользования могут иметь прямое законодательное указание (правила об экологическом нормировании, экологической экспертизе и др.) и опосредованное закрепление с позиции применения мер юридической ответственности2^ российском законодательстве предусмотрены разнообразные гражданско-правовые способы защиты эколо-
гических прав граждан3, в том числе и судебная защита4.
За прошедшие четверть века в российском законодательстве появилось множество норм в части охраны окружающей среды (Земельный, Лесной, Водный и Воздушный кодексы РФ, федеральные законы «Об охране окружающей сре-ды»5и «Об особо охраняемых природных территориях»6,государственная программа «Охрана окружающей среды»7и др.) и рационального природопользования (федеральные законы «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»8, «Об охране озера Байкал»9и др.), сформулирована и совершенствуется Экологическая политика России (Указ Президента РФ «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»10, «Основы государственной политики в области экологи-
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
ческого развития Российской Федерации на период до 2030 года»11 и др.).
Несмотря на многообразие и контекстную полноту российского законотворчества в сфере охраны окружающей среды и природопользования, приведенная в Стратегии экологической безопасности России12 комплексная оценка текущего состояния экологической безопасности в стране далека от идеала: численность населения, подверженного воздействию антропогенного загрязнения, в частности комплексной химической нагрузки, физических и биологических факторов, составляет 90, 52 и 60 млн человек соответственно.
Безусловно, это произошло не за один год.
Одна из причин — перманентное реформирование федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды: Госкомитет РСФСР по охране природы, просуществовав пару лет, был преобразован в Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию, который спустя год трансформировался в Министерство экологии и природопользования РСФСР, переименованное через четыре месяца в Министерство экологии и природных ресурсов, на базе которого Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология) и Рослесхоз, едва начав формировать систему природоохранных нормативных документов федерального уровня, были упразднены Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти»13. Последствия ликвидации этих структур оказались фатальными14: охрана природы из основной задачи стала факультативной15. И только спустя четыре года была образована Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор16).
Необходимо подчеркнуть, что в условиях ослабления государственной природоохранной системы резко возросли негативные воздействия стационарных промышленных источников на окружающую среду, превысив предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ в 10—50 раз.
Из-за нехватки финансовых средств были свернуты федеральные экологические программы по охране водных ресурсов Волги, Каспия, Байкала, Балтийского моря, Концепция совершенствования и развития государственного управления использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным
комплексом РФ и Государственная стратегия использования, восстановления и охраны водных объектов России.
Специалисты и эксперты выделяют несколько типов экологических проблем: незаконная вырубка лесных массивов17, загрязнение особо охраняемых природных территорий, антропогенное загрязнение воздуха, земли и водоемов18, разработка месторождений19 и освоение земельных участков вблизи природо- и водоохранных зон20, борьба с коррупцией и девелоперскими проектами в природоохранной сфере21, пресечение экологически опасной хозяйственной дея-тельности22, оказание правовой помощи пострадавшим в результате аварий23.
Несмотря на содержащуюся в ст. 12 ГК РФ детальную регламентацию защиты прав, ситуация в сфере охраны окружающей среды и природопользования, мягко говоря, критическая.
Признание права на благоприятную окружающую среду закреплено в ст. 42 Конституции РФ и ряде федеральных законов и подзаконных нормативных актов. Далее, подп. «е.5» п. 1 ст. 114 гарантирует «создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны...».
Статья 13 Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливает следующие правоохранительные механизмы защиты экологических прав: контроль за соблюдением экологических норм и прав граждан со стороны уполномоченных органов; привлечение должностных лиц к юридической ответственности в случае препятствования реализации экологических прав граждан; решение о размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, принимается с учетом мнения населения или результатов референдума.
Что касается контроля за соблюдением экологических норм и прав граждан со стороны уполномоченных органов, то его результаты весьма скромные:
■ ущерб от прорыва дамб на Иреляхском водохранилище в 2018 г. составил 27 млрд руб. (компания АЛРОСА оштрафована на 600 тыс. руб.);
■ в пяти сибирских регионах (Иркутская область, Забайкальский край, Бурятия, Саха-Якутия, Красноярский край) лесные
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
пожары распространились на 5 млн га (ущерб составил 14 — 15 млрд руб., на восстановление лесных массивов потребуется 100 лет;
■ Следственный комитет России возбудил уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1.1 ст. 293 УК РФ (халатность), в отношении чиновников, не принявших мер для тушения лесных пожаров;
■ по результатам проверок заведено более 15 уголовных дел по фактам различных подлогов;
■ прорыв дамбы на реке Сейба помимо экологического ущерба привел к гибели 17 человек (золотодобытчика «Сисим» Роспотребнадзор обязал возместить 363,5 млн руб.);
■ из-за многочисленных разливов нефти загрязнено почти 2,7 тыс. га земель в ХМАО — Югре (сумма нанесенного, но не взысканного ущерба составляет 6 — 7 млрд руб.; ПАО «Роснефть» заплатила 1 млрд руб. в качестве компенсации);
■ в 2020 г. от разлива дизельного топлива на норильской ТЭЦ-3 (группа компаний «Норильский никель») ущерб составил 100 млрд руб. (о сумме компенсации информации нет; работы по восстановлению природной среды займут 10 лет).
«Черное небо» то и дело накрывает регионы России: от смога задыхаются в Челябинской, Кемеровской, Новосибирской и Алтайской областях, Бурятии и Забайкалье. Экологические катастрофы происходят чуть ли не в каждом промышленном центре страны. Загрязнение угольной пылью в Кузбассе и Приморском крае, ликвидация отходов БЦБК и «Усольехимпрома», строительство мусорного полигона в Шиесе — все эти проблемы лишь приоткрывают завесу наступающего экологического кризиса в России.
Однако об эффективной ликвидации последствий аварий и соразмерном возмещении ущерба говорить не приходится... Примечательно, но на официальном сайте Росприроднадзора ознакомиться со Сводным планом на 2020 г.24 не представляется возможным.
Судебная практика в части привлечения должностных лиц к юридической ответственности в случае препятствования реализации экологических прав граждан не обнаружена.
Относительно учета мнения населения по результатам референдумов отметим следующее.
Провести всероссийский экологический референдум пытались дважды (в 2000 г. по вопросу воссоздания Госкомэкологии и лесной службы, а также о запрете на ввоз ядерных отходов; в 2001 г. по вопросу запрета на импорт зарубежного отработанного ядерного топлива), однако оба раза безуспешно.
Региональные референдумы инициировались, как правило, по вопросам строительства промышленных портов и химических заводов; на местном уровне — в связи с химическим производством и утилизацией отработанного ядерного топлива (подавляющее большинство референдумов были остановлены на основании п. 4 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»25).
Для рассмотрения обращений о нарушениях законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования Министерство природы России создало Федеральную государственную информационную систему общественного контроля «Наша природа»26, куда за прошедшие два года поступило всего 192 обращения (все в части несанкционированного размещения отходов, из них разрешено 73) и ни одного по вопросам несанкционированных вырубок леса, добычи водных ресурсов, застройки водоохранных зон и особо охраняемых природных территорий, загрязнения земель и атмосферного воздуха и т.п.27.
Для России, чья территория равна 1/9 мировой суши, это ничтожно малое число, учитывая масштабы экологических проблем. Кстати, официальный сайт «Российская общественная инициатива»28 содержит:
■ 149 гражданских инициатив федерального, региональных и муниципальных уровней, касающихся экологической безопасности;
■ 116 — окружающей среды;
■ 80 — экологического благополучия;
■ 44 — охраны природы;
■ 40 — охраны лесного фонда;
■ 38 — охраны окружающей среды;
■ 38 — атмосферного воздуха;
■ 10 — охраны водных объектов и др.
Как видим, сравнение не в пользу ФГИС «Наша природа».
Следует отметить, что гражданские инициативы встречают активное противодействие чиновников. Так, несмотря на пикеты против вво-
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
за ядерных отходов, проводимые Greenpeace совместно с «Экозащитой» и Российским социально-экологическим союзом, россиян продолжают уверять в безопасности урановых «хвостов»29: Россия принимает от Германии не отходы, а сырье на переработку, а назад отправляет дообога-щенный уран, за что получает свой доход; при этом умалчивают, что после такой переработки в стране остается обедненный уран, не подлежащий обогащению, и это действительно отходы производства.
Росприроднадзор и «Всероссийское общество охраны природы» (ВООП) в сентябре 2019 г. подписали бессрочное соглашение о взаимодействии, в рамках которого будут внесены изменения в российское законодательство по вопросам охраны окружающей среды, а также предложения по совершенствованию и актуализации правовой и нормативно-методической базы, участию представителей ВООП в выездных совещаниях Росприроднадзора и представителей Росприроднадзора в образовательных мероприятиях ВООП, организации научно-практических конференций и семинаров, планирования и реализации совместных мероприятий, созданию и обеспечению деятельности совместных комиссий, комитетов, рабочих и экспертных групп. Ни самого документа, ни информации о результатах взаимодействия этих структур обнаружить не удалось.
Осенью 2020 г. обещают опубликовать Стратегию развития лесного комплекса (вокруг которой идет ожесточенная дискуссия: растить или рубить, поощрять или запрещать) и корректировки в уже существующую стратегию развития лесопромышленного комплекса России30. Между тем современный вариант стратегии лесного комплекса рассматривает леса главным образом как источник древесины. Несмотря на то что с 2006 г. функционирует Система космического контроля над незаконными рубками древесины, незаконные вырубки леса достигли поистине космических масштабов31.
Информация о состоянии окружающей среды собирается и обрабатывается большим количеством госорганов (Росгидромет, Росприрод-надзор, Роснедра, Роскомзем, Роскомрыболов-ство и др.) и организаций в собственных изолированных информационных системах, а условия ее предоставления пользователям регламентированы ст. 17 Федерального закона «О гидрометеорологической службе»32.
Несмотря на то что перечень источников экологической информации достаточно широк [государственные доклады и ежегодники по вопросам охраны окружающей среды и природопользования, результаты экологического мониторинга, данные научных и общественных организаций, документированные своды данных (кадастры и реестры, содержащие сведения о природных объектах и ресурсах и об их использова-нии)33], граждане получают информацию о состоянии окружающей среды в основном из средств массовой информации.
Предоставление информации о состоянии окружающей среды, мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан, общественным и иным некоммерческим объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды, предлагаемое на сайте Госуслуг34, предусмотрено только для общественных организаций; граждане доступа к получению этой услуги не имеют.
Проект Концепции создания комплексной информационной системы мониторинга окружающей среды, призванной сделать экологическую информацию полной и открытой для всех заинтересованных лиц, как не имеющий ни архитектуры такой системы, ни четких параметров данных, ни этапов построения и объемов ее финансирования, ни ответственных исполнителей, отправлен на доработку в Минприроды35.
Резюмируя изложенное, необходимо подчеркнуть, что гарантии защиты прав граждан РФ в сфере охраны окружающей среды и природопользования, декларируемые в многочисленных законодательных актах, нуждаются в действенном исполнительном механизме (в частности, взыскание денежных средств, максимально приближенных к реально нанесенному ущербу, восстановление поврежденных либо уничтоженных возобновляемых природных ресурсов, прекращение производственной и иной хозяйственной деятельности, приводящей к загрязнению окружающей среды и др.).
Росприродназору следует активизировать взаимодействие с населением (поскольку нарушения природоохранного законодательства на местах виднее, нежели из окон высоких кабинетов) и многочисленными общественными экологическими организациями федерального и регионального уровней, которые активно мони-торят экологическую обстановку.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
Кроме того, в рамках Госуслуг необходимо обеспечить доступность для граждан достоверной актуальной информации о состоянии окружающей среды.
1 Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г., с изм., одобренными в ходе общерос. голосования 01.07.2020 г.) // URL: http://publica-tion.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007040001 (Дата обращения:17.08.2020)
2 Лунева Е.В. Правовые гарантии в сфере рационального природопользования // Экологическое право. 2019. № 6. С. 18—24.
3 Гунай А. Ч. Защита прав граждан на благоприятную окружающую среду // Научное обеспечение агропромышленного комплекса: Сб. тез. по матер. Всерос. (национальной) конф. (г. Краснодар, 19 декабря 2019 г.) / Отв. за вып. А.Г. Кощаев. Краснодар: Изд-во Кубан. гос. аграрного ун-та им. И.Т. Трубилина, 2019. С. 357—358.
4 Винокуров А.Ю. Деятельность прокуратуры по защите экологических прав граждан России // Стратегия устойчивого развития: экологические права и другие компоненты: Матер. Междунар. науч.-практ. конф. (г. Москва, 16 мая 2018 г.) / Отв. ред. Т.А. Сошникова, Н.В. Ко-лотова, Е.Е. Пирогова. М.: Изд-во Моск. гуманит. унта, 2018. С. 92—96.
5 Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 31.07.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
6 Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ (ред. от 31.07. 2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
7 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 326 (ред. от 31.03.2020 г.) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» // СПС «Консультант Плюс»
8 Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 07.05.2001 г. № 49-ФЗ (ред. от 31.12.2014 г.) / / СПС «Консультант Плюс»
9 Федеральный закон «Об охране озера Байкал» от 01.05.1999 г. № 94-ФЗ (ред. от 31.07.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
10 Указ Президента РФ от 19.04.2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.
11 Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012 г.) // СПС «Консультант Плюс»
12 Указ Президента РФ от 19.04.2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года...
13 Указ Президента РФ от 17.05.2000 г. № 867 (ред. от 25.11.2003 г.) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СПС «Консультант Плюс»
14 Экологический переворот. Во что обошлась ликвидация Госкомэкологии? Подсчет убытков по прошествии двух лет // Время МН. 2002. 17 мая. Спецвыпуск «Экологический переворот» // URL: https://iq.hse.ru/news/ 177800639.html (Дата обращения: 17.08.2020)
15 Вансович Е. Экологическая зачистка государственных органов. Упразднили Рослесхоз и // Коммерсантъ. 2000. № 91.
16 Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 400 (ред. от 27.07.2019 г.) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01. 2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
17 Пак Я.В. Теневой лесной рынок // Евразийский юрид. журнал. 2020. № 1 (140). С. 268—270.
18 Бирюкова С.Н. Современное состояние реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду в России // Синергия наук. 2019. 34. С. 845—858.
19 Горовцова М. Добыча общераспространенных полезных ископаемых в водоохранных зонах для производстве нных нужд может быть разрешена // URL: https://www. garant.ru/news/698089/ (Дата обращения: 17.08.2020)
20 Березина Е. Байкалу стало тесно: Новые границы водоохранной зоны уникального озера все еще вызывают вопросы / Е. Березина, И. Штерман // Рос. газ. 2018. Федер. вып. № 89 (7552).
21 Противодействие коррупции в сфере экологии и природопользования: Матер. «круглого стола» Росприрод-надзора // URL: http://23.rpn.gov.ru/newsto/kruglyy-stol-na-temy-protivodeystvie-korrupcii-v-sfere-ekologii-i-prirodopolzovaniya (Дата обращения:17.08.2020)
22 Кичигин Н.В. Приостановление, ограничение, прекращение экологически опасной хозяйственной деятельности: мера юридической ответственности или способ предупреждения причинения экологического вреда? // Конституционно-правовые основы ответственности в сфере экологии: Сб. матер. Междунар. науч. конф. «Конституционные основы правового регулирования экологических отношений: от идей к реализации (к 25-летию Конституции Российской Федерации)»; «Соотношение видов юридической ответственности в экологической сфере» (г. Москва, 20 декабря 2018 г. 14 марта 2019 г.) / Отв. ред.: С.А. Боголюбов, Н.Р. Камынина, М.В. Пономарев, Н.В. Кичигин. М.: Изд-во Моск. гос. ун-та геодезии и картографии, 2019. С. 305—309.
23 Муллахметова Н.Е. К вопросу о возмещении вреда при возникновении чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социального характера // Виктимология. 2020. № 1 (23). С. 32—37.
24 Сводный план Росприроднадзора на 2020 год // URL: https://rpn.gov.ru/activity/supervision/test-plans/ (Дата обращения:17.08.2020)
25 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 31.07.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
26 Постановление Правительства РФ от 08.09.2017 г. № 1082 «О федеральной государственной информационной системе общественного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования» (вместе с Положением о федеральной государственной информационной системе общественного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования) // СЗ РФ. 2017. № 38. Ст. 5620.
27 ФГИС «Наша природа»: Проблемы в регионе // URL: https://priroda-ok.ru/#/ (Дата обращения:17.08.2020)
28 Российская общественная инициатива [сайт] // URL: https://www.roi.ru/
29 Приказ Росприроднадзора от 20.05.2020 г. № 558 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на трансграничное перемещение отходов» (зарегистрировано в Минюсте России 28.08.2020 г. № 59559) // Рос. газ. 2020. 31 авг.
30 Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2018 г. № 1989-р (ред. от 28.02.2019 г.) «Об утверждении Стра-
тегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года» // СПС «Консультант Плюс»
31 Бурмистров Э. Интерактивная карта с данными об уничтожении лесов // URL: https://www.the-village.ru/ village/city/news-city/319387-vyrubka-lesa (Дата обращения: 17.08.2020)
32 Федеральный закон «О гидрометеорологической службе» от 19.07.1998 г. № 113-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3609.
33 Каспрова Ю.А. Проблемы доступа к документированным сводам данных в области охраны окружающей среды и природопользования // Стратегия устойчивого развития: экологические права и другие компоненты: Матер. Междунар. науч.-практ. конф. / Отв. ред. Т.А. Со-шникова, Н.В. Колотова, Е.Е. Пирогова. М.: Изд-во Моск. гуманитарного ун-та, 2018. С. 198.
34 Госуслуги [сайт] // URL: https://www.gosuslugi.ru/ 315163/1/info (Дата обращения: 17.08.2020)
35 Шаповалов А. Комплексная экологическая деформация: Правительство делает новый подход к открытию данных о состоянии окружающей среды / А. Шаповалов, А. Васильева // Коммерсант. 2020. 103/П.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Актуальные проблемы конституционного права России
Актуальные проблемы конституционного права России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция» (квалификация «магистр») / Под ред. Б.С. Эбзеева, В.О. Лучина. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019. - 495 с. - (Серия «Magister»).
ISBN 978-5-238-03220-7
Рассмотрены проблемные вопросы, относящиеся к предмету науки конституционного права. Цель учебника — раскрыть теоретическое содержание актуальных проблем основных разделов предмета, основы конституционного законодательства и правоприменительной практики по важнейшим проблемам государственного строительства в России.
Для студентов, магистрантов, адъюнктов и аспирантов юридических вузов.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
